Билет №20. 1. Природа, сущность и предмет государственного и муниципального управления.

Природа и сущность государственного управления

ГОСУДАРСТВО - способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной политической власти, опирающаяся на средства и меры принуждения. Как управляющая обществом система государство обладает внутренней структурой, имеет специальные органы для реализации своих полномочий — государственный механизм, государственный аппарат.

В конституционном праве под понятием государства подразумеваются все официальные властные органы власти (правительство, парламент, суды), действующие в масштабе страны или территориально-политической единицы с местными представителями властных органов.

В международном праве государство является основным участником международных отношений, включает политическую организацию власти и население с определенной территорией. Основным качеством государства является его суверенитет. Государство имеет определенную форму правления (монархия, республика), по форме государственного устройства может быть унитарным или федерацией.

Сущность госуправления подразумевает ряд конкретных действий, которые необходимы для достижения определенных целей с исполь­зованием всех ресурсов: материальных, фи­нансовых, информационных, кадровых и других механизмов воздействия на объект со стороны управляющего субъекта. Госуправление яв­ляется разновидностью социального управления обществом для упорядочения возникающих от­ношений. Природа госуправления основывается на исполнительно-распорядительной и подза­конной деятельности, которая осуществляется во всех сферах: социально-культурной, внешней и внутренней экономической, административ­но-политической и др.

Существующие виды госуправления за­висят от многих параметров, таких как:

1) определение роли и места человека — осно­ва демографического или авторитарного ви­дов госуправления;

2) соответствие используемой формы собст­венности федеральному, региональному, местному и корпоративному видам;

3) влияние характера отношений региональных и федеральных уровней власти;

4) соответствие методов воздействия на объект отраслевому, территориальному или функцио­нальному видам.

Выработаны и приняты к практическому использованию два подхода:

1) основная деятельность всех госорганов;

2) основная деятельность органов исполни­тельной власти.

Госуправление характеризуется:

1) исполнительно-распорядительной деятель­ностью, т.е. в качестве средства исполь­зуются юридически властные полномочия для осуществления этой деятельности;

2) практической и организационной деятель­ностью;

3) подзаконным нормотворчеством и подзакон­ной деятельностью.

Природу и сущность госуправления ха­рактеризуют такие признаки, как:

1) определенные ресурсы;

2) разработка и практическая реализация поли­тики государства;

3) целевая и функциональная специфика гос­управления;

4) наличие ответственности за исполнение за­конодательных актов;

5) использование определенных методов гос­управления.

К приоритетным проблемам стратеги­ческого госуправления относятся:

1) развитие понятия сущности государства, роли государственного управления в об­щественной жизни;

2) укрепление статуса законности государст­венной власти как единственно возможной;

3) реконструкция ветвей государственной власти в связи с текущими изменениями в повсед­невной жизни государства и мира;

4) общее развитие теории государственного управления.

Предмет государственного управления

Государственное управление понимается как совокупность определенных мероприятий, проводимых с целью руководства и контроля объектов. Для руководства используются все необходимые ресурсы: материальные, финансо­вые, кадровые, информационные и др. Методо­логия государственного управления определяет­ся с помощью различных методов, механизмов и средств. Методы государственного управления представляют собой способы, которые необхо­димы для осуществления функций государствен­ного управления.

Каждый из методов обладает конкрет­ными характеристиками:

1) ярко выраженной взаимосвязью объекта и субъ­екта;

2) конкретной организационной формой (прика­зами и правилами);

3) выбором способа для достижения поставлен­ных задач.

Виды методов государственного управ­ления:

1) убеждение;

2) принуждение;

3) правовые акты управления.

Убеждение подразумевает подчинение дей­ствующему законодательству субъектов и ис­пользуется с целью профилактики нарушений. Применяется в виде разъяснений, обсуждений, поощрений и обоснований поведения субъекта.

Принуждение как одно из средств обес­печения государственного порядка может быть в виде:

1) административного предупреждения;

2) административной ответственности;

3) административного пресечения.

Принуждение может носить профилактиче­ский характер и непосредственное пресечение нарушений правопорядка.

Правовые акты управления представляются в виде властного одностороннего подзаконного решения, принятого с целью соблюдения закон­ности или устранения последствий нарушений правопорядка.

Правовые акты подразделяются на виды:

1) по юридическим свойствам — нормативные правовые и индивидуальные нормативные акты;

2) по временным рамкам действия — срочные и бессрочные;

3) по территориальному распределению — дей­ствуют в пределах РФ, в пределах каждого из субъектов РФ и в пределах административ­но-территориальной единицы РФ;

4) по типу компетенции — общей компетенции, отраслевой и межотраслевой компетенции.

Существуют некоторые обязательные требования, предъявляемые к норматив­ным актам:

1) соблюдение полномочий и процесса создания нормативных актов государственного управ­ления;

2) соблюдение установленного процесса приня­тия;

3) соблюдение установленной формы и утверж­дение ответственным лицом.

Местное самоуправление как субъект управления общественными процессами

Местное самоуправление является систе­мой органов власти, которые наделены пол­номочиями, ответственностью с целью реше­ния проблем местного уровня с учетом всей специфики данной местности. Например, учи­тываются территориальное расположение на­селенного пункта, его финансовое состояние, материальное обеспечение, численность само­го населения и другие факторы, влияющие на выбор и метод выражения голоса народа. Орга­ны местного самоуправления формируются в пределах законодательной власти государ­ства, обладают правом формирования соб­ственного местного бюджета для реализации своих функций и контроля общественных процес­сов. Местное самоуправление как субъект РФ обладает правом управления общественными процессами на местном уровне. Изучение роли и места в системе органов государ­ственной власти местного самоуправле­ния можно проводить с помощью разных подходов:

3) органы самоуправления являются основным первостепенным звеном, связующим насе­ление государства с высшими уровнями го­сударственной власти;

4) с помощью местного самоуправления реали­зуются прямые права населения на самостоя­тельное управление местными делами на местах;

3) население в лице органов местного самоуправ­ления берет на себя в полном объеме ответствен­ность за принятые ими решения в соответствии с местными традициями, историческими устоя­ми конкретного населенного пункта. Как самостоятельный субъект РФ местное самоуправление состоит из совокупности инсти­тутов прямого управления и организационных форм, с помощью которых население может реализовывать свои права.

2. Особенности антикризисного управления.

Антикризисное управление – это управление, определённым образом предвидящее опасность кризиса, предусматривающее анализ его симптомов, меры по снижению отрицательных последствий кризиса и использования его факторов для последующего развития.

Кризис – это острое затруднение с чем-либо, тяжёлое положение, резкий крутой перелом, тяжёлое переходное состояние. Наиболее характерные кризисные ситуации: денежно-кредитный кризис, биржевой кризис, финансовый кризис, валютный кризис, кризис перепроизводства и др.

Проблематика антикризисного управления обширна и разнообразна; её можно разделить на три группы:

1. Проблемы распознавания предкризисных ситуаций и запуска механизма предотвращения кризиса.

2. Определение путей, средств и методов управления в условиях кризисной ситуации.

3. Проблемы конфликтных ситуаций, неизбежно возникающих в условиях кризиса.

Суть антикризисного управления выражается в следующих положениях:

а) кризисы можно предвидеть, ожидать и вызывать;

б) кризисы в определённой мере можно ускорять, предварять, отодвигать;

в) к кризисам можно и необходимо готовиться;

г) кризисы можно смягчать;

д) управление в условиях кризиса требует особых подходов, специальных знаний, опыта и искусства;

е) управление процессами выхода из кризиса способно ускорять эти процессы и минимизировать их последствия.

Режим антикризисного управления должен обладать особыми свойствами:

· гибкость и адаптивность, активизация процессов самоорганизации;

· склонность к усилению неформального управления, мотивация энтузиазма, терпения, уверенности;

· поиск наиболее приемлемых путей эффективного управления в сложных ситуациях;

· снижение централизма для обеспечения своевременного ситуационного реагирования на возникающие проблемы;

· усиление интеграционных процессов, позволяющих концентрировать усилия и более эффективно использовать имеющиеся возможности.

Эффективность антикризисного управления характеризуется степенью достижения целей смягчения, локализации или позитивного использования кризиса в сопоставлении с затраченными на это ресурсами. Основные факторы, которые определяют эффективность антикризисного управления, включают:

1) Профессионализм и специальная подготовка антикризисных управляющих;

2) Искусство управления, данное природой и приобретённое в процессе специальной подготовки;

3) Методология разработки рискованных решений;

4) Научный анализ обстановки, прогнозирование тенденций, мониторинг кризисных ситуаций;

5) Корпоративность – понимание и принятие всеми работниками целей организации, готовность самоотверженно работать для их достижения, внутренний патриотизм и энтузиазм;

6) Лидерство, которое определяется не только личностью менеджера, но и сложившимся стилем работы, структурой персонала управления, укрепившимся доверием к менеджеру, авторитетом власти, уверенностью;

7) Оперативность и гибкость управления;

8) Стратегия и качество антикризисных программ.

По масштабам развития кризисных ситуаций кризисы можно рассматривать как локальные (в пределах фирмы, предприятия), региональные и глобальные. Наиболее часто встречающейся кризисной ситуацией является сложное финансовое положение отдельных предприятий, которое чревато банкротством.

Банкротство (несостоятельность) – признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объёме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и исполнить обязанность по уплате обязательных платежей. Процедура банкротства многоэтапная и длительная. Результаты её проведения могут быть диаметрально противоположными – от полного восстановления нормальной работы предприятия до его ликвидации. Порядок проведения процедуры банкротства определён соответствующим законом Российской Федерации и является типичным примером антикризисного управления.

Любая предпринимательская деятельность по определению направлена на получение прибыли и осуществляется на свой риск и под имущественную ответственность. Риск – это ситуация, предполагающая возможность отклонения экономического результата деятельности фирмы обычно в неблагоприятную форму от ожидаемого. Поэтому теоретически угроза банкротства существует всегда и требует соответствующего внимания.

Одной из превентивных мер профилактики кризисных ситуаций является самострахование, которое выражается в создании резервных фондов, в которые направляется часть денег на покрытие возможных потерь в будущем. Наряду с этим практикуется и страхование – особый вид экономической деятельности, связанный с перераспределением рисков между страхователями и специализированными организациями (страховщиками). Страхование является стимулом деловой активности, обеспечивая фирме возможность вкладывать в производство те средства, которые пришлось бы направлять на образование собственного резервного фонда для покрытия возможных убытков.

Если угроза банкротства фирмы приобретает реальные формы, то в качестве первоочередных антикризисных действий следует прибегать к досудебной санации – мерам по восстановлению платёжеспособности должника, принимаемым в целях предупреждения банкротства. Это может быть финансовая помощь со стороны учредителя или собственника имущества, реструктуризация с передачей обязательств новому собственнику и др. меры.

Если досудебная санация не принесла желаемых результатов и ситуация дошла до арбитражного суда, который признал фирму несостоятельной, то начинается непосредственно процесс банкротства, который во всех случаях предусматривает смену менеджмента и назначение арбитражного управляющего.

Арбитражный управляющий – это гражданин Российской Федерации, утверждённый арбитражным судом для проведения процедур банкротства и являющийся членом одной из саморегулирующихся организаций. К арбитражному управляющему предъявляются весьма высокие требования в части профессиональной компетентности и соответствия юридическим нормам и критериям, изложенным в законе о банкротстве. На разных этапах банкротства функции арбитражного управляющего отличаются. Поэтому и конкретное его наименование также отличается. Различают следующие варианты арбитражных управляющих: временный управляющий, административный управляющий, внешний управляющий, конкурсный управляющий. Это может быть как одно и то же лицо, так и разные лица. В определённых ситуациях, если деятельность арбитражного управляющего не будет соответствовать тем задачам, которые перед ним поставлены, допускается его замена на другого специалиста в области антикризисного управления.

Банкротство предприятия в наиболее полной форме предусматривает следующие процедуры:

A. Наблюдение – процедура, принимаемая к должнику в целях обеспечения сохранности имущества должника, проведения анализа его финансового состояния и составления реестра требований кредиторов. Осуществляется временным управляющим.Срок поведения данной процедуры, включая время на проведение судебных заседаний, не может превышать семь месяцев.

Б. Финансовое оздоровление – процедура, применяемая к должнику в целях восстановления его платёжеспособности. Осуществляется административным управляющим и вводится на срок не более двух лет. Арбитражный суд по итогам рассмотрения результатов проведения финансового оздоровления вправе вынести определение о введении внешнего управления – процедуры применяемой к должнику в целях восстановления его платёжеспособности, которая осуществляется внешним управляющим и не может длиться более двух лет.

В. Конкурсное производство – процедура, применяемая к должнику, признанному банкротом, в целях соразмерного удовлетворения требований кредиторов. Осуществляется конкурсным управляющим и вводится сроком на один год. В ходе конкурсного производства конкурсный управляющий осуществляет инвентаризацию и оценку имущества должника, средства от продажи которого идут на погашение требований кредиторов.

Г. Мировое соглашение – процедура, применяемая на любой стадии рассмотрения дела о банкротстве в целях прекращения производства по делу о банкротстве путём достижения соглашения между должником и кредиторами.

На всех этапах процедуры банкротства в принятии ключевых решений право решающего голоса принадлежит кредиторам, которые реализуют его через собрание и выбираемый для этого комитет кредиторов.

Так как закон допускает, что дело о банкротстве может быть возбуждено самим должником, на практике встречаются ситуации преднамеренного или фиктивного банкротства. В этом случае арбитражный суд имеет право отказать в возбуждении такого дела. Встречаются и более сложные ситуации злоупотребления делопроизводством о банкротстве – рейдерский захват имущества. Рейдерство – цепочка сложных операций, в результате которой благодаря многозначному трактованию закона происходит смена законного собственника без согласия акционеров, а также выведение активов из его владения. Рейдерство квалифицируется как преступление.

Региональные кризисы могут носить характер как ограниченный территорией субъекта федерации, так и охватывать всю территорию государства. При наличии признаков кризисной ситуации в масштабах субъекта федерации используется механизм института федерального вмешательства. Среди мер, применяемых институтом федерального вмешательства, присутствуют принуждение, предписание и другие меры, пре­дусмотренные Конституцией РФ и Федеральны­ми законами.

В случае возникновения кризисных ситуаций государственного масштаба функции антикризисного управления выполняют все определённые в Конституции РФ органы государственной власти. При этом допускается обращение как к международным организациям, так и к отдельным странам с целью привлечения их к участию в выработке и реализации конкретных мер по преодолению возникшего кризиса. Одной из тяжёлых форм государственного банкротства, вызванного кризисом государственных финансов, является суверенный дефолт – полный или частичный отказ государства от платежей по внешним и внутренним долгам.

Кризисные ситуации глобального масштаба требуют для их разрешения консолидации усилий международного сообщества. Выход из таких ситуаций приходится искать путем как коллективных многосторонних, так и двухсторонних переговоров.

При решении проблем кризисных явлений как государственного, так и глобального характера в каждой конкретной ситуации ищется оптимальное сочетание принципов двух противоположных школ государственного участия в регулировании экономики – кейнсианской и монетарной.

Основные положения кейнсианской модели государственного управления заключаются в сме­шении и взаимодействии рыночного механиз­ма и государственного механизма управления. Одним из главных инструментов рыночного ме­ханизма кейнсианской модели является спрос. По мнению Д. Кейнса, воздействие на эффек­тивный спрос в экономике государства с помо­щью налоговых инструментов, ссудного процен­та и субсидий позволит устранить или снизить уровни безработицы и других кризисов. Данная модель Д. Кейнса рассчитывалась на регулиро­вание государством системы хозяйствования: контролирование циклических колебаний экономи­ки, изменения спроса и предложения.

М. Фридмен является основоположником монетарной теории государственного управления с помо­щью рыночных механизмов. Он предлагал ис­пользовать в качестве экономического меха­низма регулирования государства денежную сферу. Монетарная политика государственного управления М. Фридмена основывается на по­стулате эффективного контроля с помощью де­нежных масс, ведь только денежные массы спо­собствуют движению любого механизма управления.

Монетарная теория управления го­сударством использует антикризисные мероприятия для конструктивного продвижения политики управления. К антикризисным мероп­риятиям относятся: ускорение денежного оборо­та, стимулирование активного участия в эконо­мических отношениях субъектов, для этого используются финансово-кредитные отноше­ния, управление инфляционными процессами с целью увеличения уровня спроса и ускорения производственной деятельности. Основными инструментами монетарной политики считают­ся: регулирование уровня учетной ставки, изме­нение резервных требований и проведение опе­раций на открытом рынке.