Понятие и виды функций (основных направлений деятельности) прокуратуры

Содержание деятельности прокуратуры как государственного органа может быть исследовано и раскрыто через определение ее функций. Но, прежде всего, следует разобраться в понятиях «функции» и «направления деятельности», причем начинать следует с понятий «цели» и «задачи», т.к. именно через цели, задачи того или иного государственного органа, организации получает отражение его сущность, предмет и пределы деятельности. Наличие четко определенных целей, задач - это необходимый атрибут любой организованной структуры, любого органа или организации. Цели и задачи определяют функции этих структурных образований, устанавливаются компетенция и конкретные полномочия каждого из них. В зависимости от полноты достижения целей и задач определяется эффективность функционирования государственного органа, учреждения. Не исключение и органы прокуратуры.

Конкретное представление о целях и задачах прокуратуры может быть сформировано на основе анализа законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры. Цели и задачи деятельности прокуратуры исчерпывающим образом определены в Конституции РФ, Федеральном законе от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), иных законах, ряде международных договоров Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. При этом цели и задачи отмеченной деятельности определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме.

Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в РФ осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган. Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. С т. 129 Конституции РФ, включенная в главу 7 «Судебная власть» - содержит положения о том, что «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации», а также определяет порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано, что они определяются федеральным законом.

Предназначение прокуратуры закреплено в Конституции РФ: «В правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2). Соответственно эту обязанность государство выполняет с помощью всех органов государственной власти, в т.ч. и прокуратуры.

Цели деятельности прокуратуры РФ закреплены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:

) верховенства закона;

) единства и укрепления законности;

) защиты прав и свобод человека и гражданина;

) охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.

В.Ф. Крюков предлагает различать цели деятельности прокуратуры - ближайшие и конечные. По его мнению, принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их - это ближайшая цель. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона.

Нередко цели и задачи деятельности того или иного органа отождествляют. Вместе с тем проводят и их различие. Условно это различие можно представить так: цель - это то, что желаешь достичь, а задача - это то, что надо сделать, чтобы достичь желаемый, планируемый результат. Как более конкретные и частные категории задачи в зависимости от реализации всех и отдельных функций органа, организации подразделяют на общие и специальные (частные). Иногда выделяют функциональные задачи.

Иными словами, в качестве целей участия прокуратуры в правозащитной деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в этой деятельности вытекают из целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как деятельность органов и учреждений современной российской прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

В отличие от понятия целей и задач более устоялось в юридической литературе понятие «функция». Оно, по выражению В.П. Рябцева, относится к числу правовых категорий, которые раскрывают и объясняют содержание, структуру и пределы деятельности того или иного государственного органа. Если обратимся к трактовке термина «функция» (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем отсутствует общее определение понятия функции.

В.С. Зеленецким было выработано понятие «функция прокуратуры», но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности».

Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В.П. Рябцев сформулировал функции прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.

Приведенное определение позволило установить четыре «элемента» - это задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства. Перечисленные элементы, характеризующие функцию, взаимосвязаны между собой. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

На основании изложенного функции прокуратуры можно определить как совокупность действий прокурора или сотрудника прокуратуры, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей.

Широкое распространение в прежние годы получила такая позиция, что единственной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. Это было связано с тем, что в ранее действовавшем Законе СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» (далее - Закон СССР о прокуратуре) отсутствовал функциональный подход, и упоминались лишь основные направления деятельности прокуратуры. Сторонники этой точки зрения считали, что вся деятельность прокурора - поддержание государственного обвинения в суде, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, участие в совершенствовании законодательства и т.д. - являлось формами осуществления высшего надзора за исполнением законов.

В то же время другие ученые считали, что ст. 3 Закона СССР о прокуратуре указывает не на одну, а на несколько функций прокуратуры. Так, А.Д. Берензон делал вывод о том, что в действовавшем на тот момент законодательстве выделены были кроме надзорной также криминологическая, криминалистическая, правотворческая и правовоспитательная функции.

И сегодня разные авторы выделяют различные виды функций прокуратуры.

Функцией прокуратуры является надзор. Об этом со ссылкой на разных авторов пишет Ф.М. Кобзарев: «Анализ норм и положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет заключить, что основным средством достижения определенных законом целей является прокурорский надзор, и прежде всего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как именно в прокурорском надзоре заключается основная функция прокуратуры».

Ю.П. Синельщиков о функциях прокуратуры пишет следующее: «Функция надзора за исполнением законов прямо закреплена в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установила: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет… надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о том, что прокурор осуществляет»… надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».

В свою очередь, С. Осипян, говоря о функциях, пишет следующее: «Исходя из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей системе ее функциональной деятельности в надзорной сфере и осуществлении уголовного преследования, базовые функции являются логически первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Однако думается, что с учетом сегодняшних реалий они не могут не быть пересмотрены. В законе … должны быть четко обозначены три базовые функции прокуратуры:

функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде».

Также В.П. Рябцевым выделяется шесть функций управления в органах прокуратуры: аналитическая работа; прогнозирование; планирование; взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство. Однако вряд ли можно согласиться с отнесением к функциям прокуратуры направлений, связанных с внутриорганизационной деятельностью, такими, как подбор кадров, их подготовка, переподготовка, контроль исполнения, управление прокурорской системой. Дело в том, что перечисленные направления деятельности присущи любому юридическому лицу - как некоммерческой, так и коммерческой организации - и не являются специфическими для прокуратуры. Поэтому, как представляется, нельзя согласиться с В.Г. Мелкумовым, называющим среди функций прокуратуры в качестве самостоятельной управленческую функцию.

Анализ норм Закона о прокуратуре позволяет установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры:

надзор за исполнением законов;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами;

участие в правотворческой деятельности;

международное сотрудничество;

участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

Ниже некоторые из названных функций будут рассмотрены нами подробнее.

Следует подчеркнуть, что важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.

Некоторые авторы выделяют правозащитную функцию прокуратуры. Говоря о правозащитной функции прокуратуры, следует отметить, что данное понятие обладает достаточно широким смысловым значением. Термин «защита» во многих случаях является синонимом термина «охрана», поскольку российским законодательством оба этих термина используются для обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении и соблюдении установленных прав и свобод граждан и законных интересов общества и государства. Так, в ст. ст. 2, 45, 46, 71 Конституции РФ говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в ст. ст. 21, 35, 82 - об охране этих прав и свобод. В то же время филологами понятие «защита» трактуется в более узком смысловом значении, в частности в смысле охраны и защиты обиженного. В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова сказано: «Защитить… охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности…».

Функции прокуратуры разбиваются на подфункции. Так, в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на ряд подфункций.

Как представляется, ст. 1 Закона о прокуратуре не вполне удачно сконструирована с точки зрения юридической техники, поскольку без какого-либо разделения, не только в одной статье, но в одной и той же ее части изложены и направления надзорной деятельности, и наименования двух функций, не имеющих отношения к надзору. Еще две функции названы в последующих частях статьи. Далее, в ч. 5, говорится о том, что Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания, что вообще нельзя отнести к функциям прокуратуры.

Представляется, что после ст. 1 под заголовком «Прокуратура Российской Федерации», где бы раскрывалось назначение, цели и задачи прокуратуры, было бы целесообразно поместить статью под названием «Функции прокуратуры». В ее тексте следовало бы изложить, что основной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а затем указать перечень иных функций прокуратуры. Подфункции следовало бы назвать в отдельной статье Закона о прокуратуре, а положение о том, что прокуратура выпускает специальные издания, можно было бы вообще отнести в раздел VII, именуемый «Иные вопросы организации и деятельности прокуратуры».

В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных и взаимообусловленных видов деятельности, основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера.

Исследуя понятие «направления деятельности прокуратуры», следует прежде всего отметить, что данное понятие нужно отличать от понятия «функции прокуратуры». По этому поводу В.Н. Махов пишет, что «понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными». Полагаю, нельзя не согласиться с В.С. Зеленецким, полагавшим, что «указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции».

По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К постоянным приоритетам относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К их числу относится соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления. Это понятно, если учесть, что такими актами обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.

Различные по своему характеру и содержанию направления охватывают всю деятельность прокуратуры: ее разделение на направления обусловлено видом субъектов, на которые распространяются прокурорский надзор, и особенностями их деятельности. В связи с этим и взаимоотношения прокуратуры с этими субъектами строятся на основе Закона о прокуратуре, норм конституционного уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражного процессуального, административного, уголовно-исполнительного и других отраслей права. Генеральный прокурор РФ, руководя деятельностью подчиненных прокуроров, издает приказы, определяющие стратегическую линию по осуществлению надзора в конкретном направлении; инструкции, регулирующие порядок исполнения процессуальных или оперативных действий; указания, издающиеся в развитие руководящего приказа и касающиеся отдельных участков работы и др. акты. В законодательных актах и актах Генерального прокурора РФ закрепляются права и обязанности прокуроров в каждом из направлений прокурорской деятельности, а также средства прокурорского надзора.

Некоторые авторы выделяют такое направление деятельности прокуратуры, как участие прокуроров в предупредительно-профилактической работе. В Приказе Генпрокуратуры РФ от 20.12.2010 №445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 №1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» сказано (п. 1.2) о необходимости прокурорам активно участвовать в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений. Основные усилия сосредоточить на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также направленных на активизацию борьбы с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией.

Итак, прокуратура РФ представляет собой государственный орган, осуществляющий многопрофильные функции в сфере законности и правопорядка. И самой жизнью подтверждается, что прокурорские органы обладают огромным и незаменимым в нынешних условиях правозащитным потенциалом в деле охраны прав и свобод личности, государственных и общественных интересов. По масштабности и социальной значимости функций и направлений деятельности роль прокуратуры уникальна.