Лекция 1. Теоретико-правовые основы мониторинга правоприменения в Российской Федерации

Важнейшими вопросами юридической науки являются такие: как живет и как реализуется право в обществе; каковы те специфические особенности правовой материи, которые обуславливают различное отношение к нему при учете его использования; почему субъекты прибегают к помощи права по-разному? Чем заканчивается правовое поведение и как реагирует государство на это поведение?

Наиболее актуальные проблемы относятся к практической стороне жизни права и лежат в области, недавно относимой к смежной с правоведением сфере – социологии права. Более того, речь, по сути, идет о планировании и прогнозировании правового развития всей правовой системы общества. Во многом именно благодаря категориям «правовая система» и «правовое пространство» появившихся в 70-х гг. и 90-х гг. прошлого века стала актуальна проблема правового мониторинга — анализа состояния всей правовой действительности, всех правовых процессов, происходящих в обществе. Однако сегодня мы полагаем, что, непосредственно, результатами воплощения права в жизнь, правового регулирования, должно заниматься отдельное направление юридической науки – теория правового мониторинга. В то же время, вопросы реализации прав и свобод граждан, да и в целом права, соприкасаются с самим правовым сознанием и правовой культурой общества и государства. Потому ответить на поставленные вопросы представляется возможным, если заглянуть внутрь самого права, его функциональных возможностей и предназначения, а также технологии самой правовой деятельности и правового управления в современных условиях.

Представляется, что существующие в настоящий период взгляды на данные вопросы несколько шаблонны и описательно ограничены. Ведь по сути дела речь идет о том, как пользоваться правом, чтобы твои интересы и потребности были удовлетворены, то ли разговор идет реализации права на жизнь, то ли права на создание семьи или профессиональной самореализации. В любом случае у людей есть некие возможности, которые не только предусмотрены Конституцией и законодательством, но и вытекают из их реальных правовых способностей людей.

Правовое регулирование

Содержанием правового регулирования является деятельность правотворческих государственных органов, связанная с выбором типа, методов, способов правовой регламентации, определением соотношения нормативных и индивидуальных средств правового регулирования, формированием того юридического обеспечения и т.д.; непосредственную деятельность субъектов общественных отношений, которая связана с поиском и использованием необходимых правовых норм, средств правового влияния, методов и др., в целях согласования своего поведения с требованиями правовых предписаний.

Отсюда особое значение приобретает тот механизм, с помощью которого достигаются цели права и государства, т.е. механизм государственно-правового регулирования позволяет: собрать вместе все части юридической системы и факторы, на нее влияющие; расставить их по своим метам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и противоправное), возникновение законности и правопорядка или правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической культуры всего населения и профессиональной культуры всех должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов[1].

Выделяются два основных вида правового регулирования – общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование.

Общее правовое регулирование состоит в упорядочении общественных отношений посредством создания, изменения и дополнения или отмены норм права, а также определенной сферы их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно, по существу, означает правотворческую деятельность государства.

Индивидуальное правовое регулирование – это деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в дополнительном упорядочении общественных отношений на основе действующих норм права посредством конкретизации правила поведения их персональных участников. При этом решается юридическое дело, спор, вопрос и др. применительно к данным, конкретным, обстоятельствам и принимается какое-то индивидуальное правовое решение, имеющее важное значение для участников.

Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет своей разработки. В настоящее же время, с учетом данного подхода, мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.

В этой связи для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества. На основе этого появляется потребность в оценке и анализе, как текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего права и тенденций функционирования правовой системы общества. Получение достоверной, оперативной и качественной информации о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия. Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит комплексный и системный характер, так как охватывает различные виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя: правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.

В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики социальных процессов необходимо, что называется, оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится на повестку сегодняшнего дня. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.

Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера жизнедеятельности в этом плане не является исключение. Пришло время создать условия, выработать подходы и методику для осуществления, так называемого правового мониторинга, который в целом бы оценивал вопросы результативности действия права в социальной среде.

По сути дела, это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодатель­ной деятельности и практики его реализации, что в свою очередь требует высокока­чественного организационного, мето­дологического и методического обес­печения.

В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности являет­ся внедрение в законотворчество и нормотворчество системы мониторин­га. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления. Система правового мониторинга – это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному взаимодействию органов государственной власти между собой а, самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут играть экспертные сообщества, институты гражданского общества), нам не удас­тся адекватно решить ни одной из поставленных задач.

В настоящее время в Российской Фе­дерации давно назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потреб­ность в организации и совершенствовании системы мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики.

В данном ключе отмечается актив­ная роль самого государства, всех ветвей и уровней государственной власти, обще­ственных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Как раз для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные, системные, функциональные инструменты постоянного оперативного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Указанные инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулиро­вания на различных уровнях правотворческой и правоприменительной деятельности. Это является новой позитивной чертой деятельности государства, конечной целью которой является самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства; потому в целом правовой мониторинг направлен на реализацию основного правового начала – «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

Потому важной целью такой деятельности является повы­шение качества принимаемых законов, совершенствование на основе законо­дательной и правоприменительной де­ятельности системы принятия и реали­зации государственно-политических решений и, в конечном счете, что необходимо для соблюде­ния и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Задачи мониторинга в полной мере соотносится с его целями и значе­нием как инструмента реализации но­вого приоритетного направления госу­дарственной правовой политики - добиться того, чтобы качество и действенность зако­нодательства стали важнейшими инди­каторами развития страны наряду с по­казателями экономического роста, благосостояния граждан, националь­ной безопасности.

Определив признание важности качественной законодательной работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и, особенно, качество правосудия, которое непосредственно связано и соблюдением прав и свобод граждан. Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных усилий, формируется отношение конкретного человека к российскому государству, обществу и власти.

Серьезное изменение качества правоприменения невозможно без хо­рошо мотивированного, понятного, по­ложительно воспринимаемого обще­ством и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.

На этом уровне реализации основных направлений государственной полити­ки в форме различных государственных проектов по-прежнему сохра­няется дефицит внимания к конечным результатам этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономичес­ких отношений и других сфер. В этом контексте сегодня мониторинг законо­дательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необ­ходимым современным инструментам управления функциями государства и раз­вития гражданского общества.

Потому в качестве важнейшего этапа, на ко­тором целесообразно использовать данный инструмент, является этап стра­тегического планирования, или целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.

По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими не менее важными аспектами государственной деятельности – правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.

В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей важнейшее значение, как для последовательного и прогнозируемого развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.

Понятие мониторинга правоприменения

В процессе жизни субъекты реализуют свои права, приобретают определенные блага, выполняя конкретные обя­занности. В реальных правоотношениях субъекты непосредственно взаимосвязаны, они противостоят друг другу и реализуют свои субъективные права и выполняют свои обязанности. В таких правоотношениях реализуется большинство норм права. При этом реализация права предполагает воплощение в регулируемых им общественных отношениях всего того, что в нормах права (в гипотезах, диспозициях и санкциях) заложено.

Под этим углом зрения мониторинг правоприменения представляет собой одну из форм реализации права или правовой деятельности в виде определенной системы взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных и последовательных действий компетентных субъектов.

Исходя из сказанного, можно утверждать, что мониторинг правоприменения характеризуется следующими особенностями:

· в нем участвуют компетентные субъекты, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами в этом случае являются те лица (органы), на которых распространяется действие права, т.е. субъекты права;

· объектом реализации здесь выступает система законодательства, наличный массив нормативных правовых актов или вся правовая жизнь общества;

· мониторинг правоприменения связан только с правомерным поведением компетентных субъектов. Это могут быть и активные, и пассивные действия, но правомерного свойства. Только правомерное поведение субъектов реализует норму (нормы) права, неправомерное – нарушает;

· реализация права при осуществлении мониторинга правоприменения осуществляется в строго определенных формах, что обусловлено разнообразием регулируемых с помощью норм права общественных отношений (правоотношений). К этим формам обычно в юридической науке относят: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права, законов, нормативных актов и т.д.;

· своего рода формой мониторинга правоприменения является толкование (при осуществлении экспертизы) нормативных правовых актов соответствующим субъектом мониторинга правоприменения. Результаты толкования к нормам ничего не добавляют, но они реализуют свободу субъектов права на интерпретацию воли, выраженной в нормативных актах.

Итак, осуществление мониторинга правоприменения в таком смысле – это правовая деятельность, аутентичная воле, выраженной в самом праве, применяемом субъектами. Ее можно рассматривать как процесс, а точнее как процедуру, и в тоже время как конечный результат, по итогам которой появляется тот или иной правовой акт или то, или иное решение.

Мониторинг правоприменения как материальная процедура может быть охарактеризована с объективной и субъективной стороны. С объективной стороны она представляет собой совершение определенными методами и средствами в конкретной последовательности, в сроки и в месте, предусмотренных нормами права правомерных действий по анализу и оценке нормативных правовых актов. С субъективной стороны, мониторинг правоприменения характеризуется отношением субъекта к воплощаемым правовым требованиям, его установками и волей в момент совершения предписываемых действий. Субъект такой деятельности может быть заинтересованным в реализации своего права, осуществлять правовые предписания из сознания целесообразности или общественного долга. Но главное в этом процессе – точное следование праву, характеру действий, условиям места и времени их совершения. Реализации не будет, если одно какое-либо из обязательных условий будет проигнорировано.

В целях обеспечения процесса реализации правовых норм широко используются государственные (например, средства государственного воздействия) и идеологические (скажем, со стороны разных партий) методы. Несмотря на департизацию государственного аппарата, большое значение они имеют в воздействии на должностных лиц и представителей власти. Но решающее значение имеет другое. За надлежащее исполнение ими своих юридических обязанностей государство платит госслужащим заработную плату. Неисполнение обязанностей влечет применение дисциплинарных взысканий, вплоть до увольнения с должности. Нарушение запретов образует состав должностного преступления или проступка и наказывается в соответствии с законом.

Отсюда можно выделить следующие черты мониторинга правоприменения: это – такая форма реализации права, в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными полномочиями; применение норм права осуществляется в установленных законом процессуальных формах; применение норм права должно осуществляться на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения нормы права по аналогии; при сем, применение права – это процедура, направленная на индивидуализацию нормативных предписаний; правоприменительный акт – устный или письменный приказ, устное или письменной распоряжение, решение; применение права допускает контроль за процессом принятия и исполнения решения; применение права – это организующая деятельность субъектов, наделенных властью; применение права – это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов, поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты являются продолжением, дополнением нормативных актов.

Формы мониторинга правоприменения

Известно, что формы мониторинга применения различны. Соответственно, основная форма мониторинга правоприменения – точное исполнение норм действующего права субъектами (гражданами, должностными лицами, органами власти). Нормы права, будучи общеобязательными правилами поведения, применяются таким образом, чтобы граждане в своем абсолютном большинстве добровольно подчинялись этим нормам, действовали так, как это предписывали нормы права, воздерживались от действий, которые нормами права запрещены. Так же должны поступать и должностные лица, и органы власти государства, действуя в соответствии с законом и не допуская его нарушения.

Другая форма мониторинга правоприменения – совершение уполномоченными на то государственными органами или должностными лицами особых актов, реализующих норму права в отдельном, конкретном случае: государственные органы или должностные лица, в пределах своей компетенции рассматривающие и разрешающие какой-либо конкретный вопрос, применяют соответствующую норму права к обстоятельствам данного случая и определяют юридические последствия, вытекающие из нормы права для данного случая.

Этапы мониторинга правоприменения

Процесс применения норм права при проведении мониторинга можно представить как:

1) осмысление конкретных фактических обстоятельств дела, сути вопроса. На этом этапе субъект уясняет, какие события, факты и явления привели к юридической «коллизии». В необходимых случаях для этого собираются документы, показания свидетелей, заключения экспертов, орудия преступления и т.д. Возможность применения права обусловлена тем, что указанные события, факты и явления должны находится в сфере правового регулирования, т.е. являются юридическими фактами, предусмотренными нормами права как основания для возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. Необходимо также исследовать все обстоятельства, имеющие значение для разрешения правовой коллизии.

2) правовая экспертиза. На этом этапе имеет место правовая оценка фактических и юридических обстоятельств, имевших место. Для этого субъект ищет правовую норму, которая должна регулировать рассматриваемую ситуацию. При этом происходит сравнение юридических фактов, предусмотренных правовой нормой и фактических обстоятельств дела, спора и т.д. Для этого правовую норму необходимо правильно уяснить, т.е. понять ее смысл, обратившись к официальному текстуальному источнику, и в том числе, определить пределы ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. В случае отсутствия необходимой правовой нормы, но при наличии необходимости правового регулирования рассматриваемой коллизии, субъект должен решить вопрос о возможности использования аналогии или закона для разрешения данного дела, спора, конфликта.

3) подготовка и принятие решения по разрешению правовой коллизии. Здесь субъект соотносит фактические обстоятельства коллизии с их юридической квалификацией и готовит решение, устанавливающее, изменяющее, конкретизирующее, отменяющее права и обязанности участников правовой коллизии.

4) вынесение решения заканчивается принятием соответствующего правового акта, который называется правоприменительным актом, или актом применения права.

Далее важно осуществить необходимый контроль исполнения принятого решения. Применения права не заканчивается вынесением обязательного для исполнения правоприменительного акта. Акт применения права – основание для принудительно-властного регулирования поведения участников правовой коллизии. Поэтому только исполнение принятого решения устраняет правовую коллизию и позволяет правовому субъекту добиться справедливости. Контроль исполнения правоприменительного акта может осуществляться как самим органом (должностным лицом), принявшим акт, так и иными государственными органами (должностными лицами), наделенными соответствующими властными полномочиями.

Очевидно, что результатом применения норм права является вынесение обязательного решения и т. д. И это отражается в правоприменительных актах: Причем, последние правоприменительные акты, занимают подчиненное положение по отношению к нормативным правовым актам, основываются на правовых нормах и издаются с целью индивидуального воздействия на процесс реализации права.

Таким образом, мониторинг правоприменения является составной частью правового регулирования, которое образует механизм правового регулирования. Не случайно, считается, что правовое регулирование общественных отношений является важнейшей функцией государства и государственной политики. Оно вбирает в себя: специфическую деятельность государства, связанную с подготовкой и выработкой правовых установлений и определением средств обеспечения их реализации.

Общие подходы к правовому мониторингу

Первый подход, как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области – «правовой мониторинг». Под правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс[2].

Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона – понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций этой группы законов, отдельных статей.

В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения, оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций развития всего массива нормативных правовых актов, что более полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой политики государства и общества[3].

Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен Указом Президента, согласно которому, мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать участие в проведении мониторинга[4].

Четвертый подход, содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства» в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов как сбор фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование, разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения[5].

Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динами и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и частного управления, а также в правоохранительной деятельности[6].

Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг» в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко, одним из первых, предложил понятие «мониторинг правового поля», отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе – разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и качества, перспективному планированию развития законодательной базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства» [7].

Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.

В целом, вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам с целью повышения качества самого позитивного права.

Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством[8].

Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.

Управление и мониторинг

В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения существенно отличается от государственного управления тем, что не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные элементы на уровне правовой политики. В частности, существуют следующие позиции относительно соотношения мониторинга и управления: 1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как разновидность данной позиции можно выделить поло­жение о том, что мониторинг включает в себя управление путем своевре­менного информирования о неблагоприятном развитии объекта монито­ринга; 2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг»[9].

Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать либо контролировать и проверять»[10]. Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» – «надзиратель», «monittium» – «указание». Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления, то есть функции мониторинга. Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается «систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития»[11].

Понятие «управление» шире понятия «мониторинг». Управление со­держит в себе составляющие, которые лежат за пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых дейст­вий, принятие решения о воплощении их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг, в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций управления (оценки, анализа и др.).

Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление средой путем информирования людей о возможности наступления неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпа­дать с субъектом мониторинга. В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, ин­дикаторы позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.

Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторин­га заключается в получении информации необходимой для приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение информации необходимой для принятия управленческих решений.

Потому-то речь, по сути, идет лишь только об оценке состояния всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимается анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых отношений и юридической практики.

Можно здесь вывести и три другие позиции:

1. если считать, что мониторинг включает управление, то соответственно, он должен включать и разработ­ку способов влияния на объект;

2. мониторинг может способствовать раз­работке приемов приведения объекта в оптимальное состояние только пу­тем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;

3. в мониторинг включается разработ­ка приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее будет обозначение разработки приемов и способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего пятого элемента монито­ринга.

Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга, равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг», не оправдано. Круг методов, используемых в мониторинге, не ограничен.

Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака как системность.

Мониторинг как теоретическое понятие – это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного со­держания, на всех этапах получения нового знания.

Отсюда, применительно к правовой области мы можем констатировать, что мониторинг как система включает в себя следующие элементы: 1) сбор фактического материала; 2) оценивание; 3) контроль; 4) прогнозиро­вание; 5) разработку приемов и способов приведения объекта мониторин­га в оптимальное состояние.

Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в следующих ситуациях: а) состояние объекта мониторинга не оптимально; б) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показатели, но объект находится в развитии и в связи с этим, имеются опасения изменения состояния данного объекта в худ­шую сторону.

Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние объ­екта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему предъяв­ляются и пока существуют опасения изменения состояния объекта в худ­шую сторону.

Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций, выработанных в про­цессе мониторинга.

Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере, не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и анализировать. Потому в юридической литературе существуют не только полярность мнений и представлений об этом явлении и данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки. Однако при более детальном рассмотрении, видно, что данные понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты анализа и оценки – например, стадию правотворчества (нормотворчества), стадии правоприменения, процедуру контроля соблюдения нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, т.к. по сути дела речь идет о деятельности государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.

Но, очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории государства и права, так как охватывает собой не только деятельность по принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования в центре которого стоит человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.

Использование этого термина, на наш взгляд, является, в отличие от других, более универсальным, и позволит не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то и нужно государству для оптимизации своей деятельности.

Вместе с тем, необходимо отметить, что большинство ученых и практиков используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный самим Указом Президента о данной деятельности, наряду с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему законодательству (особенно, на коррупциогенность). Более того, в законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой терминологии в единообразное состояние.

Представляется, такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связанно с толкованием норм права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, в свою очередь, вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме нормативного правового регулирования. Всё это показывает, что проблематика правового мониторинга является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью. Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой деятельности носит комплексный отраслевой характер.

Поэтому использование понятия правовой мониторинг является в отличие от других категорий, более верным, так как охватывает разнообразие видов правового мониторинга и является универсальным, позволяющим не только единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.

В первом приближении правовой мониторинг представляет собой юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов, и эффективности их практического действия, реализации. Между тем, чтобы точнее определить данное явление нам необходимо установить объективное содержание понятия правовой мониторинг, относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Представляется, что правовой мониторинг – это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов, т.к. осуществляется не по конкретному случаю с вынесением индивидуального регулирующего правового решения, а правореализационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.

Думается, что полноценное исследование государственно-правовых явлений, включая и такое сложно явление как правовой мониторинг, возможно только при творческом использовании всех способов научного мышления. Более того, все методы научного познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.

Принципы мониторинга правоприменения

В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обуславливающие её природу, социальное назначение и содержание, т.е. принципы. К принципам мониторинга правоприменения относят такие:

Принцип демократизма, предполагающий участие большего количества субъектов в процессе мониторинга правоприменения.

Принцип открытости и гласности, включающий в себя требование беспрепятственного доступа к материалам и информации, связанной с мониторингом правоприменения всех институтов и членов общества.

Принцип законности означает строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности – это следование букве и духу закона, который применяется; действие правоприменительных органов и должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в результате правоприменительной деятельности юридических актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.).

Принцип обязательности, предполагающий обязательность в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в правовой системе общества.

Принцип легальности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных.

Принцип информационной всеохватности: собирание, анализ и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и интерпретации.

Принцип программно-целевого и планового обеспечения, предполагающий установки и директивы планового прогнозирования правового мониторинга и его результатов.

Принцип финансовой обеспеченности обуславливает осуществление мониторинга правоприменения за счет средств того или иного бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.

Принцип единства теории и практики обозначает органическую взаимосвязь научных положений теоретических основ правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения.

Конкретно-исторический принцип позволяет выяснить объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы Российской Федерации, произошедшими за последние 10-15 лет и существенными изменениями законодательства, а также имеющимися недостатками юридической практики.

Принцип объективности и беспристрастности при исследовании правоприменительной практики в процессе осуществления мониторинга позволяет выявить практические действия субъектов правоприменения, представляющие собой юридические факты.

Принцип всесторонности исследования правоприменительных процессов и явлений предполагает установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его существенное требование – использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях. Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения.

Единство исторического и логического. Логика познания объекта, явления воспроизводит логику его развития, т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних.

Принцип системности предполагает рассмотрение объекта изучения как целостного явления, состоящего из множества элементов, установление классификации и упорядочение связей между этими элементами, выделение из множества связей системообразующих, системонаполняющих и системообуславливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор явление системное и потому мониторинг правоприменения отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.

Средства мониторинга правоприменения

Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в своем арсенале определенные средства её осуществления. Средства – это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в которых осуществляется данная деятельность. Условия – это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.

Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника). Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность категорий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельность субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Отсюда важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе или процедуре научно-исследовательской деятельности от эмпирических, до общенаучных и мировоззренческих.

Осуществление мониторинга правоприменения как правовой деятельности эффективно тогда, когда осуществляется творчески с помощью вполне определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в юридической науке считается, что одним из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества является наличие эффективно используемых правовых средств в механизме правового регулирования общественных отношений. По мнению А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить достижение поставленных в законодательстве и практике целей. Главное — в теории правовых средств - «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов»[12].

К таковым можно отнести как средства законодательной (правотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения под которыми мы подразумеваем систему правил и приемов с помощью которых готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются: юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции, преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в тоже время, сам закон может выступать как правовое средство регулирования общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.

В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств, позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.

Методы мониторинга правоприменения

Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей правовой жизни и прогнозу её состояния. Методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.

При этом мотив деятельности тоже является важным элементом мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность, внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопорядок в общественных отношениях, в том числе некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений. И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируются законодательством. Главная задача государства в данной деятельности это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуется подключение всех институтов гражданского общества к данной деятельности и методичная работа по совершенствованию всех участков правовой жизни общества.

Функции мониторинга правоприменения

Для определения места и роли мониторинга правоприменения в правовой системе России, важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности, представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга правоприменения.

Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.

В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга правоприменения освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь мониторинговой деятельности субъектам.