Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Конституция Российской Федерации как основополагающий источник административного права

Являющаяся ядром всей правовой системы Конституция России, занимает особое место среди источников права и возглавляет систему их иерархических и координационных связей. Конституция России закрепила такую систему источников права, которая отвечает современным социально-экономическим и политическим российским условиям. В ее нормах указаны следующие источники права: федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента России, акты Правительства России, конституции (уставы) и иные акты субъектов федерации, решения органов местного самоуправления. Конституция России сделала систему источников российского права более разнообразной за счет включения в нее договоров (международных и государственно-правовых) и решений Конституционного Суда России. Последние прямо не называются, но ч. 6 ст. 125 создает о них представление как об источнике права. Конституция России устанавливает запрет на создание источников права, с противоречащим ее нормам содержанием; все другие источники права создаются в установленном порядке и предусмотренными ею органами.

Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Конституция Российской Федерации является многоуровневой и иерархичной. По мнению В. А. Толстика, ее иерархическая структура включает три уровня: 1-й уровень – глава 1; 2-й уровень – главы 2 и 9; 3-й уровень – главы 3, 4, 5, 6, 7 и 8[1]. В Конституции России 2 раздел называется «Заключительные и переходные положения» и состо­ит из 9 пунктов, из которых 1, 2, 5, 6 утратили юридическое значение, а дру­гие продолжают действовать. Поэтому следует определить для них уровень в иерархической структуре Конститу­ции. Можно считать обоснованной позицию В. А. Толстика, утверждающего, что каждое положение второго раздела следует «поместить» на тот же иерархический уровень, что положения первого раздела, с которыми данное положение связано в смысловом и системном отноше­нии[2]. ­

Современные наука и практика не дали однозначного ответа на вопрос о том, может ли Конституция России считаться источником административного права. На сегодняшний день существует два диаметрально противоположных подхода к решению обозначенной проблемы. Согласно первому из них, в Конституции содержатся лишь исходные положения для других отраслей права, а «все ее нормы относятся к одной отрасли права – к конституционному праву»[3], в чем состоит ведущая роль этой отрасли права по отношению к другим отраслям права. Действительно, нормативный правовой акт может претендовать на статус источника административного права, если он содержит административно-правовые нормы или отдельные нормативные предписания, входящие в их состав. А возможность распространения конституционных положений на сферу административного права не делает эти положения административно-правовыми; они сохраняют конституционно-правовое содержание и свою отраслевую принадлежность. Тот факт, что некоторые конституционные положения имеют административно-правовое значение, является недостаточным для признания Конституции России источником административного права.

Получивший более широкое распространение второй подход основывается на доводе, в соответствии с которым Конституция является юридической базой всего российского права, и поэтому в ней должны содержаться нормы его различных отраслей[4]. Аргументом, свидетельствующим в пользу признания Конституции источником административного права, является то, что данный документ содержит значительное количество административно-правовых норм, имеющих административно-правовую направленность, что обусловливает ее значение как важнейшего источника административного права. Вот примеры таких норм: 1) нормы, определяющие правовые основы организации и функционирования административно-публичных органов (п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст.ст. 77, 80, 83, 84, 86, 87, 110–117); 2) нормы, закрепляющие административно-правовой статус граждан Российской Федерации, иностранцев и апатридов (ст. ст. 6, 17–19, 24, 27, 62, ч. 1 ст. 63); 3) нормы об участии граждан в управлении государством (ч. 4 ст. 29, ст. 32); 4) нормы, устанавливающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в различных областях административно-публичной сферы (ст. 71–73, 76); 5) нормы, уделяющие внимание согласительным процедурам, средствам предотвращения юридических коллизий, что повышает роль Конституции как реальной правовой базы для обеспечения равноправия различных социальных интересов (ч. 3 ст. 76, ст. 85, ч. 3 ст. 109, ст. 115); 6) о судебной юрисдикции в административно-публичной сфере (ч. ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 2 ст. 118, ч. ч. 2 и 3 ст. 125). Поскольку данные административно-правовые положения имеют принципиальное значение для отрасли административного права, постольку они зафиксированы на конституционном уровне. Следовательно, Конституция Росси является основополагающим источником административного права, содержащим административно-правовые нормы и отдельные нормативные предписания, входящие в их состав.

Непосредственное влияние на содержание всей системы источников административного права оказывают ее юридические свойства. Поэтому представляет научный интерес их теоретико-правовая характеристика. Конституция России, принятая путем всенародного голосования, является нормативным правовым актом, который занимает самостоятельное, определяющее место в законодательстве, обладает свойством верховенства, имеет высшую юридическую силу и прямое действие на территории всей страны, а также отличается особым порядком ее охраны, пересмотра и внесения поправок.

Конституция России выступает своеобразным «общественным договором». Этот документ имеет учредительный характер в силу того, что он принят на всенародном референдуме и является формой выражения воли российского народа, а не государства. Это означает, что предписания Конституции России являются первичными, выступают в качестве первоосновы для других источников административного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их конкретизацию и детализацию. Учредительный характер Конституции обусловливает высший правовой уровень этого документа по сравнению с другими источниками административного права.

Конституция России, приведенная в соответствие с мировой практикой, традиционно называется конституцией. Опыт зарубежных государств показывает, что в современный период законодатель определяет конституцию как «верховный закон» (Конституция Японии 1946 г.), «основной закон Республики» (Конституция Германии 1949 г.), «высший закон общества и государства» (Конституция Молдовы 1994 г.)[5]. Некоторые российские ученые рассматривают Конституцию России или как своеобразный реально действующий закон, имеющий характер основного закона, а не «надзаконный» акт[6], или как Основной закон[7]. Но в Конституции России, в отличие от Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России (в ред. от 10.12.1992) нет указания на это понятие, т.е. она официально не признается Основным законом. Напротив, в тексте Конституции России 1993 г. проводится разграничение между конституцией и законами как самостоятельными источниками права (ч. 2 ст. 4). Это является выражением позиции конституционного законодателя, «который целенаправленно разводит понятия Конституции России и законов, не обозначая конституцию в качестве Основного закона»[8]. Таким образом, Конституция России имеет существенные отличия от федеральных законов, и лишь образно ее принято называть Основным законом, но при этом не следует отожествлять эти термины.

Конституция России обладает свойством верховенства (ч. 2 ст. 4), что означает: любой источник права, любое действие (равно как и бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции; оно обусловлено необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость системы всех источников права; Конституция обязательна для всех участников общественных отношений. Юридическое свойство верховенства Конституции России придает ей особую правовую силу, зависимость последующего административного правотворчества от установленных конституционных принципов. Нормы Конституции закладывают основу всего административно-правового регулирования в стране, что является значимо для сохранения единого правового пространства и реализации стандартов правового государства в административном законодательстве.

Конституция России является единственным национальным нормативным правовым актом, который сам определяет свою особую юридическую силу. Онанаходится на высшем иерархическом уровне системы источников российского административного права. В части 1 ст. 15 Конституции установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу.Это означает, что ни один источник права, в том числе международно-правовой, не может иметь большую юридическую силу, чем нормы Конституции России. Акты, не соответствующие Конституции, подлежат отмене в установленном порядке.

Закрепленный в ч. 4 ст. 15 принцип приоритета норм международного права является новым для российской правовой системы. Данное положение представляет собой проблему, поскольку судебная практика Европейского Суда по правам человека исходит из того, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. обладает безусловным верховенством над всем внутренним законодательством государств-участников, включая их основные законы (конституции)[9]. Председатель Европейского Суда по правам человека в своем выступлении в мае 2007 г. перед членами Конституционного Суда России напоминал о «примате Конвенции над национальными конституциями»[10]. Но поскольку Конституция России является учредительным актом, а не законодательным, постольку она не подпадает под действие ч. 4 ст. 15 и, следовательно, имеет приоритет перед международными договорами. Примата международного договора по отношению к Конституции в ней не установлено. Напротив, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции России любые международные договоры, не соответствующие Конституции России, «не подлежат введению в действие и применению».

В части 1 ст. 15 Конституции России закреплен принцип прямого действия конституционных норм, реализация которого вызывает определенные трудности. Это связано с тем, что помимо норм, носящих конкретный характер, четко закрепляющих права, обязанности и ответственность субъектов; определяющих конкретные правила поведения, разрешения или запреты (например, ч. 3 ст. 15 – неопубликованные законы не применяются; ч. 1 ст. 46 – каждому гарантируется судебная защита прав и свобод; ч. 2 ст. 55 – в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина и т.д.), имеются нормы, выступающие правовыми принципами, целями, задачами, которые применяться непосредственно не могут (например, ч. 4 ст. 32 – граждане России имеют равный доступ к государственной службе; ч. 1 ст. 27 – каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства и т.д.). Такие статьи-принципы, статьи-цели служат основой отраслевого законодательства, и имеют прямое действие для органов государственной власти, которые обязаны их соблюдать в своей деятельности.

Прямое действие Конституции России не исключает возможности создания административно-правового механизма реализации ее положений. В тексте Конституции присутствуют указания на те или иные вопросы, которые должны быть урегулированы специальными законами: гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 6); гражданин Российской Федерации может иметь двойное гражданство в соответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 62); порядок деятельности Правительства России определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114) и другие. Конкретного перечня вопросов, по которым следует принимать федеральные законы в административно-публичной сфере, в Конституции Российской Федерации не установлено.

Одной из главных задач судов является обеспечение прямого действия Конституции России. Пленум Верховного Суда России[11] указал, что при разрешении конкретных дел в судебных инстанциях Конституция России должна применяться в качестве акта прямого действия. Концепция естественного права, послужившая правовой основой установления приоритета прав и свобод человека и гражданина (вторая глава), является идейным обоснованием прямого действия Конституции России.Можно назвать следующие естественно-правовые положения: право на жизнь (ч. 1 ст. 20); основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17); человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2); охрана государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21) и другие. Нормы Конституции России подчеркивают общезначимость указанных прав и свобод для государства, общества, коллективов (ст. ст. 2, 17). По замыслу разработчиков конституционного проекта, они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей государственной власти, местного самоуправления (ст. 18).

Юридическим свойством Конституции как системообразующего элемента источников административного права является ее особая охрана, порядок «пересмотра» и «внесения поправок». Президент России является гарантом Конституции, он обязуется соблюдать и защищать Конституцию (ч. 2 ст. 80, ст. 82) и в случае противоречия Конституции России постановлений и распоряжений Правительства вправе их отменять (ч. 3 ст. 115), а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции России (ч. 2 ст. 85). В охране Конституции важную роль также выполняет Конституционный Суд России, рассматривающий дела о соответствии Конституции России законов и иных источников права (ст. 125). Изменения положений глав 1, 2 и 9 Конституции России называется «пересмотром», которое не вправе осуществлять российский парламент, а «внесение поправок» рассматривается как изменения глав 3–8 Конституции, что входит в компетенцию Федерального Собрания. Поэтому попытка изменения их структуры, решение вопроса о признании правотворческих функций за иными, чем закреплено в Конституции, органами государственной власти, потребует внесения поправок в Конституцию.

Проблема реформирования Конституции России возникла сразу же после ее принятия и до сих пор постоянно находится в центре общественного внимания и научных дискуссий. Например, в 1994–1995 гг. в Государственной Думу активно обсуждался вопрос создания действенных конституционно-правовых механизмов парламентского контроля за федеральными органами исполнительной властии их должностными лицами и в связи с этим внесения изменений в ст. ст. 83, 101, 102, 117[12]. Но поправки не были приняты. Обсуждались также вопросы перераспределения властных полномочий и развития парламентаризма: предоставления конституционного права Государственной Думе назначать и освобождать от должности Председателя Правительства, его заместителей, министров внутренних дел, обороны, иностранных дел, финансов, руководителей Службы внешней разведки, Федеральной службы безопасности[13]; пересмотра ч. 3 ст. 80 в плане определения основных направлений внутренней и внешней политики Президентом России не самостоятельно, а совместно с Правительством России и Федеральным Собранием и другие. Но в настоящее время Конституция России пока не исчерпала свой позитивный потенциал, а назревшие поправки, касающиеся совершенствования организации институтов власти должны осуществляться на основе процедур, заложенных в Конституции России.

На основании изложенного можно сделать вывод, что Конституция России является основополагающим источником административного права, содержащим административно-правовые нормы и отдельные нормативные предписания, входящие в их состав. Она обладает особыми юридическими свойствами, непосредственно влияющими на систему источников административного права.

Конституция России содержит некоторые фундаментальные (политико-правовые) принципы административного права и доктрину естественного права, раскрывающие сущность, содержание и значение административного права, формирующие базу данной отрасти права, на основе которых разрабатываются конкретные правила. В административно-правовой теории под принципами права понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений[14]. Конституционные принципы определяют нормативные границы административного права, внутри которых совершается административно-публичная деятельность. Органы государственной власти должны уважать эти принципы и применять в своей деятельности: законодательные органы – инкорпорировать их в законы; исполнительные органы – издавать (принимать) нормативные правовые акты на основе этих принципов; судебные органы – развивать и разрабатывать их.

Указанные принципы имеют большое значение для понимания, анализа и совершенствования административного законодательства, укрепления законности в административно-публичной сфере. Это значение состоит в том, что они определяют основы организации и функционирования системы органов публичной администрации, содержание сложных взаимоотношений внутри данной системы, а также тенденции развития административного законодательства. В частности, они отражают такие возникающие внутри административно-публичной деятельности связи, как: 1) разделение труда; 2) территориальная организация (федеральное и субъектовое государственное управление); 3) иерархия органов публичной администрации; 4) разделение полномочий и компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. В конституционных принципах закреплены определенные ценности, вытекающие из политической и социальной морали общества, и касающиеся способов административно-публичной деятельности.

Это принципы законности(ч. 2 ст. 15), разделения властей (ст. 10), федерализма (ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст.ст. 71–73, 76), осуществления административно-властных полномочий специально созданным аппаратом и его служащими (п.п. «г» и «т» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст.ст. 77, 80, 83, 85–87, 110–117), равенства граждан перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), обеспечения права физических и юридических лиц обжаловать решения и действия (или бездействие) административно-публичных органов (ст. 33, ч. 2 ст. 45, ст. 46), гуманизма (ст.ст. 17, 21), приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты (ст.ст. 2, 18), взаимной ответственности государства и личности (ст. ст. 53, 57– 59), обеспечения права граждан на участие в государственном управлении (ч. 4 ст. 29, ст. 32), судебного надзора (ст. 118, ч. 2 ст. 120, ст.ст. 125, 126) и другие.

Наиболее важный конституционный принцип административного права – принцип законности, т.е. соответствие закону – состоит в том, что органы публичной администрации обязаны осуществлять свои полномочия в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством России. Из этого следует, что административная деятельность носит подзаконный характер, как этого требуют стандарты правового государства. В содержание принципа законности входят следующие составляющие: 1) создание всех административно-публичных органов в соответствии с законом, которым они и наделяются полномочиями; 2) осуществление деятельности указанных органов на основании закона; 3) возможность проведения открытой судебной проверки на предмет законности любых действий (или бездействия) и решений данных органов. В соответствии с этим принципом принимаемые в органах публичной администрации административно-правовые акты должны соответствовать требованиям принципа законности, т.е. должны издаваться (приниматься) на основе и во исполнение законов.

В случае понимания закона в широком смысле, т.е. равнозначным праву, возникает еще один аспект понимания принципа законности, которая выражает, следовательно, соответствие праву. В данном контексте принцип законности относительно публичной администрации состоит в том, что она должна осуществлять свою деятельность в соответствии: во-первых, с нормами права, созданными законодательными (представительными) органами (Конституция России, законы, решения представительных органов местного самоуправления); во-вторых, с нормами и принципами международного права, нормами международных договоров, ратифицированными и опубликованными в установленном порядке; в-третьих, с нормами права, выработанными ей самой (нормативные административно-правовые акты); в-четвертых, с общими принципами права и принципами административного права, в-пятых, с нормами права, установленными судебными решениями. Административные договоры, заключаемые органами публичной администрацией, занимают промежуточное положение между внешними по отношению к ней источниками законности и источниками, созданными ей самостоятельно. Соблюдение административно-публичными органами административных договоров не инкорпорируется в понятие законности несмотря на то, что они должны их выполнять, т.к., с одной стороны, договорные формы обычно порождают последствия только для сторон договора и не носят общеобязательного характера, с другой – аннулирование такого договора судом невозможно. Принцип законности не может применяться в исключительных обстоятельствах, изменяющих его значение или содержание, которыми являются, например, режимы чрезвычайного и военного положения. А также в случае отсутствия закона, регулирующего ту сферу общественных отношений, где осуществляют свою деятельность органы публичной администрации.

Таким образом, изложенное выше выявляет проблему соотношения официальной системы источников административного права (российское административное право считается полностью писанным правом законодательного происхождения, созданным без участия судьи, который толкует нормативные правовые акты, не создавая при этом норм административного права) и реальной их системы.

Одним из основных конституционных принципов является принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы различных ветвей власти выполняют свои специфические функции, при этом государственный орган не может осуществлять эти функции одновременно. Но все три вида функций невозможно разделить строго, в результате чего происходят их взаимопроникновение: законодательный орган может исполнять функции по формированию органов публичной администрации; исполнительный орган может об­ладать правом детализации законов для своих должностных лиц в своих подзаконных актах; суды, вынося решения или прецеденты, могут создавать нормы права, т.е. выполнять законотворческую функцию. Значит, перечисленные функции никогда не смо­гут быть абсолютно разделены.

На уровне субъектов федерации полномочия государственных органов распределяются аналогично федеральным органам. Принцип разделения властей не действует по отношению органам муниципальных образований в силу положения ст. 12 Конституции России, исключившему их из системы органов государственной власти. Но подобное распределение полномочий между представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти существует и имеет нормативное закрепление. Административное право, в основном, регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти, но при этом распространяет свое регулирование на внутриаппаратные отношения в системе законодательной и судебной власти.

Принцип федерализма означает, что государственная власть в Российской Федерации реализуется как на федеральном, так и на субъектовом уровнях. В Конституции России разграничение предметов ведения закреплено в ст.ст. 71–73. Принцип федерализма распространяется на все ветви власти, в том числе, на исполнительную власть (ч. 2 ст. 77). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации по согласованию вправе передавать друг другу часть своих полномочий (ч.ч. 2. 3 ст. 78). Принцип федерализма обусловливает существование следующего принципа административного права – осуществление административно-властных полномочий специально созданным аппаратом и его служащими.

Еще одним конституционным принципом является принцип равенства перед законом и судом, согласно которому органы публичной администрации должны одинаково относиться к тем, на кого распространяются их решения и действия. Важный аспект этого принципа состоит в точном применении административно-публичными органами законов, являющимися общественными стандартами. Следующим исключительно важным конституционным принципом является принцип обеспечения права физических и юридических лиц обжаловать решения и действия (или бездействие) административно-публичных органов, который означает: во-первых, что граждане могут защищать свои права и свободы всеми незапрещенными законом способами, в том числе направлять обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 ч. 2 ст. 45); во-вторых, граждане могут обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов публичной администрации (ч. 2 ст. 46); в-третьих, что граждане могут обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод (ч. 3 ст. 46).

Принцип гуманизма предполагает, что организация и деятельность публичной администрации регулируются нормами права и осуществляется в целях исполнения предписаний закона при неизменном соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Сущность данного принципа заключается в том, что административно-публичные органы обязаны обеспечивать права и свободы человека и гражданина, охранять достоинство личности, гарантировать свободы и личную неприкосновенность. Согласно принципу приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью, действуют непосредственно, т.е. для их осуществления достаточно установления конституционного положения. Однако в ряде случаев, Конституцией России предусматривается необходимость принятия законов. Государство, признавая эти права и свободы, возлагает на себя обязанность соблюдать и защищать их.

Принцип взаимной ответственности государства и личностиобусловлен наличием определенных прав и свобод у гражданина, что обеспечивают ему статус самостоятельного субъекта административного права. Вступая в политико-правовую связь с государством, характеризующуюся сочетанием взаимных прав и обязанностей, индивид приобретает, обязанности (например, платить налоги, сохранять природу и окружающую среду защищать Отечество) и права (например, право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной администрации).

Конституция России устанавливает принцип обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). В части 4 ст. 32 государственная служба, к которой граждане имеют равный доступ, определяется как форма непосредственного участия граждан в управлении делами государства. Претворение в жизньпринципа судебного надзора призвано обеспечить законность в деятельности органов публичной администрации, реализацию ими прав и свобод граждан в административно-публичной сфере.

Кроме конституционных принципов, обусловленных положениями Конституции, существуют также иные принципы административного права, которые конкретизируют конституционные положения административно-правового характера. Они закреплены в различных законодательных актах и других нормативных правовых актах: федеральных законах и других законах, указах Президента России, постановлениях Правительства России, конституциях (уставах) и иных законодательных и нормативных правовых актах субъектов федерации. Все принципы взаимообусловлены и взаимосвязаны, реализация одного из них способствует соблюдению других и, наоборот, нарушение какого-либо их принципа негативно сказывается на выполнении иных принципов. Основным назначением принципов является отражение основного содержания административного права, закрепление характера механизма административно-правового регулирования.

Они подразделяются на общие принципы административного права (характеризующие сущность механизма административно-правового регулирования) и институциональные (принципы его институтов, например, принципы государственной службы)). Общие принципы административного права являются основой, на которой формируются институциональные принципы. Можно выделить следующие общие принципы административного права: 1) организационные принципы – отражают механизм построения органов публичной администрации; 2) функциональные принципы – принципы функционирования органов публичной администрации, т.е. принципы административных процедур; 3) процессуальные принципы – принципы административного процесса, т.е. административной юстиции.

Таким образом, конституционные принципы административного права – это идеи, выражающие основы организации и функционирования органов публичной администрации, определяющие научно обоснованные направления реализации их компетенции по осуществлению административных функций, обусловленные установленной Конституцией России модели построения государственной власти. Они формулируются законодателем исходя из конкретной правовой культуры и правового опыта в стране, основываются на правовой системе с учетом уровня развития отрасли административного права. Вместе с тем принципы отражают объективные закономерности, существующие в административно-публичной сфере.

Далее перейдем к анализу содержания конституционных норм, детерминирующих развитие различных источников административного права: правовой доктрины, законов, актов публичной администрации, договоров и судебных решений.

Конституция России является центральным актом в системе административного законодательства, указывающим на создание правового государства в России (ст. 1). В. С. Нерсесянц отмечал, что в Конституции России закреплены три основных компонента правовой государственности: «гуманитарно-правовой (права и свободы человека и гражданина), нормативно-правовой (конституционно-правовая природа и требования ко всем источникам действующего права) и институционально-правовой (система разделения и взаимодействия властей)»[15]. Конституция не ставит задачи совершенствования имеющегося правопорядка в стране, речь идет о формировании новых правовых основ организации государственной власти, о правовых отношениях между государственной властью и человеком, о признании приоритета прав и свобод личности. Кроме того, Конституции России присущ новый правовой подход, новое юридическое мировоззрение – «человекоцентристское правопонимание», представляющее собой «своеобразный вариант естественно-правового подхода», которые выражается в сочетании двух взаимосвязанных компонентов: юридико-аксиологического (права и свободы человека как высшая ценность) и естественноправового (прирожденный характер и неотчуждаемость основных прав и свобод человека)[16]. Исходя из такого правопонимания во 2 главе Конституции закреплен широкий круг прав и свобод человека, в целом соответствующий современным международным стандартам.

Смысл установления нового правопорядка состоит в том, чтобы прирожденные и неотчуждаемые естественные права человека были признаны и гарантированы государственными органами в качестве основы всей политической и социальной жизни. В. С. Нерсесянц подчеркивал, что конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина имеют двоякое значение: 1) устанавливают индивидуальную правосубъектность; 2) являются исходными принципами (началами), имеющими регулятивное значение, а также выступающими правовыми конституционными стандартами к качеству нормативных правовых актов и организации деятельности всех ветвей государственной власти и должностных лиц[17].

Таким образом, в настоящее время в связи с изменениями в позитивном праве, связанными с закреплением в Конституции России естественно-правовой доктрины, возникает проблема соответствия всего позитивного права естественным правам и свободам человека. Но до сих пор эта, как отмечает В. С. Нерсесянц, «радикальная модернизация смысла и содержания современного позитивного права не нашла еще своего адекватного отражения»[18] в традиционных позитивистских доктринах.

Провозглашение России правовым государством и осуществление административной реформы в стране требует выработки новой концепции административного права. В виду закрепления в Конституции России общерегулятивного значения прав и свобод человека, в настоящее время господствующими в административно-правовой доктрине являются идеи естественного права, которые раскрывают нам идеалы, направления совершенствования позитивного права. Конституция России является правовой базой для формирования стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации и функционирования публичной администрации, упорядочения обильного массива действующих административно-правовых норм различных уровней. В связи с этим необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией России. В первую очередь это относится к ст. 2 Конституции России, где указано, что права и свободы человека являются высшей ценностью, а их защита – обязанность государства. Глава 2, посвященная конкретизации данного положения, подчеркивает, что гражданин России «находится в устойчивой политико-правовой связи с государством, которая выражается во взаимных правах и обязанностях»[19]. Действующие непосредственно права и свободы человека и гражданина, определяют содержание и применение законов, деятельность публичной администрации (ст. 18). Данные положения Конституции России представляют собой базу для дальнейшей их регламентации и законодательного оформления. А из этого следует, что не только административное законодательство, но и все акты органов публичной администрации должны соответствовать естественным и неотчуждаемым правам и свободам граждан. Идеи естественного права должны быть основой правосознания законодателей и правоприменителей.

Если учесть, что естественным правом называются общечеловеческие представления о справедливости, свободе, неотъемлемости прав человека, которые логически выступают в виде совокупности суждений, то есть доктрины, то оно могло бы выступать источником права, при этом правоприменение должно бы опираться именно на доктрину, а не на писанные нормы. Конституционный Суд не обходится буквальным текстом Конституции России, не ограничивается ее позитивными нормами, а руководствуется также общеправовыми принципами и положениями. Как отмечает В. С. Нерсесянц, «конституционно-правовой контроль Конституционного Суда – это по своей сути общеправовой контроль за нормативными актами и действиями органов власти…», а к праву по Конституции России «относится не только «позитивное право», но и «естественное право» (природные и неотчуждаемые основные права и свободы человека)»[20]. А это позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд России как особенный, но все же правоприменительный орган воспринимает в качестве источника права для себя не только Конституцию России, но и то, что мы рассматриваем как правовую доктрину, или, иначе говоря, доктрина является для Конституционного Суда России источником права[21].

Итак, на сегодняшний день в науке административного права не существует единого подхода к определению административно-правовой доктрины, ее сущности, содержанию, форме выражения и месте в системе источников административного права. Интенсификация российского административного законодательства происходит на фоне значительной трансформации правовой системы управления государством, обществом, а научный анализ этих процессов не проводится[22]. Поэтому дальнейшее совершенствование системы источников административного права должно проводиться с учетом требований правовой доктрины административного права.

Закрепление в Конституции новой естественноправовой конструкции предполагает повышение, в первую очередь, роли федеральных законов как особых источников административного права. Закон должен занимать ключевое положение в системе источников административного права, т.к. его нормы отличаются стабильностью по сравнению с нормами остальных источников права, а его юридическая сила определяет содержание и динамику развития всех остальных источников административного права. Поэтому именно он должен выступать главным регулятором общественных отношений в административно-публичной сфере, быть гарантом прав и свобод человека, устанавливать законные рамки деятельности органов публичной администрации.

Опыт зарубежных стран показывает, что государственное управление должно осуществляться на законодательной основе. Так, например, организация управления в Германии регламентируется Основным законом (конституцией) и многочисленными законами Федерации и земель. В Основном законе соответствующие положения содержатся в статьях 83–91 Раздела 8 «Исполнение федеральных законов и федеральная администрация». Указанные статьи касаются распределения административных полномочий, образования и организации административных органов и иных субъектов управления Федерации. Эти правила дополняются принципиальными положениями о распределении государственных полномочий между Федерацией и землями в статье 30 основного закона, положениями о гарантиях местного самоуправления – в статье 28[23].

В настоящее время актуально решение такой проблемы как формулирование конституционных требований (стандартов) к закону как источнику административного права в условиях построения правового государства. Решение этой проблемы связано, как уже отмечалось, с утверждением в Конституции России естественно-правовой доктрины, которая рассматривает нормы и законы позитивного права в качестве правовых, если они соответствуют естественным неотъемлемым правам и свободам человека. Правовой характер закона зависит не столько от его юридических свойств, сколько от свойств морально-нравственного характера. Поэтому предстоит решить задачу трансформирования требований естественного права к содержанию правового закона в систему четких формализованных критериев, позволяющих оценивать закон как соответствующий социальным и морально-этическим требованиям.

Конституция России, на наш взгляд, содержит следующие стандарты (критерии) правового характера закона[24]. Во-первых, гуманитарно-правовой стандарт: 1) идея приоритета естественных и неотъемлемых прав и свобод человека; 2) идея формального равенства (свобода, справедливость)[25]; 3) идея позитивно-правовой защиты прав и свобод человека. Во-вторых, стандарт объективности, т.е. учет правообразующих источников правового закона. Данный стандарт поможет свести к минимуму субъективный фактор (государственный волюнтаризм), учесть объективно существующие условия и закономерности социально-экономического, политического и духовного развития общества. В-третьих, формально-правовой стандарт, при помощи которого осуществляется формализация естественно-правовых идеалов. Естественно-правовые идеалы в Конституции России приобрели формально-правовую форму в виде норм-принципов, норм-деклараций, норм-дефиниций (например, законность; соответствие формы права характеру регулируемых общественных отношений; территориальное и компетенционное определение пределов правового регулирования и др.). Их следует рассматривать в качестве требований к текущему законодательству для последующего включения их в тексты законов. Нарушение этих норм-принципов является основанием для признания законов неправовыми. В-четвертых, организационно-правовой стандарт[26], согласно которому правовое регулирование должно осуществляться в соответствии с источником власти – с волей народа и в его интересах.

Таким образом, закрепив естественно-правовую концепцию, Конституция установила правовые стандарты, выполняющие общерегулятивную функцию, к качеству законов. Данные стандарты выступают также критериями правового характера административного законодательства.

В связи с решением данной проблемы возникает вопрос объекта регулятивного воздействия закона, отграничения сферы действия закона от сферы действия подзаконных актов, установления четкого перечня вопросов, подлежащих регулированию только законом. В научной юридической литературе относительно предмета правового регулирования обычно указывается на то, что регулирует наиболее важные общественные отношения. В частности, О. Е. Кутафин отмечал, что «верховенство федерального закона, прежде всего, означает, что главные, ключевые, основополагающие общественные отношения во всех сферах общественной жизни страны, не урегулированные Конституцией, регулируются не просто правовыми актами, а именно федеральными законами», тем самым воплощаются высокие правовые начала, «обеспечивается реальность и незыблемость прав и свобод людей»[27]. При этом важно установить содержание законодательного закрепления круга вопросов, подлежащих исключительному регулированию законом: будет ли перечень вопросов, составляющих предмет регулирования законами исчерпывающим, вбирающим в себя «весь перечень вопросов», которые должны составлять предмет регулирования законов, или можно ограничиться «базовым перечнем», или определением «сфер и принципов», с помощью которых общественные отношения могут быть отнесены к предмету исключительно регулятивного воздействия законов[28]. Одними правоведами предлагалось решить этот вопрос на конституционном уровне, другими – путем принятия специального закона[29]. Относительно отрасли административного права предмет ее регулирования федеральными законами в Конституции России также четко не определен. По нашему мнению, решение указанного вопроса должно базироваться на отсылочных к законам нормах Конституции России (нормах-принципах административно-правового регулирования; нормах, конкретно указывающих на принятие федерального закона), а также производиться с учетом таких конституционных норм, где предполагается принятие законов ввиду значимости регулируемых общественных отношений.

В правовом государстве органы публичной администрации вправе осуществлять административно-публичную деятельность в соответствии с полномочиями, делегированными им законом. В первую очередь именно Конституция России определяет возможность создания административно-публичных органов и получения ими своих полномочий. Следующим важным источником, передающим властные полномочия публичной администрации, является закон, принятие которого по тому или иному вопросу либо предусмотрено Конституцией России или подразумевается. Следует отметить, что институт делегированного законодательства в России не достаточно регламентирован. Но, тем не менее, в практике встречаются случаи делегирования властных полномочий одним институтом или властью другой. Например, федеральный министр, наделенный законом властными полномочиями, может делегировать часть своих полномочий какому-либо административно-публичному органу. Возникает вопрос о правомерности такого делегирования, а в конечном итоге он выливается в проблему выработки критериев допустимости саморегулирования публичной администрации[30]. Идея правового государства была бы приближена к своей реализации, если бы в Конституции России содержалось прямое указание на необходимость правового регулирования административно-публичной сферы исключительно законом, если иное не предусмотрено Конституцией, и был бы регламентирован институт делегированного законодательства.

В Конституции России присутствуют общие положений об организации, функционировании (в частности об издании (принятии) ими административно-правовых актов и заключении административных договоров) и взаимодействии органов публичной, которые предполагается конкретизировать в действующем административном законодательстве. Конституция России не содержит исчерпывающего перечняадминистративно-публичных органов, а лишь закрепляет административно-правовой статус некоторых органов публичной администрации (институты президентства, исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, уполномоченного по правам человека, Счетной палаты, Центрального Банка, Совета Безопасности, прокуратуры и других).

Конституция России содержит нормы о Президенте России (главе государства) – высшем администраторе, который наделен определенными административно-властными полномочиями, сочетающими нормотворческие и индивидуализированные права и обязанности. Президент России не является органом исполнительной власти, но имеет широкие полномочия в административно-публичной сфере, в частности, связанные с формированием Правительства России. Он назначает Председателя Правительства и принимает решение об его отставке, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения, а также осуществляет руководство рядом федеральных органов исполнительной власти и полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России и Председатель Совета Безопасности России. Из совокупности этих полномочий вытекает, что Президент России, бесспорно, обладает иерархическим верховенством по отношению ко всем должностным лицам и чиновникам, которых он назначает. А значит, не только обладает надправительственной властью, но и наделен верховной административной властью.

Как уже отмечалось, что в большинстве развитых стран законодательные полномочия президентов определяются конституциями и являются ограниченными по объему действий и, в основном, носят делегированный характер. Напротив, в России наблюдается тенденция расширения нормотворческих полномочий Президента России законодательного (и даже конституционного) характера в связи с толкованием Конституции России Конституционным Судом России, в частности, в виду с восполнением пробелов конституционного регулирования статуса органов государства (Президента России, Генерального прокурора, органов исполнительной власти и других). Например, Конституционный суд России в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П[31] указал, что Президент России может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых определен другими статьями Конституции Российской Федерации), при условии, что такие указы не противоречат Конституции России и федеральным законам, а их действие ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов (п. 4). А в постановлении Конституционного Суда России от 27 января 1999 г. № 2-П[32] резюмировано, что по вопросам системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент России вправе издавать указы, которые не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.

«Законозамещающие» указы Президента могут издаваться по любому вопросу, не только входящему в его компетенцию (ст. ст. 80, 83, 89), но и составляющему предмет ведения Российской Федерации и предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное, альтернативное правовое регулирование, чем установленное законом. Вопрос о соотношении федеральных законов и указов Президента России остается открытым. Проблема сложившейся практики издания указов по вопросам, для решения которых требуется принятие законов, несмотря на ее продолжительность, устойчивость и санкционирование Конституционным Судом России, требует исторического и систематического рассмотрения, а также дальнейшего законодательного разрешения. Н. М. Коркунов еще в начале XX века относительно подзаконности указов писал, что поскольку «исполнительные функции должны осуществляться сообразно с законами и самое осуществление их подлежит надзору законодательного учреждения, то и указы подчинены законам; указ обязателен лишь под условием непротиворечия его законам»[33]. В части 2 ст. 4 Конституции России устанавливается верховенство Конституции России и закона на всей территории Российской Федерации. Но в этой статье, да и вообще в Конституции России, ничего не говорится о верховенстве указов Президента России. В. Н. Нерсесянц считает, что данный принцип следует изложить в такой редакции: «Указы и распоряжения Президента РФ издаются на основании и во исполнении Конституции РФ и федеральных законов»[34]. Вывод о подзаконности нормативных правовых актов Президента России вытекает из ч. 3 ст. 80 (Президент России в соответствии с Конституцией России и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства) и ч. 3 ст. 90 (указы и распоряжения Президента России не должны противоречить Конституции России и федеральным законам). Сохранение тенденции на расширение законотворческих полномочий Президента как главы государства и исполнительной власти ведет к тому, что конституционный принцип разделения властей приобретает декларативный характер.

Конституция закрепила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти (ст. 10), определила понятия ее единой системы на федеральном и субъектовом уровнях (ч. 2 ст. 77), структуры федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), установила состав Правительства России (ч. 2 ст. 110). Правительство России обладает нормотворческими (ст. 115) и индивидуализированными административно-властными полномочиями. В параграфе 3 первой главы был дан анализ законодательных полномочий правительств зарубежных стран как коллективных органов, возникающих на основе конституций, законов и их непосредственных полномочий. Нормативные правовые акты, создаваемые в порядке делегированного законодательства правительствами зарубежных государств, обычно подлежат определенному контролю, например, главы государства, парламента. В России сложилось иная ситуация, где Правительство существенно зависит от Президента, что делает его несамостоятельным, подчиненным главе государства органом. Это соответствует конституционной модели организации исполнительной власти в России и федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации». Данный закон предоставляет высшему органу исполнительной власти широкие полномочия в разных областях жизнедеятельности государства и не ограничивает право главы государства принимать решения в тех же областях административно-публичной сферы. Правительство принимает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента России, т.е. его правотворчество носит подзаконный характер. Принятие «автономных» постановлений и распоряжений Правительством России, независимых от закона или указов Президента, Конституцией не предусматривается. Функции контроля за актами Правительства России выполняет Президент, который обладает правом отмены этих актов (ч. 3 ст. 115). Таким образом, Конституция России закрепляет бицефальность, т.е административную двойственность.

На конституционном уровне нормотворчество федеральных органов исполнительной власти не регламентируется. В зарубежных странах иногда министры могут обладать законодательными полномочиями, делегированными конституцией или законами. Типичным случаем считается содержание в законе делегирования законодательных полномочий министру, ответственному за его выполнение. Акты, изданные в порядке делегированного законодательства, подлежат контролю со стороны парламента или главы государства. Конституция России закрепила право органов исполнительной власти субъектов федерации принимать нормативные правовые акты (ч.ч. 2, 4 ст. 76). Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат федеральному законодательству, международным договорам или нарушают права и свободы человека и гражданина до решения этого вопроса судом (ч. 2 ст. 85).

В Конституции России есть указания, что административно-правовой статус административно-публичных органов, таких как, Уполномоченный по правам человека (п. «е» ч. 1 ст. 103), Счетная палата (ч. 5 ст. 101), Совет Безопасности (п. «ж» ст. 83), прокуратура (ч. 1 ст. 129) определяются федеральными конституционными и федеральными законами. Статус, цели деятельности и полномочия Центрального банка Российской Федерации регламентируются Конституцией, которая не содержит прямого указания на принятие закона, но ввиду выполнения этим государственным органом важных административных функций оно подразумевается.

Конституция России рассматривает местное самоуправление (ст.ст. 130–133) как особую форму народовластия, составную часть единой системы публичной власти, организационно и функционально находящуюся в системной взаимосвязи с другим уровнем публичной власти – государственной властью (ст. ст. 3, 11, 12). Впервые понятие «публичной власти» как формы власти, объединяющей государственную власть и местное самоуправление, появилось в постановлении Конституционного Суда России от 15 января 1998 г. № 3-П[35]. Конституционный Суд России указал, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Поэтому в России существует две разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная власть). Каждый уровень обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления – вопросы местного значения. При этом муниципальная власть зависит от государственной власти, поскольку получает такую степень самостоятельности, которую для нее определит государственная власть. Поэтому можно утверждать, что развитие местного самоуправления обусловлено проблемами публичной власти в государстве, которая существует как государственная (централизованная) власть государственных органов и должностных лиц и как муниципальная власть населения и образуемых им органов.

Решения, издаваемые (принимаемые) органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, то есть свойствами правовых норм (ч. 1 ст. 130). Кроме того, государство может передавать в ведение муниципальных образований отдельные государственные полномочия по правотворчеству (ч. 2 ст. 132 Конституции России).

Таким образом, правовой характер государства предполагает создание органов публичной администрации и осуществление ими административно-публичной деятельности в соответствии с полномочиями, делегированными им законом. В Конституции России не содержится указания на необходимость правового регулирования административно-публичной сферы только законом, если иное не предусмотрено Конституцией, также не регламентируется институт делегированного законодательства, что является явным пробелом.

Конституция России включила в число источников российского права общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, и установила при этом их приоритет перед федеральными законами (ч. 4 ст.15). Но она не определила понятие и признаки общепризнанных принципов и норм международного права, не указала на перечень международных актов, в которых они содержатся, оставила открытым также вопрос о правовой природе международного договора. Она не решила проблему соотношения юридической силы международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права, не закрепила их место в иерархии источников права России.

В Конституции России упоминаются общепризнанные принципы и нормы международного права, согласно которым признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ч. 1 ст. 17); в соответствие с международными договорами России устанавливается право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46). Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения в административно-публичной сфере, обязывают государство привести свое законодательство в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека.

В Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 193 (1996 г.) по заявке России на вступление в Совет Европы указано: «предложить проведение правовой реформы с тем, чтобы привести все национальное законодательство в соответствие с принципами и стандартами Совета Европы»[36]. Поэтому модернизация административного законодательства в России должна происходить на новой концептуальной основе. В связи с этим актуальны анализ международных договоров, общепризнанных принципов и норм международного права и приведение источников административного права в соответствие с международными стандартами, в частности, с европейскими стандартами и правом европейских стран. После вступления России в Совет Европы административное законодательство постепенно приводится в соответствие с международными правовыми стандартами, отдающими приоритет прав и свобод личности по отношению к другим ценностям.

Таким образом, общемировые интеграционные процессы, характеризующиеся углублением взаимосвязи российского и международного права, вызывают дополнительные трудности в развитии источников административного права, обусловливающие учет не только внутригосударственных, но и международно-правовых аспектов.

Принятие Конституции России позволило рассматривать административный договор в качестве самостоятельного источника российского права. Органы публичной администрации власти, взаимодействуя друг с другом, должны согласовывать свои действия, сотрудничать и оказывать взаимную поддержку, что возможно при помощи такой формы государственного управления как административные договоры. В Конституции России указано, что административный договор может использоваться для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации (ч. 3 ст. 11); может регулировать отношения между органами государственной власти автономных округов и, соответственно, органами государственной власти края, области (ч. 4 ст. 66); может заключаться между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации на предмет передачи друг другу осуществления части своих полномочий (ч.ч. 2 и 3 ст. 78). В качестве источника права административный договор ранее почти не выделялся, он рассматривался как побочная форма управленческой деятельности. Интерес к ним возрос в настоящее время. Сегодня роль административного нормативного правового договора как источника права в российской правовой доктрине и юридической практике является общепризнанной[37]. Но, несмотря на это, некоторые аспекты в концепции административного нормативного правового договора остаются дискуссионными. К тому же растущий объем административно-правового регулирования требует решения проблемы использования различных способов саморегуляции органов публичной администрации.

В настоящее время отсутствует официальное и нормативное признание судебных актов источниками российского права. С принятием Конституции России (п.п. «а», «б» ч. 2, ч. 6 ст. 125) и федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[38] граждане получили право на обращение в Конституционный Суд России с заявлением о проверке конституционности законов и других нормативных правовых актов. Постановлением Конституционного Суда России от 16 июня 1998 г. № 19-П[39] была высказана позиция, комментирующая смысл ст. 125 Конституции России, согласно которой, если в результате принятия решения Конституционного Суда России неконституционные нормативные акты утрачивают силу, то данное решение, как и решение нормотворческого органа, имеют такую же сферу действия в пространстве, во времени и по кругу лиц (п. 4). Поэтому суды, осуществляющие судебный нормоконтроль называют «негативным» либо «отрицательным» законодателем[40]. Но вопрос о признании судебных решений источниками права остается открытым.

Таким образом, принятие Конституции Российской Федерации создало фундамент для формирования системы источников административного права, основанной на полной и последовательной реализации ее принципов и норм. По своему содержанию их обновленная система должна соответствовать смыслу и целям, осуществляемым в стране реформ. Внутренняя согласованность норм административного права проявляется в органическом единстве основных конституционных принципов регулирования общественных отношений в административно-публичной сфере, в конкретизации ее правовых установлений. Это является объективным фактором, формирующим систему источников административного права.

В последнее время в России в условиях формирования новой системы источников административного права огромное значение приобретает систематизация, под которой понимается деятельность компетентных государственных органов и органов местного самоуправления, направленная на упорядочение и совершенствование административно-правовых норм, приведение их в определенную, научно обоснованную систему. Целями систематизации источников административного права являются: ликвидация пробелов и коллизий, повышение уровня административно-правового регулирования общественных отношений, укрепление единства, согласованности административно-правовых норм, способствование развитию приоритетных направлений совершенствования административного права. Систематизация является средством достижения системности нормативного административно-правового материала, отражающего его качественное состояние, характеризующееся объективным построением на основе научной методологии и принципах и представляющее собой структуру определенных элементов административно-правового регулирования в их логической взаимосвязи, упорядоченности, которая соответствует закономерностям развития отрасли административного права и потребностям жизнедеятельности общества и государства.

Административное законодательство является самым некодифицированным. К числу причин относятся проблемы, возникающие в связи с многопрофильностью и объемностью административного права. Данная отрасль регулирует очень широкий круг общественных отношений и включает в себя огромное число источников, содержащих административно-правовые нормы. Количество норм административного права превосходит по объему другие отрасли права. Они рассредоточены по многочисленным источникам административного права. Постоянные преобразования, связанные с изменчивостью отрасли административного права, приводят к отсутствию стабильной системы источников административного права.

Существующие проблемы систематизации административного права, сложности на пути ее решения ставят вопрос о выработке современных доктринальных подходов, не связанных устаревшими теоретическими конструкциями, традиционализмом, неадекватным категориальным аппаратом.

Таким образом, определенные свойства системы современного российского административного права, среди которых выделяются системность и динамизм, являются предпосылками систематизации источников административного права. Конечная цель систематизации источников административного права – приведение массива действующих нормативных административно-правовых норм в соответствие с системой административного права, которая имеет объективную правовую природу и обусловливается сложившейся системой общественных отношений.

Данный фактор применительно к задачам систематизации административного права не нашел достаточного отражения, и в первую очередь это связано с тем, что происходит затягивание принятия предусмотренного Конституцией России перечня федеральных законов, которые должны регулировать публичное управление. В частности, конституционное положение указывает на существование административно-процессуального законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции). Но Конституция России оставила открытым вопрос о функционировании органов публичной администрации. Проблема, связанная с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий административно-публичными органами остается нерешенной. В связи с этим актуальны разработка и принятие «Административно-процедурного кодекса Российской Федерации» (или закона об управленческом процессе), который бы урегулировал различные управленческие процедуры, в том числе порядок принятия административно-правовых актов и заключения административных договоров.

В Конституции России установлено, что правосудие в нашей стране осуществляется путем конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции). Последнее положение Конституции не конкретизировано в законодательстве. В настоящее время суды общей юрисдикции, Конституционный Суд России и конституционные (уставные) суды субъектов федерации вправе разрешать споры, вытекающие из административных правоотношений, в которых административ