Система социальных гарантий и социальной защиты государственных гражданских служащих.

Любое государство, чтобы быть сильным и управляемым, должно заботиться о своих чиновниках — тех, кто проводят государственные решения в жизнь. Еще Никколо Макиавелли, философ и политолог эпохи Возрождения, говорил, что государь должен быть щедрым, иначе за ним не пойдут солдаты.

Из обязанности государства предоставлять государственным служащим необходимые социально-экономические условия вытекает обязанность государственного органа, в котором служит чиновник, компенсировать ему все издержки, связанные со службой.

Под гарантиями на государственной службе понимаются различного рода денежные возмещения дополнительных затрат и ограничений, возникающих в связи с выполнением служащими служебных заданий. Государственные гарантии прежде всего возмещают те правоограничения, запреты и требования, которые предъявляются гражданскому служащему при прохождении службы. Компенсируя трудности государственной службы, они как бы уравновешивают ее правовой режим, предоставляя гражданским служащим определенные льготы и преимущества по сравнению с другими категориями работников.

Эти гарантии называются государственными и устанавливаются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (гл. II). Государственные гарантии гражданских служащих существенно отличаются от мер социальной защиты других групп населения.

Закон разделил государственные гарантии на две категории: основные — для всех гражданских служащих России и дополнительные — для гражданских служащих отдельных государственных органов и субъектов РФ. Этот закон определил целевое назначение и функции государственных гарантий гражданских служащих России.

Основная цель государственных гарантий гражданских служащих — обеспечение их правовой и социальной защищенности.

Функции государственных гарантий гражданских служащих вытекают из их предназначения. Государственные гарантии вводятся для:

§ обеспечения их правовой и социальной защищенности;

§ повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей;

§ укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы;

§ компенсации ограничений, установленных для служащих действующим законодательством.

На основании Федерального закона № 79-ФЗ от 2004 г. государство предоставляет всем гражданским служащим РФ следующие основные государственные гарантии.

Равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении должностей гражданской службы. Закон подтверждает норму Трудового кодекса РФ о равной оплате труда за труд равной ценности. Этот демократический принцип был провозглашен еще Всеобщей декларацией прав человека в 1948 г.

Данная гарантия означает, что не должно быть необоснованного и заметного различия в денежном содержании гражданских служащих одной категории и одинаковой группы должностей. Закон установил единую систему денежного содержания гражданских служащих, единый порядок определения должностных окладов, окладов за классный чин, единые правила определения размеров дополнительных выплат и премий. Условия оплаты труда обязательно оговариваются в служебном контракте.

Критерии оценки результативности труда гражданских служащих, за который полагается денежное вознаграждение, должны быть адекватны, публичны и нормативно зафиксированы в нормативных правовых актах и в должностных регламентах.

Право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Данная гарантия конкретизирует аналогичную норму Трудового кодекса РФ (ст. 136). Денежное содержание гражданского служащего — основное средство его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности, обеспечения его достойного существования. Это вознаграждение государства за его добросовестную службу. Основное потому, что чиновник не имеет права заниматься предпринимательской деятельностью.

Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения.

К дополнительным выплатам относятся: ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет (свыше 15 лет — 30%); ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200% этого оклада; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий; ежемесячное денежное поощрение; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска; материальная помощь, выплачиваемая за счет средств фонда оплаты труда.

Важно то, что государство гарантирует своевременную оплату труда (без задержек) и в полном объеме (не по частям). По трудовому законодательству заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца в день, установленный правилами внутреннего распорядка. За нарушение сроков выплаты заработной платы установлена административная и уголовная ответственность руководителей.

Условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Основным документом, в котором фиксируются условия труда служащего, является служебный контракт. Гражданскому служащему гарантируется право на благоприятные организационно-технические условия прохождения службы, которые позволяют ему качественно исполнять должностные обязанности. В частности, это: обеспечение нормативными документами, инструкциями по технике безопасности, служебным распорядком дня, информацией, оргтехникой, средствами связи, расходным материалом и т.п. В настоящее время испытывается потребность разработки единых нормативов оборудования типовых служебных мест.

Отдых гражданского служащего. Право гражданина на отдых установлено Конституцией РФ (ст. 37) и Трудовым кодексом РФ (ст. 106—107). Закон определяет условия обеспечения данной гарантии для гражданского служащего:

§ установление нормальной продолжительности служебного времени;

§ предоставление выходных дней и нерабочих праздничных дней;

§ предоставление ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.

Кроме того, к времени отдыха относятся перерывы в течение рабочего дня (обеденный), ежедневный отдых с момента окончания работы и до ее начала в следующий день.

В Законе № 79-ФЗ о гражданской службе точно определена продолжительность служебного времени — не свыше 40 часов в неделю при пятидневной служебной неделе (ст. 45). Выходные дни по трудовому законодательству (еженедельный непрерывный отдых) должны составлять не менее 42 часов. При совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день.

Ежегодный оплачиваемый отпуск гражданского служащего состоит из основного и дополнительного. Продолжительность основного отпуска зависит от группы замещаемых должностей и составляет 30 дней для младших, старших, ведущих групп должностей и 35 дней для главных и высших. Дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются гражданскому служащему за выслугу лет, ненормированный рабочий день и некоторыми другими условиями. Гражданские служащие, замещающие высшие и главные группы должностей и для которых установлен ненормированный рабочий день, имеют право на дополнительный отпуск. Предельная продолжительность основного и дополнительного отпусков не может превышать 40 и 45 дней в зависимости от группы должностей гражданской службы.

Медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет. Страхование должно осуществляться в соответствии со специальным федеральным законом о медицинском страховании.

Понятие «медицинское страхование» включает в себя и медицинское обслуживание, хотя оно шире. Все гражданские служащие прикрепляются к какому-либо медицинскому центру (поликлинике) решением комиссии. В служебном контракте фиксируются условия медицинского и санаторно-курортного обслуживания гражданского служащего. Уровень и качество медицинского обслуживания на гражданской службе на сегодняшний день неодинаковы и зависят от возможностей того или иного федерального государственного органа или субъекта РФ.

Сейчас идет процесс перехода от медицинского обслуживания, связанного с функционированием ведомственных медицинских учреждений, к специальному медицинскому страхованию, в основе которого — предоставление гражданскому служащему и членам его семьи денежных средств при возникновении страхового случая (болезни, травмы).

Обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности. Трудовой кодекс РФ (ст. 22) обязывает каждого нанимателя осуществлять обязательное социальное страхование своих работников. Федеральный закон № 79-ФЗ устанавливает обязательное государственное социальное страхование гражданских служащих в полном объеме.

В число гарантий по государственному социальному страхованию входят:

§ медицинское страхование;

§ страхование от несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

§ страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности;

§ страхование от безработицы;

§ государственное пенсионное обеспечение.

Выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных законами. Эта гарантия дополняет предыдущую в части выплаты денежных средств по обязательному государственному страхованию. Порядок страхования и выплат определяется законом и другими нормативными актами о страховании. На практике это страхование осуществляется по договору, заключенному представителем нанимателя и страховщиком, имеющим лицензию на проведение обязательного государственного страхования. Общие нормы в этой части для гражданской службы пока отсутствуют.

Возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Служебная командировка — это поездка гражданского служащего по распоряжению руководителя в другую местность для исполнения служебного поручения. Порядок оформления, проведения служебной командировки и возмещения расходов по ней определяются указом Президента РФ «О порядке и условиях командирования федерального государственного служащего» № 813 от 18 июля 2005 г., а также специальными ведомственными инструкциями.

По данному указу государство гарантирует командированному гражданскому служащему:

§ сохранение должности и денежного содержания (средний месячный заработок служащего);

§ возмещение расходов по проезду к месту командирования и обратно к постоянному месту прохождения службы;

§ возмещение расходов по бронированию и найму жилого помещения (гостиницы);

§ дополнительных расходов (суточные деньги на питание).

Например, федеральным гражданским служащим высшей и главной групп должностей положен проезд на воздушном транспорте — по билету 1-го класса, на железнодорожном транспорте — в вагоне с двухместным купе категории «СВ» скорых фирменных поездов. При бронировании и найме номера гостиницы им положен отдельный двухкомнатный номер «люкс».

При направлении гражданского служащего в служебную командировку на территорию иностранного государства ему дополнительно возмещаются:

§ расходы на оформление загранпаспорта, визы и других выездных документов;

§ обязательные консульские и аэродромные сборы;

§ сборы на право въезда или транзита автомобильного транспорта;

§ расходы на оформление обязательной медицинской страховки.

Возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе служащего в другой государственный орган. Возмещение связанных с этим расходов определяется в настоящее время постановлением Правительства РФ «О размерах возмещения организациями, финансируемыми за счет средств федерального бюджета, расходов работников в связи с их переездом на работу в другую местность» № 187 от 2 апреля 2003 г.

В этом случае гражданскому служащему возмещаются расходы по переезду его самого и членов его семьи и провозу имущества, а также по обустройству на новом месте жительства

Например, проезд работников и членов его семьи к новому месту службы оплачивается государством в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами. Если ехали железнодорожным транспортом, то по ценам купейного вагона скорого фирменного поезда. Расходы по провозу имущества железнодорожным, автомобильным и водным транспортом возмещаются из расчета: 500 кг. на гражданского служащего и по 150 кг. на каждого переезжающего с ним члена семьи. Расходы по обустройству на новом месте жительства (подъемные) составляют: месячный должностной оклад по новому месту службы гражданскому служащему и четверть этого оклада на каждого переехавшего члена семьи.

Защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Это новая гарантия, пред оставляемая гражданским служащим государством. Меры и порядок защиты гражданского служащего и членов его семьи должны быть установлены федеральным законом, который пока не принят. На сегодняшний день защита от насилия, угроз и других неправомерных действий предусмотрена лишь для лиц, замещающих определенные руководящие должности гражданской службы и некоторые должности в правоохранительных и кон тральных органах (судей, прокуроров и т.д.)

Государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях. установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей. Это одна из главных гарантий государства гражданскому служащему.

Государственное пенсионное обеспечение гражданских служащих осуществляется в настоящее время на основе Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ в действующей редакции. Закон устанавливает право гражданских служащих на государственную пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной службы по ряду оснований и ее размеры.

При наличии стажа государственной службы не менее 15 лет федеральные гражданские служащие имеют право на пенсию при увольнении со службы по следующим основаниям:

§ ликвидация федеральных органов государственной власти;

§ увольнение с должностей, утверждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий («помощники — советники»);

§ достижение предельного возраста установленного федеральным законодательством для замещения должностей федеральной гражданской службы (65 лет);

§ обнаружившееся несоответствие замещаемой должности гражданской службы вследствие состояния здоровья, препятствующее продолжению государственной службы;

§ увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.

Порядок предоставления права на пенсию гражданским служащим субъектов Федерации определяется законами субъектов РФ. Пенсия им начисляется за счет средств бюджета своего субъекта РФ.

Размеры государственной пенсии за выслугу лет составляют при наличии минимального стажа государственной службы 15 лет — 45% среднемесячного заработка федерального гражданского служащего. За каждый полный год стажа гражданской службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3% среднемесячного заработка. При этом общая сумма пенсии за выслугу лет гражданского служащего по старости не может превышать 75% среднемесячного заработка федерального гражданского служащего.

Гражданским служащим на основании Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» наряду с основными правами при определенных условиях, предусмотренных федеральным законодательством или нормативными правовыми актами субъектов Федерации, могут предоставляться следующие дополнительные права.

1. Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Это право гражданский служащий может реализовать при наличии оснований: назначения на иную должность в порядке должностного роста; включения в кадровый резерв на конкурсной основе; по результатам аттестации. Для повышения квалификации служащего закон предусматривает конкретные временные рамки — по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

2. Право на транспортное обслуживание — обеспечивается в связи с исполнением должностных обязанностей в зависимости от категории и труппы должности гражданской службы. Положена также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и расходов, связанных с его использованием. Компенсация за использование личного транспорта в служебных целях закреплена в Трудовом кодексе РФ (ст. 188), но это право реализуется с согласия работодателя.

3. Право на замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. Это одна из базовых гарантий гражданских служащих, которая заявляет, что в любых, не зависящих от гражданского служащего случаях он не будет выброшен с гражданской службы и не превратится в безработного.

4. Право на единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы. Делается это в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Это новый пункт, устанавливающий единую для всех гражданских служащих форму получения жилой площади от государства — предоставление единовременной безвозвратной субсидии для приобретения квартиры, дома. Нормативные правовые акты в этой части пока не приняты.

5. Иные государственные гарантии. Данный пункт создает возможность расширения системы дополнительных гарантий для гражданских служащих своего федерального ведомства или субъекта РФ.

Дополнительные государственные гарантии могут предоставляться гражданским служащим на основании нормативных правовых актов федеральных государственных органов или субъектов РФ при условии, что у них имеются финансовые возможности.

Существенные дополнительные государственные гарантии предоставляют своим гражданским служащим правительство Москвы и Московская городская дума. В соответствии Законом города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от № 3 от 26 января 2005 г. гражданским служащим столицы предоставляются следующие гарантии:

§ профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка с сохранением на этот период занимаемой должности и денежного содержания;

§ транспортное обслуживание в связи с исполнением должностных обязанностей в зависимости от категории и групп замещаемых должностей;

§ компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием;

§ предоставление другой должности гражданской службы либо направление на профессиональную переподготовку или повышение квалификации с предоставлением в последующем возможности замещения иной должности гражданской службы при ликвидации или реорганизации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы;

§ единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых федеральными нормативными правовыми актами и нормативным правовым актом города Москвы;

§ бесплатная или льготная санаторно-курортная путевка предоставляемая к ежегодному оплачиваемому отпуску, и соответствующее возмещение за проезд к месту отдыха и обратно, а также льготная санаторно-курортная путевка членам семьи;

§ компенсация за неиспользованную санаторно-курортную путевку,

медицинское обслуживание, в том числе членов семьи служащего;

§ бесплатный отпуск при амбулаторном лечении всех лекарственных средств по рецептам врачей;

§ единовременное денежное поощрение при достижении возраста 50 лет и далее через каждые пять лет в размерах, не превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности;

§ единовременное денежное поощрение при достижении стажа гражданской службы 20 лет и далее через каждые пять лет в размерах, на превышающих двухмесячного денежного содержания по замещаемой должности, при условии наличия не менее пяти лет стажа гражданской службы в государственных органах и органах местного самоуправления;

§ выплата один раз за весь период гражданской службы денежного вознаграждения при выходе на пенсию с гражданской службы в размере, исчисленном исходя из среднемесячной заработной платы по последней должности гражданской службы в кратности к количеству полных лет гражданской службы, но не более чем за 10 лет на день прекращения гражданской службы;

§ доплата к пенсии по старости и инвалидности; ежемесячная доплата к пенсии гражданского служащего устанавливается при наличии 12, 5 лет стажа гражданской службы у мужчин и 10 лет у женщин в таком размере, чтобы сумма пенсии и доплаты составляла 55% месячного денежного содержания гражданского служащего по последней должности гражданской службы перед достижением пенсионного возраста или перед увольнением с гражданской службы; размер доплаты увеличивается на 3% месячного денежного содержания служащего за каждый полный год выслуги свыше установленной продолжительности стажа гражданской службы, при этом сумма пенсии и доплаты не может превышать 80% его месячного денежного содержания.

Данные гарантии предоставляются гражданским служащим Москвы строго дифференцированно: только в соответствии с замещаемой гражданским служащим категорией и группой должностей. Чем выше должностной уровень чиновника, тем шире круг его социальных гарантий и льгот.

Кроме того, членам семей московских гражданских служащих возмещаются расходы, связанные с похоронами гражданского служащего и ритуальными услугами. За гражданским служащим Москвы, вышедшим на пенсию, сохраняется большинство вышеприведенных социально-экономических гарантий. Пенсия регулярно индексируется.

Важно то, что этот закон четко определяет понятие «члены семьи гражданского служащего». К ним он относит: супруга (супругу), несовершеннолетних детей, детей-инвалидов с детства независимо от возраста детей-студентов дневных отделений образовательных учреждений в возрасте до 23 лет.

Особенностью статичного закона о гражданской службе является то, что в нем отдельной нормой закреплено, что в случае несоблюдения гражданином после увольнения с гражданской службы запретов, установленных настоящим законом, предоставление дополнительных государственных гарантий, предусмотренных для гражданских служащих, прекращается и при устранении нарушения восстановлению не подлежат. Если, допустим, пенсионер — бывший гражданский служащий подвергнет публичной критике правительство Москвы или столичное должностное лицо, он будет лишен этих ценных и престижных дополнительных государственных гарантий.

45. Реформирование государственной службы РФ: предпосылки, цели, методы, результаты

В ходе реформирования государственной службы после 1991 г. в России можно выделить пять этапов:

–  первый этап 1991–1996 гг.;

–  второй этап 1997 г. – осень 1999 г.;

–  третий этап зима 1999 г. – весна 2000 г.;

–  четвертый этап ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.;

–  пятый этап декабрь 2002 г. – настоящий момент.

Первый этап реформы государственной службы в Российской Федерации начался с принятия в 1991–1994 гг. новых нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В целях ускорения работы по созданию современной и эффективной государственной службы, проведения единой государственной политики в области кадрового обеспечения политической и экономической реформ в Российской Федерации 22 декабря 1993 г. Президент Российской Федерации подписывает Указ № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». Положение о федеральной государственной службе явилось фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно-правовым общероссийским актом о государственной службе.

Одновременно с Положением в «Российской газете» были опубликованы «Тезисы концепции реформирования государственной службы в России». Необходимость концепции реформирования государственной службы была обусловлена тем, что она позволяла, с одной стороны, обеспечить осмысление процесса формирования современной и эффективной государственной службы в Российской Федерации в условиях политических и экономических реформ, а с другой, – последовательно разрешать конкретные проблемы существующей государственной службы.

Согласно концепции конечной целью реформирования государственной службы Российской Федерации было обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация функционирования государственной службы на решение задач государственных органов, предотвращение возможности использования государственного аппарата как средства подчинения общества партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства.

Предполагалось, что реформирование государственной службы России должно идти по следующим основным взаимосвязанным направлениям:

–  формирование нормативной системы государственной службы, в которой нормы организационно-правового типа (законы, подзаконные и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях мировой науки и практики государственной службы, эффективно сочетались с нормами социально-психологического типа (обычаями, традициями, корпоративными и групповыми нормами), неизбежно возникающими в любом социальном организме;

–  создание высокопрофессионального и обладающего необходимым моральным состоянием корпуса государственных служащих, независимых в своей деятельности от политической конъюнктуры, личных пристрастий и влияний;

–  упорядочение совокупности органов государственной службы, придание ей системного характера;

–  реорганизация системы финансирования государственной службы, придание ей рационального и открытого для общественного контроля характера;

–  формирование в общественном мнении положительного образа государственной службы и государственного служащего.

В концепции рассматривались три варианта к подходу реформирования государственной службы. Суть первого состояла в опережающем создании нормативно-правовых основ государственной службы. То есть издание основополагающего законодательного акта, содержащего все основные положения будущей единой системы государственной службы Российской Федерации, а затем, по мере создания соответствующих общественно-политических, кадровых, организационных и материальных предпосылок, постепенное введение в действие отдельных его элементов.

Второй вариант заключался в согласованном и поэтапном формировании общественно-политических, нормативно-правовых, кадровых, организационных и материальных основ государственной службы с учетом меняющейся политической обстановки, уровня развития различных компонентов государственной службы, готовности общественного мнения.

В третьем варианте предполагалось ограничиться на первой стадии реформирования государственной службы только на федеральном уровне, и только системы исполнительных органов. Именно третий вариант был выбран российскими законодателями при формировании законодательной базы в сфере регулирования государственной службы. В результате подход, при котором вне поля регулирования оставались основные принципы организации государственной службы субъектов Российской Федерации, сыграл отрицательную роль в деле реформирования государственной службы. Субъекты федерации оказались в положении, когда в отсутствии законодательного опыта они должны были сами заполнять правовой вакуум в данной сфере. Это вызвало несогласованность в развитии федерального и регионального законодательства, регулирующего вопросы государственной службы, а в результате, к противоречиям между ними.

В рамках концепции реформирования государственной службы принимается Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Настоящий Закон заложил правовые предпосылки для формирования современной государственной службы – возможность проведения квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, гарантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного служащего. Уже в рамках реализации положений этого Закона в 1996 году Президент Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие проведение аттестации федеральных государственных служащих, проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы.

Кроме того, Президентом Российской Федерации издавались указы, направленные на решение конкретных проблем государственного аппарата управления, таких как борьба с коррупцией в системе государственной службы, повышение квалификации и переподготовка федеральных государственных служащих, определение квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы.

Помимо создания нормативной правовой основы государственной службы Российской Федерации на первом этапе реформирования были созданы новые кадровые службы и учебно-научные учреждения. Еще в конце 1991 г. при Правительстве РФ было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры), позднее преобразованное в Департамент государственной службы Аппарата Правительства. При Роскадрах были организованы семь региональных кадровых центров, главной целью которых было кадровое обеспечение государственных и муниципальных служб.

Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1994 г. Российская академия управления преобразована в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 26 апреля 1995 г. Волго-Вятский, Дальневосточный, Поволжский, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Сибирский и Уральский кадровые центры, находившиеся в ведении Академии, преобразованы в академии государственной службы с сохранением за ними статуса образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации» был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1994 года – Управление федеральной государственной службы Президента Российской Федерации, на которое была возложена реализация указов Президента по федеральной государственной службе и кадровой политике, а также по обеспечению деятельности Совета по кадровой политике.

Выделение временных рамок второго этапа реформирования государственной службы Российской Федерации (1997 г. – осень 1999 г.) связано с попыткой разработки и проведения в этот период административной реформы, необходимость проведения которой обуславливалась слабой управляемостью государственными процессами, тормозящей социально-экономическое развитие страны. В связи с этим идея правового порядка в государственном строительстве становится в 1997 году главной темой Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, которое так и названо «Порядок во власти – порядок в стране» (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Один из разделов Послания был посвящен «порядку в работе власти».

Главной причиной неэффективности власти признавалось несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления. Для наведения порядка во власти, повышения ее эффективности ставились задачи наведения порядка в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усиления контрольной функции государства.

Наведение порядка в исполнительной власти связывалось с необходимостью ее реформирования, основными направлениями при этом должны были стать следующие:

–  усиление регулирующей и контролирующей функций органов исполнительной власти;

–  повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений;

–  выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества, строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

–  определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями государственной власти;

–  установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

В Послании отмечалось, что обновление исполнительной власти не даст результатов без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики, которые в настоящем состоянии не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную работу, за неисполнение решений. Кроме того, признавалось при наличии законодательного закрепления существенных ограничений отсутствие системы социальных гарантий для государственных служащих, соответствующей уровню ответственности оплаты труда. В связи с чем, в сфере государственной службы ставилось приоритетным решение следующих задач:

–  пересмотр принципов финансирования государственного аппарата, предполагающий увеличение прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов, не увеличивая настоящие бюджетные расходы;

–  выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

–  создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

–  установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, введение института дисциплинарного разбирательства;

–  введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.

В Послании также отмечалась целесообразность кодификации всех актов, регулирующих вопросы государственной службы, и принятие в перспективе Кодекса государственной службы и необходимости проведения аттестации государственных научных и учебных заведений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере.

Решение вышеуказанных задач в первую очередь возлагалось на Правительство Российской Федерации и Администрацию Президента Российской Федерации. В соответствии с задачами, поставленными в Послании Президента Российской Федерации, в сфере реформирования государственной службы в 1997–1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных правовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определению мер по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, порядка ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, устанавливающий порядок ведения личных дел государственных служащих и других вопросов.

Третий, самый короткий этап реформы государственной службы (зима 1999 г. – весна 2000 г.), связывают в основном с разработкой концепции реформы государственного управления Российской Федерации в Центре стратегических разработок («Центр Г. Грефа») в качестве составной части предвыборной программы В. В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. Частью этой Концепции стало техническое задание (т. е. технический текст, включающий в себя предлагаемый план мероприятий и очередность их выполнения) по разделу «Государственная служба». На этом этапе впервые был изучен вариант развития государственной службы с отсутствием преобразований («стихийное развитие без реформ») и показаны негативные последствия такого развития событий, были рассмотрены различные варианты перехода к профессиональной государственной службе гражданского общества, и был выделен приоритетный вариант возможной реформы (кадровые преобразования с акцентом на развитие образовательных программ для государственных служащих).

Четвертый этап реформирования государственной службы (ноябрь 2000 г. – ноябрь 2002 г.) связывают с подготовкой по поручению Президента Российской Федерации В. В. Путина Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, создание рабочих групп по подготовке концепции и плана мероприятий в Правительстве Российской Федерации, Совете безопасности Российской Федерации, военных структурах; создание объединенной рабочей группы под эгидой Администрации Российской Федерации; утверждение структуры Концепции и подготовка самого текста.

И, наконец, пятый этап реформирования государственной службы выделяется в связи с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)».

Цель Программы – повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Для достижения этой цели в Программе ставятся следующие задачи:

–  создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;

–  определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;

–  внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;

–  обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

–  применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста;

–  реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;

–  внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

–  создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

–  обеспечение развития системы управления государственной службой.

Для решения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующим направлениям:

–  совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы (предполагает законодательное закрепление единых правовых основ государственной службы, разработку и принятие приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе, обеспечивающих единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной службы);

–  проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих (предполагает на основании мониторинга результатов этих экспериментов и пилотных проектов внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений);

–  совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих (предполагает создание эффективного механизма подбора кадров, обеспечение должностного (служебного) роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств; создание системы непрерывного профессионального образования, совершенствование стандартов и программ подготовки и профессионального развития кадров федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений; осуществление управления развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих; обеспечение обновления и плановой ротации кадрового состава федеральной государственной службы; формирование на конкурсной основе кадрового резерва федеральной государственной службы и обеспечение его эффективного использования; соблюдение объективности в оценке результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации или квалификационного экзамена);

–  создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы (предполагает проведение анализа имеющейся материально-технической базы федеральной государственной службы; разработку стандартов служебных мест федеральных государственных служащих и нормативов их размещения, нормативов материально-технического обеспечения федеральной государственной службы; подготовку предложений по строительству, реконструкции и техническому оснащению зданий и помещений аппарата федеральных государственных органов);

–  формирование системы управления государственной службой (направлено на обеспечение единства государственной службы Российской Федерации, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих).

Реализация Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых в установленном порядке государственными заказчиками с исполнителями мероприятий, предусмотренных Программой, и на основе соглашений, заключаемых с соответствующим субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием.

В результате реализации Программы должно быть обеспечено следующее:

–  приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;

–  создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;

–  внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;

–  достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

–  создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

–  создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

–  повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава федеральной государственной службы;

–  внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

–  повышение профессионального уровня федеральных государственных служащих;

–  оптимизация численности федеральных государственных служащих;

–  создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей;

–  формирование системы управления государственной службой. В результате реализации федеральной Программы реформирования государственной службы уже сегодня можно отметить принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а также разработку законопроекта «О государственной гражданской службе Российской Федерации».