Предоставление земельных участков под строительство

В регулировании отношений по использованию земельных участков для строительства существенное место занимают нормы о предоставлении участков из государственной или муниципальной собственности. При этом в подавляющем числе случаев отношения выстраиваются по поводу предоставления земельных участков либо в частную собственность, либо в аренду с правом последующего выкупа. По сути дела, механизм предоставления земли под застройку одновременно представляет собой и особый механизм приватизации земель. Это накладывает на законодательное регулирование дополнительную ответственность. В данном случае земля не только будет занята строением на неопределенный срок, но и «уходит» из публичной собственности.

При реализации положений о предоставлении прав на земельные участки (в том числе для строительства) должны быть соблюдены принципы земельного законодательства, (статья 1 ЗК РФ), в том числе:

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, конституционные нормы и принципы земельного законодательства создают каркас, на котором формируются отношения по поводу приобретения прав на землю в целях строительства.

Принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан оказывается важен для приобретения прав на земельные участки в связи с тем, что после застройки длительный период времени земельный участок будет занят капитальным строением, поэтому иное использование участка окажется уже невозможным.

Способы и пределы реализации интересов иных землевладельцев и землепользователей, равно как и содержание их прав на соседние земельные участки, в связи с застройкой подвергнутся корректировке, например возведение промышленного объекта потребует установления охранной зоны, в которую попадут соседние земельные участки, или возведение объекта перекроет привычный подъезд к основной дороге и т. п.

При таких обстоятельствах, с тем чтобы предупредить и сгладить конфликт, и возникает необходимость введения правовых инструментов, обеспечивающих [12]:

- информирование всех заинтересованных лиц о предстоящем строительстве;

- учет публичных и частных интересов лиц, затрагиваемых застройкой;

- предоставление равных возможностей заинтересованным лицам в приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности.

Кроме того, возведение на земельном участке капитального строения опять же на долгое время свяжет единой правовой и экономической судьбой участок земли и недвижимость, на нем расположенную.

В связи с этим при возведении постройки важным оказывается верно соотнести права и обязанности участников строительства и лиц, впоследствии приобретающих права на строение и землю. Это одна из сложных правовых задач, решение которой, как известно, зависит от вида возводимого объекта, правового режима земельного участка и правового статуса лица, приобретающего права на землю.

Соблюдение принципа участия граждан и организаций в решении вопросов, касающихся использования земли под застройку, и принципа сочетания публичных и частных интересов при использовании земли взаимосвязаны. Вместе с тем реализация принципа учета мнения граждан и организаций в случае предоставления участков для строительства требует установления особых правовых механизмов. В этом случае их мнение может быть учтено, во-первых, если лица вовремя и правильно проинформированы о строительстве, во-вторых, в законодательстве закреплен порядок сбора и учета мнений заинтересованных лиц. Обращение к основанным положениям регулирования земельных отношений еще раз дает понять, что механизмы предоставления земельных участков для строительства не изолированы от общих норм, составляющих правовую базу регулирования оборота земель в Российской Федерации. Выполняя прикладные задачи, эти механизмы вместе

с тем должны следовать общим правовым принципам использования земли и, соответственно, не могут им противоречить.

Изначально статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливались две основные процедуры предоставления земельных участков для строительства:

1) предоставление участка с предварительным согласованием мест размещения объектов;

2) предоставление участка без предварительного согласования места размещения объекта.

При этом в пункте 2 статьи 30 ЗК РФ определено, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 ЗК РФ.

С предварительным согласованием мест размещения объектов земельные участки, как известно, могут быть предоставлены лицу только на основании права аренды, права постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования (п. 3 ст. 30 ЗК РФ).

Введение торгов в качестве основного способа приобретения прав на землю для строительства преследовало цель обеспечить публичность всей процедуры и конкуренцию при предоставлении земли как ограниченного ресурса.

Приходится признать, что установленные законодательно процедуры сложны, имеют множество исключений и особенностей, зависящих от многих факторов, прежде всего от назначения возводимого объекта. Однако многочисленные изменения норм ЗК РФ, регулирующих предоставление участков для строительства, показывают, на наш взгляд, что найти оптимальный вариант решения проблемы до сих пор не удается.

Так, несмотря на то, что законодатель стремится утвердить торги в качестве основной процедуры, нормы о предоставлении участков без торгов имеют большой вес в регулировании земельных отношений, и правоотношения на их основе выстраиваются весьма активно. Тому, как мы знаем, есть ряд объективных причин. Вместе с тем получение участков без конкурентной процедуры привлекает и недобросовестных застройщиков, на что обращается внимание правоохранительных органов.

Более или менее действенным механизмом предупреждения злоупотреблений оказывается предварительное оповещение заинтересованных лиц и выяснение их мнения, то есть соблюдение принципа публичности.

Органы местного самоуправления городских и сельских поселений обязаны информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Это положение ЗК РФ призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию. По смыслу положений пункта 3 статьи 31 ЗК РФ об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. При этом ЗК РФ не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает какие-либо критерии приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, в случае если на этот земельный участок претендуют нескольких лиц, ЗК РФ не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 ЗК РФ, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

В такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.

Таким образом, разрешая вопрос о том, как быть, если при предоставлении земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта было подано больше одной заявки, ВАС РФ высказался в пользу объявления процедуры торгов. Отметим, что суд исходил не из прямого указания (которого нет) закона, а из системного толкования всех, направлены на урегулирование вопроса норм, включая, конечно, принципы земельного законодательства.

При вынесении решения суд фактически разошелся с мнением Министерства экономического развития Российской Федерации. Согласно этому мнению министерство считает, что Земельным кодексом Российской Федерации не раскрываются формы и сроки информирования населения органами местного самоуправления, а также формы, сроки и процедуры участия граждан в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей).

Указанная норма, по мнению Минэкономразвития России, только лишь обязывает органы местного самоуправления своевременно предоставлять соответствующую информацию и не предусматривает обязанность органов местного самоуправления выявлять мнение населения, а также лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, и учитывать такое мнение при принятии решения о выборе земельного участка или собирать заявления иных лиц о предоставлении испрашиваемого земельного участка.

Высказывая противоположную точку зрения, суд подчеркнул, что при предоставлении земельного участка важна не только правовая природа отношений предоставления участка (при предварительном согласовании земельный участок предоставляется, по сути, в административном порядке, а значит, первый подавший заявку, мог бы претендовать на предоставление участка именно ему), но и то, на решение каких социальных проблем эти процедуры направлены и как эти проблемы справедливо должны быть разрешены. Из этого следует, что любая процедура предоставления участка для строительства должна не только формально соблюдаться, но и обеспечивать публичность и сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Это обстоятельство подтверждает, по нашему мнению, обоснованность позиции суда.

Помимо предоставления земельного участка на основании предварительного согласования мест размещения объектов, ЗК РФ определена возможность приобретения участков без предварительного согласования и без торгов (подпункты 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Эти две процедуры имеют целый ряд отличий. Так, в частности, при предварительном согласовании мест размещения объектов предоставление участка осуществляется посредством его выбора (ст. 31 ЗК), предоставление участка без предварительного согласования требует формирования участка (ст. 30 ЗК РФ) и т. д.

В ряде случаев закон специально указывает, какая процедура должна быть применена. При этом правоприменительная практика не допускает возможность замены одной процедуры другой, тем более по воле участников. В целом установление пунктом 1 статьи 30.1 ЗК РФ положения, согласно которому земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или аренду, а в случаях, установленных подпунктом 5 пункта 1 статьи 24 ЗК РФ, – в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта, не допускает возможности использования этой процедуры в таких отношениях ни при каких обстоятельствах.

Таким образом, предоставление земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование для жилищного строительства осуществляется по заявлению заинтересованного лица без предварительного согласования места размещения объекта. Вместе с тем положение закона не дают оснований сделать исключение для граждан и требуют предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность исключительно на торгах в форме аукциона. Земельный участок предоставляется для индивидуального жилищного строительства вне процедур аукциона или согласования мест размещения объектов. Согласно этой норме предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка. Предварительное согласование не проводится при предоставлении гражданину (на основании любого правового титула) земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Передача земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка. При предварительном согласовании мест размещения объектов уполномоченные органы осуществляют действия не по формированию, а по выбору земельного участка. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.

Земельный участок для целей недропользования предоставляется лицу на основании лицензии, выдаваемой в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах» [5]. При этом лицензия выдается на конкретный участок недр в конкретном месте. При таких обстоятельствах ни процедура торгов, ни процедура предоставления участка с предварительным согласованием мест размещения объектов не соответствуют основаниям приобретения прав на земельный участок. Кроме того, выданная недропользователю лицензия представляет собой документ, дающий лицу исключительное право пользования конкретным участком недр. Несмотря на то, что прямого указания в законе на этот счет нет, разумно полагать, что никто, кроме законного пользователя недр, не вправе претендовать на земельный участок, необходимый для этих целей. То есть в этом случае недропользователь обладает преимущественным правом на земельный участок, что, в свою очередь, означает невозможность проведения конкурсных процедур по предоставлению такого участка.

По этому поводу хотелось бы сказать следующее. Цель установления особых процедур предоставления земельных участков для строительства заключается, как уже было сказано, в обеспечении публичности процесса. Таким образом, процедуры предоставления участков для строительства – не самоцель, а средство обеспечения публичности. Исходя из изложенного считаем, что при реализации пунктов 2.2 и 11 статьи 30 ЗК РФ предусматривается возможность предоставления земельных участков без проведения торгов и процедуры согласования мест размещения объектов (за исключением случаев предоставления участков в собственность, когда проведение торгов обязательно).