Поняття і види підзаконних актів

Існування підзаконних нормативних актів у правовій системі обумовлене багаторівневою структурою самих суспільних відносин, які потребують як законодавчого, так і підзаконного (в тому числі локального) нормативного регулювання; необхідністю оперативного, компетентного і професійного вирішення питань у відповідних сферах життєдіяльності суспільства. Акти цієї групи утворюють складну ієрархічну систему.

Підзаконні нормативні акти входять до системи джерел права і є носіями основних властивостей, виразниками принципів, що притаманні цій системі. Ознака підзаконності притаманна більшості нормативно-правових актів і є досить характерною для правотворчої діяльності.

Отже, підзаконний нормативний акт — це письмовий документ уповноваженого суб'єкта, прийнятий на підставі та у виконання закону, в якому закріплені правила поведінки загального характеру, що забезпечуються державою[7].

Підзаконні нормативні акти можна поділити на чотири основні самостійні групи:

1) загальні;

2) місцеві;

3) відомчі;

4) локальні.

До першої групи варто віднести нормативні акти, що можуть бути прийняті правотворчими суб'єктами загальної компетенції.

Місцеві підзаконні нормативні акти приймаються територіальними суб'єктами і поширюються на осіб, які перебувають на цій території.

Відомчі нормативні акти приймаються суб'єктами спеціальної, галузевої компетенції і поширюються на всі організації та осіб, що входять до цього відомства, або їх окрему частину. Вони присвячені питанням, що мають внутрішнє значення для певного відомства, міністерства, державного комітету та ін.

Локальні підзаконні нормативні акти містять у собі норми, предметом яких є внутрішні відносини, що складаються у межах якого-небудь підприємства, установи, організації. Такі нормативні акти мають багато схожих із відомчими актами рис. Однак їх зміст і юридична сила більш обмежені. Локальні нормативні акти є актами внутрішньої дії в суворому розумінні слова, виражають засади децентралізації у нормативному регулюванні[8].

Основні види підзаконних нормативно-правових актів:

—укази й розпорядження Президента України;

—постанови Верховної Ради України та інші акти;

—нормативні акти Автономної Республіки Крим;

—постанови Кабінету Міністрів України;

—інструкції, вказівки і нормативні накази керівників міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, господарського управління і контролю;

—нормативні акти відділів, інших служб місцевих органів державної виконавчої влади, господарського управління і контролю, які торкаються прав, свобод і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер;

—постанови правління Національного банку України;

—рішення територіальних громад;

— рішення сільських, селищних, районних у містах, обласних і районних рад. Види специфічних юридичних актів в Україні, які можуть набувати нормативно-правового значення:

—акти прямого волевиявлення населення, що фіксують результати всеукраїнського або місцевих референдумів;

—окремі рішення певних громадських об'єднань (акти делегованої або санкціонованої державою правотворчості таких об'єднань);

— окремі рішення трудових колективів (рішення зборів і рад трудових колективів)[9].

2.2. Співвідношення закону та підзаконних нормативно-правових актів України

Поняття співвідношення можна розглядати як взаємний зв'язок між двома предметами чи явищами. Розглянемо співвідношення закону та підзаконних нормативно-правових актів шляхом виділення спільного та відмінного між двома теоретичними категоріями: закон і підзаконний акт.

1 Співвідношення за органом державної влади, який наділений компетенцією в сфері правотворчості.

Підзаконні нормативно-правові акти в системі механізму діяльності органів державної влади видаються головним чином органами виконавчої влади, Президентом України та органами місцевого самоврядування, тоді як закони — виключно представницьким органом державної влади (парламентом), конституційний склад якого формують 450 народних депутатів України. В даному співвідношенні підкреслюється виключно конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Тобто, закони є основними проявами реалізації компетенції законодавчої влади, а підзаконний акт — виконавчих функцій держави, завдань виконавчої гілки влади, Президента органів місцевого самоврядування.

2 Співвідношення за процедурою ухвалення законів та підзаконних актів.

Підзаконні нормативно-правові акти, на відміну від законів, можуть бути більш оперативно змінені, доповнені або скасовані. Завдяки цьому досягається гнучкість правового регулювання суспільних відносин в державі.

Закон — це нормативний акт, який приймається шляхом законодавчого процесу. Законодавчий процес — це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій — самостійних, логічно завершених етапів і організаційно — технічних дій. Законодавчий процес складається з таких стадій як передпроектна стадія, проектна стадія, стадія ухвалення законопроекту, засвідчувальна стадія та інформаційна стадія.

Підзаконні акти приймаються в основному окремим органом або посадовою особою, і таких стадій не містить, що набагато звужує час прийняття підзаконного акту. За сучасних умов, суспільство і суспільні процеси часто потребують негайних дій і час прийняття і ухвалення нормативного рішення відіграє важливу роль, саме підзаконні акти можуть швидше реагувати на зміну певних обставин.

Однак, деякі науковці стверджують про негативні тенденції зростання кількості підзаконних актів в порівнянні з законами. Зокрема про те, що при виданні таких актів інколи порушується обов'язкова вимога їх відповідності законам, може виникнути небажане «розбухання» чи дублювання нормативного матеріалу. Іншими недоліками підзаконних актів справедливо називають можливість закріплення у них вузьких, однобічних управлінських рішень, спрямованість на захист суто відомчих інтересів, інколи не доведення змісту до відома фізичних та юридичних осіб, яких вони стосуються, низьку довіру громадян щодо вірогідності всебічного і повного врахування їх прав у даній формі правового регулювання. Також негативними моментами підзаконної правотворчості називають її складну мову, можливість вживання неюридичних термінів, неточність формулювань, непоодинокі випадки невідповідності чинному законодавству, видання актів з очевидним перевищенням компетенції. Звичайно, що із деякими з цих тверджень можна погодитись, однак лише органи виконавчої влади можуть активніше реагувати на нові суспільні відносини.

Як правило, орган законодавчої влади в сучасних умовах працює сповільнено, що і призводить до дієвості суб'єктів підзаконної правотворчості. Усунути негативні моменти підзаконної правотворчості, можна лише чітко дотримуючись законодавства, не перевищуючи компетенції в сфері правотворчості.

3 Співвідношення за колом регулювання суспільних відносин.

Підзаконними нормативно-правовими актами врегульовується все різноманіття суспільних відносин, яке виникає між людьми і організаціями, органами влади, законами ж — тільки основні, коло яких в загальному окреслюється у ст. 92 Конституції України. Необхідно зазначити, що підзаконні акти, як правило, регулюють майже ті самі відносини, які були врегульовані законом. У ст. 117 Основного закону держави записано: «Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання». Однак нічого не зазначається з яких саме питань може Кабмін виносити такі акти. Вважаємо, що доцільно було б при прийнятті Конституції України визначити коло правовідносин, які необхідно було б врегульовувати на підставі актів органів виконавчої влади.

4 Співвідношення за юридичною силою.

Вітчизняна наука визначає юридичну силу нормативних актів як специфічну властивість нормативно-правових актів, яка характеризує їх співвідношення і взаємозалежність за формальною обов'язковістю та визначається місцем правотворчого органу в апараті держави. Закони виступають основою для підзаконного правового регулювання. Підзаконні нормативно-правові акти мають меншу юридичну силу ніж закони. У випадку виявлення суперечностей між нормами підзаконних нормативно-правових актів і законів, вони завжди вирішуються на користь останніх. В даному випадку підзаконні акти займають другорядне місце після законів.

5 Співвідношення за часовими межами.

Підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розраховуються на менш тривалий період чинності, є менш стабільними. У випадку внесення змін до галузевих та інших пов'язаних з певною сферою правового регулювання законів, вони мають бути приведені у відповідність до цих джерел права.

6 Співвідношення за колом осіб та сферою правового впливу.

Підзаконні нормативно-правові акти, як правило, розповсюджуються на менше коло осіб ніж закони. Сфера правового регулювання окремих з них є більш вузькою, спеціальною, у порівнянні з положеннями законів[10].

У юридичній літературі розглядається кілька формул підзаконності нормативних актів: " прийнятий на виконання закону", " прийнятий у межах повноважень, що надані законодавством", " прийнятий на підставі закону". Проте єдиною для всіх нормативних актів загальною формулою підзаконності є формула " на підставі та на виконання закону", всі ж інші випливають із неї і не є спеціальними для актів тих чи інших суб'єктів правотворчості. Формула " на підставі та на виконання закону" випливає з таких ознак закону як його вища юридична сила і первісність.

" На підставі закону" означає " на базі і у суворій відповідності з ним". Ця формула відбиває одну загальну рису змісту підзаконних нормативних актів: вони базуються на законі, а також одну загальну особливість їх юридичної сили: вони закону не суперечать. Формули підзаконності означають відповідність підзаконних нормативних актів не тільки законам, а й іншим актам, що мають більшу юридичну силу.

Друга частина формули — " на виконання закону" — зумовлена тим, що у законі за загальним правилом набувають свого закріплення найбільш значущі, типові й стійкі відносини, підзаконні ж нормативні акти покликані здійснювати більш конкретне правове регулювання. Законодавча діяльність держави ставить за мету закріпити основні правові принципи і найбільш загальні правові норми. Підзаконні ж акти дають змогу охопити велике коло подробиць, рис, особливостей, які не можуть бути враховані у рамках закону. Деталізація і конкретизація норм закону може виражатися як у встановленні окремих норм, так і у прийнятті нових нормативних актів, а в ряді випадків і системи таких актів. Таким чином, формула " на виконання закону" означає: " у розвиток положень закону", " з метою організації виконання закону" [11].

2.3. Порядок прийняття законів

На сьогодні порядок прийняття законів в Україні регулюється Конституцією України і Регламентом Верховної Ради України.

Законодавча діяльність, як і правотворення в цілому, ґрун­тується на принципах верховенства права, демократизму, глас­ності, врахування громадської думки, плановості, системності, на­укової обґрунтованості законодавчих рішень, визнання людини найвищою соціальною цінністю.

Законодавчий процес складається з самостійних стадій — логічно завершених етапів щодо прийняття законопроекту. Такими стадіями є:

– законодавча ініціатива — звернення суб'єктів, визначених Конституцією України, до Верховної Ради України стосовно прийняття нового закону або зміни чинного закону, яке здій­снюється шляхом подання на розгляд Верховної Ради України законодавчої пропозиції чи проекту закону. Згідно зі ст. 93 Кон­ституції України право законодавчої ініціативи мають Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України і Національний банк України;

– підготовка проекту закону до розгляду його Верховною Ра­дою України. Основними етапами підготовки є прийняття рішен­ня щодо підготовки проекту, організаційно-технічне та фінансо­ве забезпечення підготовки проекту, розробка концепції законопроекту, підготовка тексту проекту закону та додатків до нього, наукова експертиза проекту закону, подання закону на розгляд Верховної Ради України суб'єктом права законодавчої ініціати­ви. Особливе значення має наукова експертиза законопроекту — діяльність компетентних органів, установ, спеціалізованих екс­пертних організацій, окремих експертів та груп експертів, що включає дослідження і оцінку наукового рівня, юридичних якос­тей проекту закону, його відповідності спеціально встановленим вимогам (економічним, фінансовим, екологічним, національної безпеки тощо). Підготовлені проекти законів можуть бути опри­люднені для обговорення державними органами, науковими установами, громадськістю. Обов'язковим є оприлюднення про­ектів конституційних законів та законопроектів, що виносяться на всеукраїнський референдум. Далі законопроекти за участю суб'єкта права законодавчої ініціативи та розробників проекту проходять попередній розгляд у відповідних комітетах Верховної Ради України;

– розгляд і обговорення проекту закону Верховною Радою України. Законопроекти розглядаються на пленарних засіданнях Верховної Ради України, як правило, в першому, другому, тре­тьому читаннях. За результатами розгляду і обговорення проекту закону приймаються такі рішення: повернути проект закону для доопрацювання із визначенням головних зауважень і терміну до­опрацювання; надіслати проект закону на додаткову експертизу; відхилити проект закону із зазначенням причин відхилення; схва­лити текст закону в цілому і внести його на всенародний рефе­рендум; прийняти закон і визначити порядок введення його в дію;

– прийняття закону Верховною Радою України. Закони прий­маються в цілому, а частина з них і постатейно — за результатами другого і третього читання на відкритому пленарному засіданні шляхом голосування простою або кваліфікованою більшістю го­лосів народних депутатів України залежно від характеру закону. Прийнятий Верховною Радою закон підписує Голова Верховної Ради України;

– введення закону в дію. Одночасно з прийняттям закону Вер­ховна Рада України вирішує питання щодо умов введення його в дію, тобто визначення строку, порядку, умов набрання чинності законом. Введення в дію закону визначається у прикінцевих чи перехідних положеннях закону. Конституційний закон та кодекс вводяться в дію окремими законами.

Прийнятий і підписаний Головою Верховної Ради України за­кон направляється на підпис Президентові України. Президент України підписує закон протягом 15 днів після його отримання і офіційно оприлюднює його або в цей же строк застосовує своє право вето щодо прийнятого закону, повертаючи його зі своїми вмотивованими пропозиціями для повторного розгляду Верхов­ною Радою України. Якщо при повторному розгляді закон буде прийнятий у тій же редакції не менш як двома третинами від кон­ституційного складу Верховної Ради, Президент зобов'язаний підписати його протягом 10 днів з дня повторного прийняття[12].

Закони України не пізніше як у 15-денний строк після їх прий­няття і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях: «Голосі України», «Офіційно­му віснику України», «Відомостях Верховної Ради України». За­кон набирає чинності через 10 днів з дня його-офіційного опри­люднення, якщо інше на передбачене самим законом, але не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Особливою формою законодавчої діяльності є прийняття за­кону всеукраїнським референдумом. Всеукраїнським референду­мом може бути прийнятий будь-який конституційний або звичай­ний закон, крім законів з питань податків, бюджету та амністії. Закони, прийняті референдумом, не потребують затвердження державними органами, вони змінюються лише іншим всеукраїн­ським референдумом. Конституційні закони, затверджені або прийняті всеукраїнським референдумом, мають більш високу юридичну силу, ніж звичайні закони. Датою прийняття таких за­конів вважається день проведення референдуму. Вони набирають чинності в порядку, визначеному самим законом, але не пізніше 10 днів з дня їх офіційного оприлюднення[13].