НЕ ЗАВЕРШЕНО 27 страница

Частина VIII. ЕКОНОМІЧНА ТЕОРІЯ І ЕКОНОМІЧНА ПОЛІТИКА
Розділ 38. Податково-бюджетна політика держави
§1. Сутність і функції податків. Оптимальне оподаткування
§ 2. Класифікація податків
§ 3. Податкова політика держави
§ 4. Особливості податкової політики в Україні
§ 5. Бюджетна політика держави

Розділ 38 ПОДАТКОВО-БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ
§ 1. Сутність і функції податків. Оптимальне оподаткування
Провідна роль у забезпеченні виконання державою функцій щодо регулювання економічних процесів належить податкам. Саме по-датково-бюджетна і кредитно-грошова політика є ефективними ме-тодами державного регулювання ринкової економіки, що застосо-вуються в більшості західних країн протягом багатьох десятиріч.
Податки - це обов'язкові платежі фізичних та юридичних осіб до центрального і місцевого бюджетів, здійснювані у порядку і на умовах, що визначаються законодавчими актами тієї чи іншої країни.
Найповніше сутність податків характеризують виконувані ними функції - фіскальна і регулююча.
В усіх державах на різних етапах їхнього історичного розвитку податки виконували передусім фіскальну функцію, тобто забезпе-чували централізацію певної частини ВНП в державному бюджеті з метою фінансування державних витрат.
Протягом останніх двох десятиліть значного розвитку набула регулююча функція податків. Сутність її полягає у впливі податків на різні аспекти діяльності платників їх. Ця функція заснована на тому, що, вилучаючи за допомогою податків певну частку доходів економічних суб'єктів, можна стимулювати або стримувати їх діяль-ність у відповідних напрямах, а отже, регулювати соціально-еконо-мічні процеси в країні. Використання регулюючої функції податків здійснюється через податкову політику.
Податки з'явилися у глибокій давнині разом з появою владних структур. У східних слов'ян першою формою податків були добро-вільні підношення своїх племен і данина з чужих.
З розвитком держави розвивалися і податки, адже вони є платою суспільства за виконання державою її функцій. Вже Монтеск'є, А. Сміт, Д. Рікардо розглядали податки як плату за ті вигоди, які платник подат-ків отримує від держави, наприклад за охорону особи та майна.
У стародавніх суспільствах існували такі види податків: майно-вий, податок на іноземців, податок з рабів, експортні та імпортні мита, ринкові збори (Стародавня Греція); податки на продаж, купів-лю, договори та комерційні угоди, на худобу, будівлі, греблі, мости, подушний податок на чоловіків, натуральний податок на землю, що належала державі (Стародавній Єгипет), тощо. В епоху мерканти-лізму податки починають використовуватись як засіб регулюван-ня певних соціально-економічних процесів. Так, уряд Кольбера у Франції (XVII ст.) застосовував посилене оподаткування споживачів предметів розкошу і водночас податкові привілеї для деяких га-лузей промисловості. Податки використовувались і в політиці за-охочення народжуваності. Так, від сплати їх звільнялися багатодітні сім'ї та особи, що брали шлюб у молодому віці.
У завершеному вигляді податки існують на досить високому рівні розвитку суспільства під впливом розвитку правових, демократич-них засад державного устрою, становлення цивілізованих відносин між державою та економічними суб'єктами, що передбачають під-порядкування останніх встановленим законам та нормам грома-дянської поведінки, з одного боку, та відповідальність держави пе-ред економічними суб'єктами - з іншого.
Становлення системи оподаткування неминуче пов'язане з пи-танням про її вдосконалення, оптимізацію. Основні принципи оп-тимального оподаткування розроблені ще А. Смітом в його праці " Дослідження про природу та причини багатства народів". Це пи-тання в умовах розвиненої ринкової економіки вивчали такі відомі сучасні економісти, як Р. Мардсен, Р. Стічліц, А. Лаффер та ін. Мож-на сформулювати такі принципи оптимального оподаткування.
1. Оподаткування не повинно бути надмірним. Якими б велики-ми не були потреби у фінансових засобах, необхідних для забезпе-чення витрат держави, податки не повинні підривати зацікавле-ність платників у господарській діяльності. Надмірні податки, по-перше, зумовлюють звуження податкової бази внаслідок зменшен-ня обсягів виробництва і доходів, отже, призводять до зменшення надходжень до державного бюджету; по-друге, породжують такі явища, як приховування доходів від оподаткування.
2. Один доход не повинен оподатковуватися більше одного разу, тобто треба запобігати подвійному і багаторазовому оподаткуван-ню. Прикладами такого запобігання може бути перехід розви-нених країн від податку з обороту до податку на додану вартість;
впровадження диференційованого оподаткування розподіленої і не-розподіленої частин прибутку корпорацій.
3. Система і процедура сплати податків мають бути простими, зрозумілими і зручними для платників і економічними для установ, що збирають податки. Це означає, що оподаткування повинно здій-снюватись з мінімальними адміністративними витратами.
Адміністративні витрати оподаткування поділяють на прямі (на утри-мання податкової служби; вони є тим більшими, чим більше число суб'єктів оподаткування) та непрямі (на ведення записів доходів, за-повнення податкових декларацій, консультації податкових адвокатів тощо; крім кількості суб'єктів оподаткування вони залежать також від складності податкової системи та розміру податкових ставок, які заохо-чують до пошуку офіційних шляхів індивідуалоного зниження їх, що зумовлює зростання витрат, наприклад, на консультації з адвокатами).
4. Податкова система має бути гнучкою, легко адаптованою до зміни економічних і суспільно-політичних умов.
5. Податкова система повинна відповідати критерію фіскальної достатності, тобто залучати до державного бюджету доходи, до-статні для задоволення розумних потреб держави.
6. Податкова система не повинна залишати сумніву у платника щодо неминучості сплати податку. Система штрафів і санкцій, гро-мадська думка мають бути такими, щоб несплата або несвоєчасна сплата податків були менш вигідними, ніж своєчасне виконання обов'язків перед податковими органами.
7. Податкова система має відповідати критеріям справедливості. Однак справедливість в оподаткуванні тлумачиться по-різному. Одні вважають справедливим, коли всі платники, незалежно від рівня їхніх доходів, сплачують податки за однією ставкою (пропорційне оподаткування). Інші вбачають справедливість в тому, щоб більші податки сплачували споживачі більшої кількості безплатних або піль-гових благ, створюваних за рахунок податків. Крайня точка зору щодо цього належить англійському економісту А. Селдону, який стверджує, що податки взагалі мають сплачувати ті особи, які одер-жують від держави суспільні товари і послуги. Трансферти насе-ленню з державного бюджету мають бути формою повернення по-датків. Податки, які сплачують підприємці, призводять до зростан-ня витрат виробництва, інфляції, зниження продуктивності праці. Тому, на думку Селдона, треба звільнити підприємців від держав-ного податкового тягаря.
Найбільш виваженою здається точка зору, згідно з якою спра-ведливість в оподаткуванні досягається тоді, коли платники, що от-римують більші доходи, сплачують і більші податки (прогресивне оподаткування), а платники, однакові в усіх аспектах, що стосу-ються оподаткування, оподатковуються за одними правилами.
Важливе місце в теорії оптимального оподаткування належить дослідженню впливу загального рівня податків на економічний роз-виток. Американський економіст А. Лаффер обгрунтував пряму залежність між прогресивністю оподаткування, національним ви-робництвом і доходами бюджету та відобразив цю залежність у так званій кривій Лаффера (рис. 47).
Згідно з теорією Лаффера підвищення податків до певного рів-ня сприяє зростанню доходів бюджету, оскільки воно не підриває стимулів до економічної діяльності та інвестиційної активності. За цією межею розпочинається так звана заборонена зона шкали опо-даткування. Податкові ставки, що належать до цієї зони, не стиму-люють підприємців до збільшення нагромаджень, інвестицій і об-сягів виробництва. Отже, звужується податкова база і зменшують-ся податкові надходження до державного бюджету.

рис.47

У Вплив зниження податків на економічні процеси Лаффер вба-чав: а) у зростанні податкової бази внаслідок збільшення кількості праці і капіталу, що пропонуються на ринок і розширюють обсяг виробництва; б) у переведенні праці та капіталу, що вже викорис-товуються ринком, з низькооподатковуваних у порівняно високо-оподатковувані сфери, що поліпшить розподіл капіталу за сферами економіки і сприятиме підвищенню її ефективності; в) у зменшенні випадків ухилення від податків.
Важливо встановити межу податкового рівня, перевищення якої мало б негативні наслідки для економіки та державного бюджету. Економісти вважають, що точно визначити її досить важко, але можна виділити явища, які свідчать про досягнення критичної точ-ки оподаткування:
1) падіння або непропорційно повільне зростання надходжень до державного бюджету при підвищенні податкових ставок;
2) зниження темпів економічного зростання і особливо погір-шення становища з інвестиціями, реальними доходами населення;
3) зростання тіньового сектора економіки, масове ухилення від податків.
§ 2. Класифікація податків
Податки можна класифікувати так:
за формою оподаткування - прямі та непрямі;
за об'єктом оподаткування - на доходи на споживання (спла-чуються не при отриманні доходів, а при їх використанні) і на майно;
залежно від рівня державних структур, які встановлюють подат-ки, - загальнодержавні та місцеві;
за способом стягнення - розкладні (вони встановлюються спо-чатку в загальній сумі відповідно до потреб держави в доходах, потім цю суму розкладають на окремі частини за територіальними одиницями, а на низовому рівні - між платниками) та окладні (передбачають встановлення спочатку ставок, а потім розміру по-датку для кожного платника; загальна величина податку формуєть-ся як сума платежів окремих платників).
Найбільшого значення набула класифікація податків на прямі та непрямі. Прямі податки встановлюються безпосередньо щодо платників. Це податки на їхні доходи та майно. Непрямі податки - це податки на споживання, тобто на товари та послуги. Непрямі податки є частиною ціни реалізованих товарів. З підвищенням їх зростають ціни.
Прямі податки містять: особистий прибутковий податок, податок на прибуток корпорацій, на соціальне страхування і на фонд заро-бітної плати (соціальні податки), майнові податки, в тому числі по-датки на власність, тощо.
Особистий прибутковий податок (податок на особисті доходи). Вперше з'явився у Великобританії в 1793 р. як тимчасовий захід, а з 1842 р. остаточно увійшов в англійську податкову практику. Плат-никами цього податку є як наймані робітники, так і підприємці (у більшості податкових систем товариства не розглядаються як окре-мий об'єкт оподаткування, тому податки на доходи сплачують парт-нери, а не самі товариства). В країнах з розвиненою ринковою економікою 70-75 відсотків надходжень за цим податком до бюд-жету сплачують наймані робітники. Частка заробітної плати, яка у вигляді особистого прибуткового податку надходила до державно-го бюджету, на початку 90-х років XX ст. становила до 2 відсотків у Японії і більше 35 відсотків у Швеції та Данії.
У структурі податкових надходжень більшості країн особисто-му прибутковому податку належить провідне місце. Його частка у 1990р. по країнах Організації економічного і соціального розвит-ку- 28 держав (ОЕСР) коливалася від 11, 4 відсотків у Франції до 51 у Данії, Це зумовлено переважанням індивідуальних доходів у створюваному валовому доході.
У два останні десятиліття у сфері особистого прибуткового опо-даткування в розвинених країнах відбуваються такі зміни.
1. Зменшується кількість ставок, за якими оподатковуються осо-бисті доходи. Так, у США замість 14 категорій доходів, що підляга-ли оподаткуванню за ставками від 11 до 50 відсотків у 1988 р. було введено дві федеральні ставки - 15 і 28 відсотків. У Японії в 1986 р. прибутковий податок стягувався за 15 ставками, а впродовж трьох етапів податкової реформи кількість їх скоротилася до 6.
2. Знижуються ставки особистого прибуткового податку. Так, в Японії максимальна ставка скоротилася з 70 відсотків у 1986 р. до 50. У 1993 р. максимальні ставки особистого прибуткового податку в розвинених країнах становили:
ф.58

Ці зміни свідчать про зниження рівня прогресивності особисто-го прибуткового оподаткування.
3. Розширюється база оподаткування як за рахунок оподатку-вання доходів, які раніше йому не підлягали (певні види соціальної допомоги), так і шляхом усунення деяких податкових пільг.
Податок на прибуток корпорацій стягується в тому випадку, якщо корпорація визнається юридичною особою. Оподаткуванню підлягає чистий прибуток, тобто валовий прибуток, зменшений на суму встановлених відрахувань і податкових пільг. Його було вве-дено на початку XX ст. у ряді країн, а значного поширення він набув після другої світової війни.
Частка податку на прибуток корпорацій у податкових надход-женнях до бюджету в більшості країн є невеликою, в середньому 10 відсотків.
Податкові реформи 80-90-х років внесли такі зміни в систему податків на прибуток корпорацій.
1. Знижено податкові ставки. Так, у США максимальну ставку податку зменшено з 46 до 34 відсотків (а з урахуванням ставки місцевого податку - з 51 до 39 відсотків), мінімальну - з 20 до 15 відсотків.
2. У ряді країн запроваджено заходи щодо усунення подвійного оподаткування розподіленого прибутку.
3. Скорочено пільги щодо цього податку (інвестиційний кредит, регіональні пільги).
На практиці в більшості компаній на сплату податків йде частка прибутку менша, ніж ставка оподаткування. По-перше, компанії можуть легальне зменшити обсяг оподатковуваної суми за рахунок збільшення відрахувань у неоподатковувані фонди (амортизацій-
ний, пенсійний тощо). По-друге, застосовуються різні податкові пільги. По-третє, компанії з невеликим оборотом обкладаються в багатьох країнах більш низьким податком (наприклад, у Вели-кобританії ставка податку для компаній з прибутком меншим 750 000 фунтів стерлінгів становить не 35, а 25-35 відсотків). По-четверте, в деяких країнах податок на прибуток корпорацій може сплачуватись не лише окремою фірмою, а й її материнською ком-панією (якщо фірма входить до групи компаній), що дає можли-вість знизити податкову базу компаній групи. По-п'яте, майже в усіх країнах є система покриття втрат компанії за рахунок її при-бутків кількох попередніх років або за рахунок її майбутніх при-бутків. В результаті відслідковується тенденція до зменшення час-тини податків в прибутку компаній. Так, в країнах ОЕСР ця частка зменшилась з понад 2/5 до менше ніж 1/3.
В Україні до 1995 р. підприємства сплачували податок не на при-буток, а на валовий доход. У 1993 р. було зроблено спробу перейти до оподаткування прибутку, але вона виявилась невдалою. Засто-сування податку на валовий доход призводило до подвійного опо-даткування заробітної плати: спочатку як частки у валовому доході підприємства, потім як особистого доходу працівників певного під-приємства. Крім того, заробітна плата частково входить до складу податкової бази податку на добавлену вартість.
У 1995 р. в Україні було здійснено перехід до оподаткування прибутку підприємств.
Соціальні внески (соціальні податки) справляються з метою формування фондів соціального страхування - пенсійного, з без-робіття тощо. Платниками цих податків є як працівники, так і під-приємці. Головну частку внесків на соціальне страхування в біль-шості країн сплачують підприємці (в країнах ОЕСР - понад 60 відсотків). У таких країнах, як Швеція, Фінляндія, тягар податків на соціальне страхування майже повністю лягає на підприємців.
У заробітній платі робітника обробної промисловості, що має сім'ю з двома дітьми, частка податків на соціальне страхування на початок 90-х років в середньому по країнах ОЕСР становила близь-ко 10 відсотків.
Роль соціальних податків у формуванні доходів державного бюд-жету зростає. Середній показник по країнах ОЕСР збільшився з 20, 6 відсотка у 1965 р. до 24, 5 у 1990 р. Найвища частка податків на соціальне страхування в загальній сумі податкових надходжень у Франції, Німеччині, Австрії.
В Україні діє система обов'язкового соціального страхування та пенсійного забезпечення, що передбачає здійснення відрахувань до відповідних фондів в обсязі 37 відсотків від фонду заробітної плати. Є також інші нарахування на фонд заробітної плати: до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення (12 відсотків), до фонду сприяння зайнятості населення (2 відсотки).
Майнові податки - це податки на майно (землю, житлові бу-динки, гаражі, обладнання, машини, цінні папери тощо), спадщину і дарування.
Податкам на спадщину і дарування прихильники сильної соці-альної політики надають особливого значення. Вони вважають спра-ведливим перерозподіл багатства, яке людина отримала не завдяки своїй праці та здібностям, а за рахунок спадщини. Ставки цього податку можуть бути прогресивними (в США вони диференційо-вані від 18 до 50 відсотків) і пропорційними (40 відсотків у Вели-кобританії).
Фіскальне значення майнових податків у більшості країн не-значне. Так, у США частка податку на спадщину і дарування в загальній сумі податкових надходжень становить 1 відсоток.
Основними видами непрямих податків є: акцизи (специфічні та універсальні), фіскальні монополії, мита.
Специфічні акцизи включаються в ціни окремих товарів. Як правило, це товари, рівень споживання яких є малоеластичним щодо рівня цін, а також специфічні товари. Найзначнішими специфічни-ми акцизами є акцизи на спиртне, бензин, тютюнові вироби.
Відповідно до чинного законодавства в Україні акцизний збір - це непрямий податок на високорентабельні та монопольні товари. Ставки цього податку є більш низькими на товари вітчизняного виробництва і більш високими на імпортні товари. Така диферен-ціація ставок зумовлена політикою держави на підтримку вітчиз-няних виробників. Основними підакцизними товарами є алкогольні, тютюнові вироби, відеотехніка, автомобілі, ювелірні вироби, нату-ральна шкіра, хутра тощо.
Універсальні акцизи містяться в цінах на всі товари. Роль їх у формуванні доходної частини бюджету на відміну від специфічних акцизів зростає. Так, якщо частка специфічних акцизів у сукупних податкових надходженнях країн ОЕСР скоротилася з 20, 2 відсотка у 1965 р. до 12, 4 у 1990 р., то відповідний показник для універсаль-них акцизів зріс з 13, 5 до 15, 5 відсотка.
Найпоширенішою формою специфічного акцизу в усьому світі є податок на додану вартість (ПДВ). Він застосовується в усіх краї-нах ОЕСР, крім Австралії, США, Швеції. Цей податок сплачують фірми-продавці товарів і послуг в обсязі від 5 до 38 відсотків вар-тості їхніх товарів. Як правило, застосовується основна (стандарт-на) ставка цього податку (Німеччина - 14, Франція - 18, 6, середньоєвропейський рівень - 14-20 відсотків), а також підви-щена (Німеччина - 21, Франція - 28, Італія - 19 і 38) і занижена
(Німеччина - 7, Франція - 5, 5 і 7, Італія - 4). Є й нульова ставка, яку застосовують до експорту товарів та послуг, а з окремих това-рів та послуг ПДВ не утримують. Нульова ставка передбачає повер-нення всієї суми податку, який включено до ціни купленого товару, тому вона є більшою пільгою, ніж звільнення від податку взагалі.
В Україні ПДВ стягується за ставкою 20 відсотків.
У деяких країнах збереглися фіскальні монополії, що являють собою податки на товари широкого вжитку, які є об'єктом державно-го виробництва і торгівлі. Монополізуючи виробництво та реалізацію цих товарів, держава продає їх за високими цінами, що містять податок.
Мито - податки на імпортні, експортні та транзитні товари. За-лежно від мети застосування розрізняють мито фіскальне (збіль-шення доходів бюджету), протекційне (захист внутрішнього ринку), антидемпінгове (різновид протекційного), преференційне (пільгове).
Значення мита як джерела бюджетних надходжень у розвине-них країнах постійно знижується внаслідок розвитку інтеграційних процесів. Так, у США на початку 90-х років частка мита в податко-вих надходженнях до федерального бюджету становила 1, 6 відсотка.
В Україні мито певний час використовувалось для запобігання вивезенню товарів. Зокрема, в 1993 р. було запроваджено митне оподаткування експорту. Поступово все більшого значення набуло імпортне мито.
Слід зауважити, що в більшості розвинених країн переважають прямі податки (Німеччина, Канада, США, Японія), в деяких - не-прямі (Франція, Італія).
Переваги непрямих податків пов'язані з тим, що вони є надій-ним засобом мобілізації коштів до державного бюджету, тоді як прямі податки надходять далеко не в повному обсязі внаслідок при-ховування доходів від оподаткування.
Недоліки непрямих податків обумовлені тим, що вони підви-щують ціни товарів і важким тягарем лягають на малозабезпечені верстви населення.
§ 3. Податкова політика держави
Податкова політика - політика держави у сфері оподаткуван-ня, що передбачає маніпулювання податками для досягнення пев-них цілей - збільшення обсягу виробництва та зайнятості або зни-ження рівня інфляції. Податкова політика передбачає:
встановлення і зміну податкової системи (визначення видів по-датків, а також ролі кожного з них у формуванні доходів держав-ного бюджету);
визначення податкових ставок, їх диференціацію;
надання податкових пільг;
визначення механізму обчислення і зарахування податків до бюджету.
За допомогою певної податкової політики можна регулювати такі соціально-економічні процеси, як обсяг виробництва, зайнятість, інвестиції, розвиток науки і техніки, структурні зміни, ціни, зов-нішньоекономічні зв'язки, рівень життя населення, рівень спожи-вання певних товарів тощо.
Впливати на економічні процеси можна, визначаючи структуру податкової системи країни. Наприклад, податок з обороту, який широко застосовувався до впровадження податку на додану вар-тість, зумовлював посилення концентрації виробництва, порушен-ня принципів конкуренції, що й обумовило його заміну на ПДВ, адже обсяг податку з обороту залежав від кількості фаз, які прохо-див товар у процесі свого руху, - чим більше фаз, тим вищий податок. Якщо ж підприємець зміг об'єднати різні фази в межах однієї фірми, його податок з обороту суттєво зменшувався, оскіль-ки він не вилучався з обороту між підприємствами однієї фірми.
Іншим прикладом впливу структури податкової системи на еко-номічні процеси може бути перехід від оподаткування валового до-ходу до оподаткування прибутку підприємства. Такий перехід, з одного боку, може зменшити податкову базу, отже, податковий прес на підприємства і стимулювати їх до розвитку виробництва. З іншо-го боку, в умовах переважання колективної форми власності та ска-сування державного нормування заробітної плати стимулює підпри-ємства до збільшення фонду заробітної платні за рахунок прибутку і, отже, призводить до зменшення надходжень до державного бюд-жету від податку на прибуток і зменшення коштів для фінансуван-ня капіталовкладень.
Впливати на ділову активність, інвестиції, зайнятість можна за допомогою податкових ставок, їхньої диференціації. Механізм цього впливу відповідно до теорії Дж. Кейнса такий: підвищення подат-кових ставок зумовлює зменшення доходів, що залишаються після сплати податків, а це, в свою чергу, викликає зменшення витрат споживачів, а отже, і сукупних витрат (сукупного попиту). Під впли-вом зменшення сукупного попиту скорочуються обсяги виробництва та зайнятість населення.
Прихильники теорії " економіки пропозиції" вважають, що по-датки мають навіть більш сильні негативні наслідки. Підвищення їх скорочує суму доходів після сплати податків, які отримують і робіт-ники, і підприємці. Внаслідок цього праця, нововведення, інвес-тиції стають менш привабливими з погляду фінансової політики. Аргументуючи свою позицію, прихильники теорії " економіки про-позиції" стверджують, що тривалість та інтенсивність праці окре-
мих робітників залежать від того, які додаткові доходи після сплати податків вони зможуть отримати від додаткової праці. Для того щоб стимулювати працю - збільшити кількість годин, відпрацьованих за день, підвищити інтенсивність праці, стимулювати безробітних до активних пошуків роботи і тим самим протидіяти тривалим пе-ріодам безробіття тощо, - слід зменшити граничні ставки податку на доходи.
Високі граничні ставки податків не стимулюють також до за-ощадження та інвестування. Якщо, наприклад, домогосподарства заощаджують 1000 дол., то при 10 відсотках річних вони отриму-ють доход 100 дол. на рік. Якщо гранична ставка податку з цього доходу становить 30 відсотків, то після його сплати домогосподар-ства отримають 70 дол. доходу і відсоткова ставка дорівнюватиме лише 7 відсотків. Зменшення винагороди за заощадження не за-охочує до збільшення їх. Тому прихильники теорії " економіки про-позиції" доводять необхідність зниження граничних ставок подат-ків на заощадження. Вони пропонують також ввести більш низькі ставки податків на доходи від інвестицій, щоб стимулювати підприєм-ців до інвестування заощаджених коштів в економіку. Активізація ж інвестиційного процесу сприятиме зміцненню матеріально-тех-нічної бази виробництва і цим самим підвищенню продуктивності праці та економічному зростанню.
Американський економіст А. Мардсен проаналізував зв'язок економічного зростання та рівня податків у 70-х роках в двадцяти країнах. У десяти з них застосовувались високі податки, а в деся-ти - низькі. В країнах з низькими податками швидше зростали зайнятість, капітальні вкладення, продуктивність праці та в ціло

НЕ ЗАВЕРШЕНО

Частина VIII. ЕКОНОМІЧНА ТЕОРІЯ І ЕКОНОМІЧНА ПОЛІТИКА
Розділ 39. Кредитно-грошова політика держави
§ 1. Сутність і основні напрями кредитно-грошової політики
§ 2. Методи кредитно-грошової політики
§ 3. Кредитно-грошова політика в Україні

Розділ 39 КРЕДИТНО-ГРОШОВА ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ
§ 1. Сутність і основні напрями кредитно-грошової політики
Сукупність заходів, за допомогою яких здійснюється вплив на стан кредиту і грошового обігу з метою регулювання господарської кон'юнктури, дістала назву кредитно-грошової політики.
Вихідним пунктом розробки і впровадження кредитно-грошової політики є те, що, регулюючи за допомогою певних засобів кількість грошей в обігу, можна впливати на обсяг національного виробництва, тобто на обсяг ВНП. Механізм цього впливу з погляду кейнсіанців та монетаристів є різним. Кейнсіанці вважають, що зміна грошової про-позиції обумовлює зміну норми позикового відсотка, остання впливає на граничну ефективність капіталовкладень, а отже, на обсяг інвести-цій. Зміна інвестиційних витрат призводить до зміни сукупного попи-ту, а останній впливає на обсяг національного виробництва.
Монетаристи вбачають між грошовою масою і динамікою націо нального виробництва найтісніший зв'язок:
ф.59

де М - пропозиція грошей; V - швидкість їх обігу; Р - середня ціна реалізації національної продукції; Q - кількість товарів і послуг.
Основним чинником, що впливає на обсяг реалізованого про-дукту (РQ), є кількість грошей, тому що швидкість їх обігу відносно стабільна. Відповідно до теорії монетаристів пропозиція грошей впливає на всі складові сукупного попиту, а не лише на інвести-ційні витрати. Для того щоб підтримати макроекономічну рівнова-гу, запобігти інфляції, регулювання грошової пропозиції має забез-печити таке зростання сукупного попиту, яке відповідає темпам зростання ВНП. Оскільки середні темпи економічного зростання в розвинених країнах становлять оптимально 3-4 відсотки на рік, такими самими темпами повинна зростати і щорічна грошова емісія.
Проте з позицій монетаристів зміна грошової маси впливає на економічні процеси з деяким запізненням. Через це короткостро-кова грошова політика є неефективною, її слід замінити довгостро-ковою політикою, розрахованою на тривалий, постійний вплив на економіку.
В практичній діяльності кредитно-грошова політика може бути спрямована або на стимулювання грошової емісії та кредиту (кре-дитна експансія), або на стримування і обмеження їх (кредитна рестрикція). В умовах падіння виробництва та зайнятості прова-диться політика кредитної експансії, спрямована на пожвавлення економічної кон'юнктури. В умовах економічного піднесення з метою запобігання надвиробництву застосовують політику кредит-ної рестрикції.
Кредитно-грошова політика здійснюється у кількох напрямах.
1. Регулювання ліквідності фінансово-кредитних інституцій, тобто їхньої здатності своєчасно виконувати зобов'язання перед вклад-никами. Метою цього регулювання є забезпечення захисту вклад-ників від фінансових втрат і запобігання руйнівним для економіки наслідкам банкрутства банків.
2. Управління державним боргом впливає на розподіл позиково-го капіталу між приватним і державним секторами економіки. Най-активніше цей напрям кредитно-грошового регулювання застосо-вується в умовах хронічного бюджетного дефіциту і зростання дер-жавної заборгованості. Використовують різні методи управління державним боргом: купівля-продаж державних зобов'язань, зміна їхньої ціни та умов продажу, підвищення привабливості для при-ватних інвесторів. Так, здійснюючи управління державним боргом, центральний банк бере активну участь в організації розміщення державних позик, провадить операції з продажу облігацій, виконує функцію доставки державних цінних паперів на місця тощо. Крім того, він здійснює на ринку купівлю і продаж таких державних цінних паперів, як векселі державної скарбниці, сертифікати за-боргованості. Купівля-продаж центральним банком таких паперів є важливим засобом впливу на грошовий ринок, а отже, на еконо-мічну кон'юнктуру в цілому. Зміна портфеля векселів державної скарбниці в центральному банку - це один з показників відповід-ної кредитної політики, яку здійснює банк (кредитної експансії при збільшенні портфеля чи кредитної рестрикції при його зменшенні).
3. Регулювання обсягів кредитних операцій та грошової емісії, метою якого є вплив на економічну кон'юнктуру.
Усі ці напрями кредитно-грошової політики взаємопов'язані. Так, регулювання банківської ліквідності справляє вплив на структуру банківських позик і депозитів, обсяг грошової маси, ринкову нор-му позикового відсотка. Управління державним боргом впливає на банківську ліквідність, норму позикового відсотка. Розміщення дер-жавних боргових зобов'язань в межах банківської системи зумов-лює зростання грошової емісії, за її межами - скорочення емісії.
§ 2. Методи кредитно-грошової політики
Методи кредитно-грошової політики поділяють на дві групи: за-гальні (впливають на ринок позикових капіталів у цілому) та селек-тивні (впливають на конкретні види кредиту чи кредитування ок-ремих галузей, фірм тощо).
Розглянемо загальні методи кредитно-грошової політики.
Облікова (дисконтна) політика активно застосовується почина-ючи з середини XIX ст. Виникнення її пов'язано з кредитуванням центральним банком комерційних банків країни. Останні, прагну-чи збільшити свої резерви в центральному банку, продають йому цінні папери, переважно короткострокові комерційні векселі, що надійшли до комерційних банків від функціонуючих підприємців, а також здійснюють облік і переоблік своїх векселів. У більшості країн аналогічні операції провадяться не лише з комерційними, а й з державними цінними паперами, як правило, також короткостроко-вими (векселями, сертифікатами та іншими зобов'язаннями дер-жави), що перебувають у портфелях комерційних банків.
Продаж цінних паперів комерційними банками центральному банку, а також облік (і переоблік) їх здійснюються за певною від-сотковою ставкою, що дістала назву облікової ставки, або ставки дисконту. Регулюючи її, центральний банк регулює кредитні ре-сурси комерційних банків. Наприклад, щоб загальмувати інфля-ційні процеси, центральний банк вдається до підвищення облікової
ставки. Це змушує комерційні банки, в свою чергу, підвищувати відсоткові ставки за кредити, що надаються підприємцям. Останні починають утримуватись від послуг комерційних банків, оскільки " дорогий кредит" зменшує прибутковість виробництва. В резуль-таті скорочуються інвестиційні витрати і сукупний попит. Навпа-ки, зниження облікової ставки зумовлює зниження відсоткової ставки за кредити, що надають комерційні банки, зростає обсяг їх кредитних операцій, активізуються інвестиції і, нарешті, пожвав-люється економічна кон'юнктура.
Найбільшою популярністю облікова політика користувалась на-прикінці XIX - початку XX ст. В 30-40-і роки XX ст. центральні банки провадили рекомендовану політику " дешевих грошей", що передбачала зниження облікової ставки. У Великобританії з 1932 р. до 1951 р. облікова ставка зберігалась на рівні 2 відсотків, у США з 1937 до 1948 р. - 1 відсоток. З 50-х років у багатьох країнах облі-кова політика знову активізувалася. Однак в цілому значення цього методу кредитно-грошового регулювання порівняно з іншими змен-шилося.
Маніпулювання обліковими ставками здійснюється з метою ре-гулювання не лише економічної кон'юнктури в межах промисло-вого циклу, а й міжнародних валютних відносин. Якщо курс валю-ти тієї чи іншої країни знижується, то її центральний банк з метою його стабілізації підвищує облікову ставку, вдається до політики " дорогих грошей". Як відомо, у 80-х роках кризові процеси у сфері міжнародних валютних відносин значною мірою були пов'язані з розвитком тенденції до поліцентризму з яскраво вираженими оз-наками втрати американським доларом ролі ключової валюти. Для того щоб зміцнити позиції своєї валюти, в 1981 р. Федеральна ре-зервна система різко підвищила облікову ставку (до 14, 5 відсотка), що викликало масовий приплив у країну короткострокових спеку-лятивних капіталів з-за кордону. Так, з Франції в банки США в цей час було переведено понад 40 млрд франків. Внаслідок такої кре-дитної політики " дорогого долара" його курс на світових ринках (якщо вважати, що в 1982 р. він становив 100 пунктів) підвищився з 103, 7 пункта в 1983 р. до 119, 8 пункта в 1985 р.
Операції на ринку передбачають продаж або купівлю централь-ним банком в комерційних банках державних цінних паперів (об-лігацій, векселів, сертифікатів), банківських акцептів та інших кре-дитних зобов'язань. У разі купівлі центральний банк переводить відповідні суми комерційним банкам, збільшуючи їхні резерви, а отже, і здатність їх до кредитування. Наслідком таких дій є підви-щення грошової пропозиції в країні. У разі продажу центральний банк списує певні суми з резервних рахунків комерційних банків, що, в кінцевому підсумку, зменшує пропозицію грошей.
Отже, операції центрального банку на відкритому ринку, регу-люючи грошову пропозицію, через неї впливають на економічну кон'юнктуру. До того ж їх вважають більш ефективним і оператив-ним інструментом впливу на кон'юнктуру, ніж інші методи кредит-но-грошового регулювання.
Регулювання норм обов'язкових резервів - метод прямого впливу на обсяг банківських резервів. Обов'язкові резерви - це кошти (активи) комерційних банків, які вони зобов'язані зберігати у цен-тральному банку. Розраховують обов'язкові резерви як певний від-соток від залучених коштів комерційного банку. У США, напри-клад, банки - члени ФРС зобов'язані мати як резерв у федераль-ній системі приблизно 1/6 або 1/7 своїх активів. Цим штучно обме-жується грошова маса, що перебуває в обігу, а отже, обсяг інвести-цій, контролюється ціна національної грошової одиниці, а також поліпшується стан банківської ліквідності.
Регулюючи розміри банківських резервів, центральний банк впли-ває на економічну кон'юнктуру. Так, якщо в економіці в умовах циклічного піднесення виникає надмірний, спекулятивний попит, посилюються інфляційні процеси, інші деструктивні явища, цен-тральний банк вдається до підвищення норми обов'язкових резер-вів комерційних банків. Це призводить до відповідного зменшення ресурсів кредитування. І навпаки, якщо норма обов'язкових резер-вів знижується, зростає обсяг кредитних ресурсів комерційних бан-ків. У такий спосіб центральний банк впливає на можливості ко-мерційних банків " робити гроші" і відповідно вкладати їх у розви-ток економіки.
Вперше метод регулювання норми обов'язкових резервів бу-ло застосовано у США в 1933 р. Зараз до нього центральні банки вдаються досить рідко, як правило, в екстремальних ситуаціях в економіці, коли інші, ординарні механізми кредитно-грошового ре-гулювання не спроможні припинити наростання негативних тен-денцій і деструктивних процесів. Це має місце в заходах Націо-нального банку України.
Селективні методи кредитно-грошової політики охоплюють такі процеси.
Контроль за окремими видами кредитів. Його часто застосову-ють по кредитах під заставу біржових цінних паперів, по позиках-споживачам, іпотечному кредиту тощо. Регулювання споживаць-кого кредиту, наприклад, вводиться під час напруги на ринку пози-кового капіталу, коли держава прагне перерозподілити позикові капітали на користь окремих галузей або обмежити загальний об-сяг попиту.
Регулювання ризику і ліквідності банківських операцій. У чис-ленних урядових законах, інструкціях, директивах, що регулюють
операційну діяльність банків, основна увага приділяється ризику та ліквідності банківських операцій. Державний контроль за ризи-ком посилився у два останні десятиліття. Характерно, що ризик банківської діяльності визначається не через оцінку фінансового становища боржника, а через співвідношення наданих кредитів і обсягу власних коштів банку.
Для регулювання ризику центральний банк встановлює певні нормативи щодо діяльності комерційних банків. Вони можуть сто-суватися або максимального обсягу позики, що надається одному клієнту, або співвідношення загального обсягу кредитних операцій і власних коштів. Так, обсяг кредитів, що надаються одному пози-чальнику, має становити певний відсоток від суми власних коштів банку, в США - не більше 10, у Франції - 75. Щодо другого нор-мативу, то у Франції сума всіх кредитів, наданих банком, не повин-на перевищувати більш ніж в 20 разів його власні кошти.
Державне регулювання ризику і ліквідності передбачає також проведення банківських ревізій, централізованих банківських опе-рацій та страхування депозитів.
У США відповідальність за проведення банківських ревізій не-суть три федеральних агентства. Контролер грошового обігу регу-лює діяльність національних банків, ФРС інспектує банківські хол-динг-компанії та банки штатів, що є членами ФРС, а Федеральна корпорація зі страхування депозитів (ФКСД) здійснює контроль за діяльністю застрахованих банків, що не входять до ФРС.
Якщо комерційні банки потрапляють в скрутне становище і пос-тають перед проблемою масового вилучення вкладів, вони мають можливість позичити резервні кошти у Федеральному резервному банку. Ці позики певною мірою запобігають банкрутству банків.
Важливого значення для забезпечення захисту вкладників від фі-нансових втрат у США набула діяльність ФКСД. Вона страхує депо-зити будь-якої приватної особи чи фірми в будь-якому банку, що входить до ФКСД, на суму до 100 тис. дол. ФКСД може надати допо-могу банкам, що мають фінансові проблеми, у один з таких спосо-бів: 1) провести злиття цього банку з іншим, більш сильним банком;
2) дозволити банку пройти через банкрутство, а потім сплатити де-позиторам максимальну суму страхової винагороди; 3) поручитися за цей банк, перерахувавши на його рахунок певну суму грошей.
Державні органи, здійснюючи регулювання кредитно-грошової системи, все частіше використовують " політику розвитку конку-ренції" в банківській сфері, тобто стимулюють конкуренцію. У ме-жах цієї політики провадяться заходи, спрямовані на лібералізацію внутрішніх та міжнародних фінансових ринків, відміну контролю над відсотковими ставками і ряду обмежень для банків на здійс-нення угод на ринках цінних паперів, а також на інші види фінансової діяльності. При цьому широкий доступ іноземних банків до місцевих ринків розглядається як необхідний чинник підвищення їх ефективності.
§ 3. Кредитно-грошова політика в Україні
Кредитно-грошова політика в Україні пройшла певну еволюцію. У 1993-1994 рр. вона характеризувалася активним використанням кредитів НБУ для фінансування програм Уряду і зменшенням обсягів кредитування комерційних банків. Так, у 1993-1994 рр. кредити НБУ, надані комерційним банкам, скоротилися з 11, 2 до 10, 8 трлн крб., а кредити Уряду зросли на 129 трлн крб. Вони становили 86 відсотків від загального обсягу емісійних кредитів проти 6 відсотків кредитів комерційним банкам на 'потреби рефінансування. Якщо емісійне кредитування стало однією з причин розгортання інфляційних про-цесів, то обмеження кредитування виробництва через банківське по-середництво зумовило посилення спаду й скорочення випуску това-рів та послуг.
Ще однією відмітною ознакою кредитно-грошової політики в Україні в цей період було незбігання офіційно проголошеної та фактичної облікової ставки НБУ. Це зумовлено наданням НБУ піль-гових кредитів деяким галузям народного господарства (наприклад, АПУ та іншим галузям для проведення заліку взаємної заборгова-ності). Проте така політика " дешевих грошей" провадилася лише щодо певних галузей народного господарства і виключно щодо дер-жавних підприємств. Недержавні підприємства могли отримати позику в комерційних банках лише під високий відсоток. Інакше кажучи, відсоткова ставка, за якою комерційні банки надавали кредит більшості клієнтів, не мала нічого спільного з фактичною обліковою ставкою. Орієнтиром для них була офіційна ставка. Крім того, " дешеві гроші" використовувалися не для інвестицій, а для " латання дирок". Отже, вони не могли позитивно вплинути на еко-номічні процеси в країні.
У 1995-1996 рр. провадилася політика жорстких грошово-кре-дитних обмежень. Вона характеризувалася:
1. Переходом до фінансування бюджетного дефіциту переваж-но за рахунок не кредитної емісії (кредити НБУ), а випуску і прода-жу державних короткострокових облігацій внутрішньої позики і зовнішнього боргу.
2. Зниженням облікової ставки НБУ у зв'язку з падінням темпів інфляції. Однак вона все ще залишається несприятливою для інвес-тицій.
3. Проведенням жорсткішої політики щодо регулювання ризику і ліквідності комерційних банків. Крім традиційних вимог дотри-
мання комерційними банками нормативів платоспроможності та ліквідності, яка контролюється НБУ станом на початок кожного місяця, НБУ встановив вимогу щоденної звітності за показниками достатності капіталу та ліквідності на основі щоденних балансів банків.
Платоспроможність банку- це достатність власних коштів бан-ку для захисту інтересів вкладників та інших кредиторів банку. Розраховують його як співвідношення власних коштів і активів, у тому числі зважених за ступенем ризику.
Ліквідність - це здатність банку забезпечити своєчасне вико-нання грошових зобов'язань. Її визначають за збалансованістю між строками і сумами погашення активів і строками й сумами вико-нання зобов'язань банку. Показники достатності капіталу та лік-відності є оціночними показниками діяльності банку і встановлю-ються з метою оптимального регулювання активних та пасивних операцій банків з точки зору підтримки необхідного рівня ліквід-ності.
Наслідком політики монетарних рестрикцій (обмежень) стало досягнення відносної фінансової стабілізації. Однак ця політика стала однією з причин поглиблення інвестиційної, зокрема економічної, кризи. У зв'язку з цим політика мінімізації емісійних джерел фі-нансування дефіциту бюджету має бути доповнена кредитно-гро-шовою політикою, сприятливою для інвестицій.