Тема 4. Фискальная политика

4.1. Содержание, цели и инструменты фискальной политики.

4.2. Дискреционная и недискреционная фискальная политика.

4.3. Влияние фискальной политики на состояние государственного бюджета. Эффект обратной связи.

4.4. Проблемы эффективности фискальной политики.

4.1 Содержание, цели и инструменты фискальной политики

Фискальная (бюджетно-налоговая) политика – меры правительства по изменению государственных расходов, налогообложения и состояния госбюджета, направленные на обеспечение полной занятости, равновесия платежного баланса и экономического роста.

Различают два типа политики: стимулирующая (фискальная экспансия) и ограничительная (фискальная рестрикция).

Стимулирующая фискальная политика проводится в состоянии спада, она направлена на расширение совокупного спроса и предполагает увеличение государственных расходов и/или снижение налогов. Стимулирующая политика связана с созданием дефицита госбюджета. Дефицит бюджета или отрицательное саль­до бюджета – превышение расходов государственного бюджета над его доходами.

Ограничительная фискальная политика проводится в период подъема (особенно в его высшей стадии) и предполагает сокращение госрасходов и/или увеличение налогов. Такая политика носит антиинфляционный характер и сопровождается ростом профицита государственного бюджета. Профицит бюджета или положительное сальдо бюджета – превышение доходов государственного бюджета над его расходами.

Государственные бюджеты разных стан могут иметь как дефицит, так и профицит. Дефицит бюджета может возникнуть по многим причинам, основная из которых – экономическая рецессия. Среди других частых причин дефицита можно назвать завышенные государственные расходы по социальным обязательствам и на военные нужды, а также рост теневого сектора экономики, приводящий к сокращению легальных доходов фирм и, как следствие, налоговых поступлений в бюджет.

Среди экономистов нет единого мнения относительно того, насколько допустимо использование несбалансированного бюджета в целях регулирования экономической конъюнктуры.

Часть экономистов придерживаются концепции ежегодно балансируемого бюджета, то есть бюджета, принимаемого без дефицитов и излишков. Но в этом случае исключается возможность проведения антициклической стабилизационной политики. Более того, политика сбалансированного бюджета может способствовать усилению циклических колебаний. Например, в случае наступления спада производства и сокращения национального дохода сократятся и налоговые поступления в бюджет. Бюджет станет дефицитным. Для балансировки бюджета потребуется увеличить налоги, или сократить государственные расходы, либо сделать и то и другое. Обе эти меры сокращают совокупный спрос, что может способствовать углублению кризиса. Если же экономика находится в фазе подъема, то стремление сбалансировать бюджет приведет к увеличению государственных расходов и сокращению налогов, то есть к дополнительному увеличению совокупного спроса. Таким образом, политика стабилизации дохода несовместима с политикой сбалансированного бюджета.

Другой подход к проблеме сбалансированности бюджета основан на идее его балансирования в рамках промышленного цикла. Чтобы смягчить спад правительство должно стимулировать спрос, снижать налоги и увеличивать государственные расходы, способствуя росту бюджетного дефицита. Во время последующего подъема следует увеличивать налоги, сокращать государственные расходы, чтобы ограничить рост совокупного спроса и предотвратить инфляционный перегрев экономики. Возникающее в это время положительное сальдо государственного бюджета будет покрывать накопленный бюджетный дефицит (государственный долг). Слабость данной концепции в том, что она не учитывает несимметричность экономических циклов. Различия в глубине и продолжительности циклических спадов и подъемов на практике приводят к тому, что бюджетные излишки не всегда покрывают дефициты, возникшие во время спадов.

Как альтернатива двум предыдущим подходам возникла концепция функциональных финансов. Ее сторонники считают, что вопрос сбалансированности бюджета является второстепенным. Главной же целью фискальной политики является сбалансированное, не инфляционное функционирование экономики на уровне полной занятости. Тем не менее, практика показывает, что существуют определенные пределы увеличения дефицита государственного бюджета, за которыми его эффективное использование для проведения макроэкономической политики становится не возможным. Нормой считается бюджетный дефицит в пределах 3–4% от ВНП.

4.2. Дискреционная и недискреционная фискальная политика

Дискреционная фискальная политика – целенаправленное изменение величин государственных расходов, налогов и сальдо го­сударственного бюджета в результате специальных решений пра­вительства, направленных на изменение уровня занятости, объе­ма производства, темпов инфляции и состояния платежного баланса.

Недискреционная фискальная политика – автоматическое изменение названных величин в результате циклических колеба­ний совокупного дохода.

При дискреционной фискальной политике в целях стимули­рования совокупного спроса в период спада целенаправленно создается дефицит госбюджета вследствие увеличения госрасхо­дов (например, на финансирование программ по созданию но­вых рабочих мест) или снижения налогов. Соответственно, в пе­риод подъема целенаправленно создается бюджетный излишек.

Дискреционная политика правительства связана со значитель­ными внутренними временными лагами, так как изменение струк­туры государственных расходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.

При недискреционной политике бюджетный де­фицит и излишек возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов
экономики.

«Встроенный» (автоматический) стабилизатор – экономичес­кий механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических ко­лебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым из­менениям экономической политики правительства. В доходной части бюджета к ним относится прогрессивная шкала налогообложения. В расходной части – система государственных трансфертов (пособия по безработице). Встроенные стабилизаторы эко­номики смягчают проблему временных лагов, так как эти механизмы «включаются» без непосредственного вмешательства парламента.

Степень встроенной стабильности экономики непосредствен­но зависит от величин циклических бюджетных дефицитов и из­лишков, которые выполняют функции автоматических «аморти­заторов» колебаний совокупного спроса.

Циклический дефицит (излишек) – дефицит (излишек) госу­дарственного бюджета, вызванный автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокра­щением) государственных трансфертов на фоне спада (подъема) деловой активности. Величины циклических дефицитов и излишков, зависит от функционирования «встроенных» стабилизаторов (степени встроенной стабильности).

В то же время увеличение степени встроенной стабильности экономики противоречит другой, более долгосрочной цели фискальной политики – укреплению стимулов к рас­ширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. Стимулы к инвестированию, предпринимательскому риску и труду оказываются ниже, если в экономике действует прогрессивная шкала налогообложения. Поэтому «встроенные» стабилизаторы экономики, как правило, сочетаются с мерами дискреционной политики правительства, нацеленными на обеспечение полной занятости ресурсов.

На ос­новании данных о циклических бюджетных дефицитах и излиш­ках нельзя оценивать эффективность мер фискальной полити­ки, так как наличие циклически несбалансированного бюджета не приближает экономику к состоянию полной занятости ресур­сов, а может иметь место при любом уровне выпуска. В связи с этим в экономике различают понятие структурный дефицит (излишек) – разность между расходами (доходами) и доходами (расходами) бюджета в условиях полной занятости. Если бюджет при полной занятости имеет дефицит, то это означает, что правительство осуществляет стимулирующую политику, а если сальдо положительно, то – ограничительную. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

4.3. Влияние фискальной политики на состояние госбюджета.
Эффект обратной связи

Между параметрами фискальной политики и состоянием госбюджета существует определенная количественная зависимость, которая выражается в бюджетных мультипликаторах. Они показывают, насколько меняется сальдо госбюджета при заданном изменении госрасходов или налогов.

1. Изменение госрасходов при постоянном фискальном давлении на экономику (постоянной налоговой нагрузке). Направление влияния изменений госрасходов однозначно, рост расходов приводит к росту дефицита бюджета. Изменение госрасходов, вызывает меньшие изменения в состоянии госбюджета, это объясняется тем, что в экономике существует эффект обратной связи. Он заключается в том, что увеличение госрасходов приводит к росту производства и доходов, что увеличивает налоговые поступления в бюджет, в результате величина бюджетного дефицита оказывается меньше величины первоначально произведенных госрасходов.

2. Изменение налогов при постоянном размере госрасходов. Снижение автономных налогов или налоговой ставки приводит к росту дефицита госбюджета. Эффект обратной связи в этом случае выглядит следующим образом, снижение величины налогов оказывает стимулирующее воздействие на экономику, оно вызывает рост производства и доходов, налогооблагаемая база растет, что увеличивает поступления в бюджет. Таким образом, сокращение поступлений в бюджет, вызванное уменьшением величины налога, частично компенсируется ростом налогооблагаемой базы и величина бюджетного дефицита оказывается меньше величины на которую были снижены налоги.

4.4. Проблемы эффективности фискальной политики

Эффективность фискальной политики рассматривается с точки зрения силы воздействия политики на объем выпуска и занятость, а так же с точки зрения негативных последствий государственного вмешательства. Она определяется внутренними (экономическими) и внешними (организационными) факторами. В рамках экономических факторов ключевым является способ финансирования дефицита госбюджета или использования профицита.

Различают эмиссионное и долговое финансирование дефицита.

Эмиссионное финансирование (монетизация) осуществляется за счет кредитования правительства центральным банком (ЦБ), это означает, что дефицит госбюджета покрывается за счет выпуска в обращение дополнительной денежной массы. При таком финансировании в экономике возникает инфляционное давление, поэтому в большинстве стран такое кредитование запрещено законодательно. Механизм монетизации следующий: правительство размещает на фондовом рынке свои ценные бумаги, которые в последующем приобретаются центральным банком.

Долговое финансирование означает, что дефицит финансируется за счет займов правительства у населения или за рубежом. Долговое финансирование осуществляется в форме выпуска и реализации государственных ценных бумаг, при этом снижается опасность развития инфляции, однако возникают проблемы самовоспроизводства госдолга и эффект вытеснения.

Государственный долг – совокупность прямых обязательств правительства перед остальной экономикой и внешним миром, накопленная в результате бюджетных операций в прошлом, которые должны быть погашены за счет бюджетных поступлений в будущем.

Государственный долг – важный макроэкономический показатель и индикатор налогово-бюджетной политики. Его размер, структура и динамика во многом определяют потенциал операций правительства. Наиболее распространенные долговые операции правительства – расходы по выплате процентов и погашению основной суммы долга. Крупнейшие в мире должники – правительства развитых стран, прежде всего США и Японии. Однако фактическое бремя государственного долга оценивается не в абсолютных единицах, а в отношении к размеру экономики – в процентах к ВВП. Россия входит в группу стран, обладающих наименьшим долгом.

Если бремя долга достаточно велико и препятствует экономиче­скому развитию, его следует подвергнуть реструктуризации. Прави­тельство и его кредиторы могут в двустороннем порядке выразить со­гласие на изменение условий погашения и обслуживания долга. Как правило, пересмотр долговых соглашений производится на более вы­годных для правительства условиях, возможно, с частичным списани­ем. Реструктуризация может включать продление сроков погашения, предоставление или продление льготных периодов для выплаты про­центов и основной суммы долга или переоформление платежей по по­гашению и обслуживанию долга, подлежащих внесению и (или) про­сроченных. Если правительство не в состоянии выплатить свои долги, то возможно их аннули­рование.

В зависимости от целей заимствований эффект политики государственного долга может быть положительным, если политика направлена на инвестиционные цели, или отрицательным, если, напротив, целью займов является решение краткосрочных экономических проблем, к ним чаще всего относится ликвидация непредвиденного бюджетного дефицита. В отсутствие последовательной политики управления долгом его накопленный объем становится препятствием для экономического роста вне зависимости от цели полученных займов.

Наибольшее внимание должно уделяться внешнему долгу, поскольку в отличие от внутреннего в национальной валюте (погашение которого может быть профинансировано за счет денежной эмиссии) власти не в состоянии его обесценить.

Эффект вытеснения состоит в том, что госрасходы замещают инвестиции частного сектора и чистый экспорт. Действие данного эффекта связано с тем, что государственные займы способствуют росту процентных ставок, что в свою очередь отрицательно влияет на объем инвестиций. Величина эффекта зависит от эластичности инвестиций по процентной ставке. Долговое финансирование бюджетного дефицита не увеличивает денежную массу, а означает лишь ее перемещение от населения к правительству. Поэтому в краткосрочной перспективе данный способ имеет неинфляционный характер. Однако в долгосрочном периоде рост государственного долга может привести к существенному увеличению суммы выплат из бюджета по обслуживанию долга (возврат части долга и выплата процентов) и к дальнейшему «самовоспроизводству» бюджетного дефицита.

К внешним факторам эффективности относятся: 1) временные лаги; 2) политический цикл деловой активности; 3) непоследовательность проведения политики.

Внутренний лаг – это промежуток времени между моментом возникновения необходимости внесения изменений в налогово-бюджетную политику и моментом принятия соответствующих мер. Запаздывание фискальной политики в данном случае может быть связано с периодом времени, необходимым для распознавания возникших в экономике нарушений, временем принятия решений, а также временем, требующимся для реализации намеченных мер.

Внешний лаг – это промежуток времени между введением в действие мер фискальной политики и завершением их воздействия на экономику. Существование внешнего лага обусловлено тем, что меры правительственной политики лишь создают первоначальные импульсы, которые должны в дальнейшем повлиять на поведение экономических субъектов и, таким образом, обеспечить адаптацию экономики к новым условиям равновесия.

Для дискреционной фискальной политики характерны значительные внутренние лаги, связанные с процедурой принятия решений об изменении государственных расходов и налогов. В то же время автоматическая фискальная политика практически не имеет внутренних лагов.

Внешние лаги фискальной политики сравнительно не велики, поскольку она оказывает довольно быстрое воздействие на доходы, а государственные расходы непосредственно включаются в состав совокупных расходов.

Следует также учитывать, что фискальная политика осуществляется, как правило, в условиях неопределенности. Часто бывает трудно определить заранее глубину спада производства и его продолжительность, не всегда точно известна величина мультипликатора государственных расходов и налогов. Наконец, существенное влияние на эффективность мер фискального регулирования могут оказывать ожидания, порождаемые проводимой политикой, последовательность правительства при ее реализации.

Вопросы для самопроверки

1. Почему возникает бюджетный дефицит?

2. За счет чего можно покрывать дефицит госбюджета?

3. Какие налогово-бюджетные показатели используются для оценки фискальной ситуации в стране?

4. Что такое «бюджет балансируемый на циклической основе»?

5. Что означает «автоматический стабилизатор»?

6. Почему у стран возникает государственный долг?

7. Что такое «эффект вытеснения»?

8. Что относится к внешним факторам эффективности фискальной
политики?

Рекомендуемая учебная литература

1. Агапова, Т.А. Макроэкономика: учебник / Т.А. Агапова, С.Ф. Серегина. – М.: Дело и Сервис, 2002. – 448 с. Гл. 6.

2. Моисеев, С.Р. Макроэкономика: учебник / С.Р. Моисеев. – М.: КНОРУС, 2008. – 320 с. Гл. 8.

3. Матвеева, Т.Ю. Введение в макроэкономику: учеб. пособие / Т.Ю. Матвеева. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. – 511 с. Гл. 10, 11, 12.