Государственое регулирование рынка труда. Активная политика занятости

Тема 19. ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ

1. Государственное регулирование рынка труда. Активная политика занятости.

2. Пассивная политика занятости.

3. Модели регулирования рынка труда.

4. Дерегулирование рынка труда.

Л И Т Е Р А Т У Р А

Государство и экономика развитых капиталистических стран в 80-х годах. М., 1989. С.96-115.

Грачев М. Современные тенденции формирования рынков труда в странах с развитой рыночной экономикой// Вопросы экономики. 1991. № 9.

Дадашев А. Занятость населения и безработица в России: проблемы регулирования// Вопросы экономики. 1996. № 1. С.76-84.

Калина А. Управление рынком труда в нестабильной экономике// Проблемы теории и практики управления. 1997. № 6. С.90-94.

Лившиц А.Я. Введение в рыночную экономику. Часть 2. С. 4-18.

Майднер Р. Активная политика на рынке трудовых ресурсов. Опыт Швеции// Социалистический труд. 1991. № 5. С.56-63.

Макконнелл К., Брю С. Экономикс. Т.1. С.157-163.

Нестеренко А., Луковенко А. Восточная Европа: формирование рыночной политики занятости// Вопросы экономики. 1991. № 9.

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. С.597-611.

Четверкина Т. Положение безработных и государственная политика на рынке труда// Вопросы экономики. 1997. № 2. С. 102-113.

Эклунд К. Эффективная экономика. С.223-245.

ГОСУДАРСТВЕНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ТРУДА. АКТИВНАЯ ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ

Рынок труда относится к разряду наиболее регулируемых в современных условиях - со стороны профсоюзов, государства и корпораций. Это объясняется спецификой фигурирующего на нем товара:

1) купля-продажа рабочей силы производится в форме найма на более или менее продолжительный период времени. После заключения трудового договора работник уже не находится в прямой зависимости от конъюнктуры рынка труда.

2)трудовые отношения включают в себя кроме экономических (связанных с эффективностью производства) еще и социально-политические, а также морально-этические аспекты. Данное обстоятельство во многом объясняет тот особый интерес, с которым представители различных научных школ обсуждают пути устранения вынужденной безработицы.

Особое влияние на функционирование современного рынка труда оказывает государство. При этом следует учитывать, что забота государства в рыночной экономике (в отличие от экономики командной) вовсе не состоит в обеспечении рабочим местом каждого трудоспособного человека. В каждый данный момент существует некий естественный уровень безработицы. Государственная регламентация рынка труда направлена лишь на поддержание нормального по критериям рыночного хозяйства соотношения спроса на труд и его предложения. Государство понимает, что если завышен спрос на труд, то неизбежным становится чрезмерный рост уровня заработной платы, что подрывает конкурентоспособность отечественной экономики. Если же, наоборот, предложение труда в стране чрезмерно, то неминуемы подрывающий социальную стабильность общества рост безработицы, сокращение потребительского спроса, налоговых поступлений в бюджет, наращивание социальных расходов государства, а значит, нарастание бюджетного дефицита. Вторгаясь в сферу занятости в рыночной экономике, государство должно постоянно осознавать, что сокращение безработицы чревато увеличением инфляции. А потому желательно применение не любых способов регулирования занятости, а лишь тех, которые, увеличивая число рабочих мест, одновременно являются нейтральными в инфляционном отношении или хотя бы вызывают минимальные инфляционные последствия.

Государственная политика занятости сводится к двум основным направлениям:

1) регулированию уровня и продолжительности безработицы (активная политика занятости).

2) социальной защите пострадавших от нее людей (пассивная политика занятости).

Активная политика занятости включает комплекс государственных действий, направленных на искоренение глубинных причин, вызывающих к жизни вынужденную безработицу. Данная безработица представляет собой разницу между безработицей фактической и естественной (соответствующей уровню полной занятости). При этом существуют 2 варианта ликвидации данного разрыва: 1) путем подтягивания фактической занятости к уровню полной (например, от 90 %-го к 93 %-му ее уровню);

2) путем приближения полной занятости к фактической (через повышение естественного уровня безработицы, скажем, от 4 до 7%).

Важнейшей причиной безработицы выступает спад производства, сокращающий в каждой стране потребность в рабочей силы в некой пропорции (по аналогии с американским правилом Оукена). Если каждый «лишний», превышающий уровень полной занятости процент безработицы чреват, скажем, недопроизводством ВНП в размере 2 -2.5 %, то из этого вполне логично вытекает, что для сокращения вынужденной безработицы на 1% требуется экономический рост в 2- 2.5 %. Однако в экономике, развивающейся по интенсивному пути, где неуклонно повышается уровень производительности общественного труда, реально безработица может сократиться на 1% при 4-5 процентном экономическом росте.

Под активной политикой занятости понимаются:

1) меры по изменению структуры спроса на рабочую силу за счет сохранения имеющихся и создания новых рабочих мест;

2) меры по регулированию предложения и повышению качества рабочей силы за счет ее подготовки;

3) меры по поощрению мобильности рабочей силы за счет ее трудоустройства, профориентации и стимулирования.

Целью осуществления активной политики занятости является превращение реальной безработицы в естественную - и по уровню, и по продолжительности. Если эта цель достигнута, и текущая безработица не превышает ее естественного уровня, то правительство может бездействовать на рынке труда во избежание порождающей инфляционный эффект сверхзанятости: необходимо оставить рыночный механизм в покое.

Рецепты устранения высокой скрытой безработицы примерно те же, что и устранения подавленной инфляции. Единственный выход - превращение скрытой безработицы в открытую (технологическую, структурную и т.п.), а затем в сочетании с укреплением рыночных механизмов начинают применяться средства борьбы с вынужденной безработицей. Важно подчеркнуть, что процесс «вскрытия» безработицы должен - особенно в переходной экономике - занять значительный временной отрезок. Ведь даже фиктивные рабочие места приносят какие-то доходы их обладателям, а значит, ликвидация этих рабочих мест есть заметная обуза для государственного бюджета (сокращение налоговых поступлений и расширение социальных расходов).

Государство как субъект активной политики на рынке труда:

1) предъявляет спрос на рабочую силу в государственном секторе экономики;

2) регулирует спрос на рабочую силу в частном секторе (например, через налоговые льготы предпринимателям, принимающим на работу наименее защищенные социальные группы);

3) ограничивает предложение рабочей силы (например, через регулирование численности армии и студенчества как некого резерва рабочей силы).

Меры государственного регулирования занятости:

1) организация и совершенствование системы информации о свободных рабочих местах с целью сокращения времени, в течение которого человек занят поисками работы. В связи с этим налаживание работы бирж труда;

2) подготовка, профессиональное обучение и переквалификация кадров. Будучи безусловным лидером среди мероприятий активной политики занятости до кризиса 1974-75 гг., эта форма в последние годы опять возвращается на лидирующее место.

3) постоянный контроль состояния рынка рабочей силы, его неуклонно проводимая демонополизация. Главным монополистом на рынке труда в современной рыночной экономике являются профсоюзы. Они регулируют рынок труда, воздействуя и на спрос, и на предложение рабочей силы. Объекты регулирования: уровень заработной платы, продолжительность рабочей недели и отпусков, порядок найма и увольнения, различные виды социального обеспечения и др. При этом безусловно главной задачей профсоюзов является повышение заработной платы, которое достигается через:

а) ограничение предложения труда путем:

- лоббирования в парламентах введения высоких иммиграционных барьеров (например, для работников из СНГ);

- содействия принятию законов о невысокой продолжительности рабочей недели (35-36 часов);

- удлинения срока ученичества при подготовке к той или иной профессии, а также срока службы в армии;

- запрещения принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзе одновременно с повышением вступительных взносов.

б) повышение спроса на труд (например, через лоббирование установления высоких таможенных тарифов, защищающих отрасли национальной экономики от иностранной конкуренции).

Вопросы оплаты труда решаются через соглашения между руководством предприятий и соответствующими профсоюзами при посредничестве органов государственной власти или на двусторонней основе.

4) создание новых рабочих мест в государственном и частном секторах, в том числе путем организации общественных работ. Крупномасштабные общественные работы были впервые организованы в США в Великую депрессию. К 1933 г. безработица в этой стране достигла уровня 25%. Планом Рузвельта миллионы американцев направлялись на ремонт и строительство дорог, жилья, очистку и посадку лесов и парков, мелиорацию и т.д. Некоторые программы общественных работ были исключительно федеральными. Большинство же программ имело смешанное финансирование: по принципу 3 доллара из местного бюджета - 1 доллар из федеральной казны (или 70: 30). Действовал принцип распределения федеральных средств между штатами, по которому наибольшая доля направлялась туда, где темпы падения уровня жизни оказались наивысшими. При этом велась борьба с расхищением средств. Так, в штате Висконсин по этой причине были уволены 72 работника, сотни других получили взыскания.

На простаивающих российских предприятиях сегодня за счет их собственных средств продолжает содержаться весьма серьезный по масштабам контингент избыточной занятости - обычно это лица, не имеющие заметных альтернативных источников дохода. Расходы на оплату их «труда» тяжелой гирей ложатся на общие издержки производства данных предприятий, тормозя их выход из кризисного состояния. Между тем совершенно понятно, что реальный статус данных избыточно занятых - это циклические и структурные безработные, которые в соответствии с мировой практикой должны быть переориентированы в сферу общественных работ и оплачиваться из средств не предприятий, а государства. Главной сферой приложения трудовых усилий этой избыточной рабочей силы может стать производственная инфраструктура - коммунальное хозяйство, транспортные коммуникации, энергоснабжение и т.п. В случае «запуска» рассматриваемого механизма в фонд расширяющихся общественных работ целесообразно было бы перевести и все возрастающую долю финансовых ресурсов фонда занятости населения, ранее направлявшихся на выплату пособий по безработице.

Дискуссионным является вопрос, каким проектам общественных работ следует отдавать предпочтение:

а) или быстро разворачивающимся, трудоемким, решающим прежде всего проблему безработицы;

б) или основательным, требующим правовой и инженерно-научной проработки, капитало- и материалоемким, менее трудоемким, но ориентированным на рабочую силу высокой квалификации, открывающим в конечном счете путь к экономическому оживлению в силу своей самоокупаемости и эффективности?

По-видимому, на дне спада предпочтение следует отдавать первым, а после наступления позитивного перелома в динамике безработицы - вторым. Разные проекты общественных работ имеют разную ориентацию. Общественные работы, которые ведут к существенному увеличению совокупного спроса без адекватного роста совокупного предложения, могут подорвать относительную стабильность цен и потому целесообразны лишь на этапе выхода с кейнсианского отрезка кривой AS на промежуточный отрезок. На восходящей линии конъюнктуры общественные работы должны вести к пополнению рынка товарами и услугами, в первую очередь удовлетворяющими социальные потребности: предоставляемые в основном бесплатно, они не накачивают совокупный спрос.

5) стимулирование разработки новых технологий, освоение которых сулит дополнительные рабочие места, а также развития трудоемких отраслей (прежде всего сферы услуг);

6) всемерная поддержка малого бизнеса (особенно в сфере услуг), в котором создается большая часть рабочих мест. Так, в Японии и Южной Корее создаются значительные государственные фонды льготного кредитования малого и среднего частного бизнеса. Разрабатываются и программы, поощряющие занятия бизнесом лицами, потерявшими работу. Так, в Великобритании безработный, решивший стать предпринимателем, по закону 1985 г. получал субсидию в размере 40 ф. ст. в неделю в течение года. При этом отмечался очень высокий коэффициент выживания фирм, созданных безработными.

7) разработка и реализация целевых программ - как регионального характера, так и облегчающих трудоустройство наиболее социально уязвимых групп населения. В последние годы стали создаваться так называемые предпринимательские зоны в депрессивных районах, где бизнес максимально освобожден от налоговых ограничений и бремени юридических регламентаций. Тенденцией последних лет является нацеленность активной политики занятости на строго определенные категории безработных, ее селективность. Две группы являются предметом особой озабоченности государства - молодежь и хронически безработные.

Каждая из указанных мер имеет свои сильные и слабые стороны. Программы подготовки повышают качество рабочей силы, но их слабое место заключается в том, что обычно они не гарантируют последующего трудоустройства работника. От этого недостатка свободны программы прямого создания рабочих мест. Эффективность организации общественных работ в кризисный период определяется тем, что в условиях крайней ограниченности бюджетных средств последние целесообразно тратить, создавая не только дополнительный платежеспособный спрос, но и дополнительное предложение благ социального характера. Так, в послевоенной Германии использование инструмента общественных работ для построения новых дорог и автомагистралей позволило немецкому правительству не только существенно снизить уровень безработицы в стране, но и избавить государственный бюджет от весьма обременительных будущих расходов на производство общественных благ, создав за счет дешевой рабочей силы одну из лучших в мире дорожных систем. Но все же обычно общественные работы капиталоемки и расточительны, лишь 20-40% выделяемых на них средств федеральных и местных органов власти расходуется на наем рабочей силы. Еще один серьезный недостаток общественных работ - в чрезвычайно продолжительном инкубационном периоде, что объясняется обычно запоздалым признанием правительством факта вступления экономики страны в кризисную фазу. Так, в США от наступления спада до принятия законодательства, а затем до развертывания программ общественных работ в половинном масштабе проходило не менее 30-50 месяцев. В момент, когда страны ОПЕК впервые приняли историческое решение о резком повышении цен на нефть, лишь немногие политики стран, импортирующих это стратегическое сырье, оказались способными оценить всю полноту негативных последствий такого решения для своей экономики. И запуск такого весьма неэффективного инструмента дискреционной фискальной политики, как общественные работы, в очередной раз оказался явно запоздалым.

Реализуя активную политику занятости, государство использует также ограничение предложения рабочей силы, в частности, путем сокращения рабочей недели. При этом нередко производится частичная компенсация за потерянное рабочее время (на уровне пособия по безработице). Однако по оценке министерства труда Франции переход в стране в 1981 г. от 40-часовой к 39-часовой рабочей неделе, будучи эквивалентно появлению 300 тыс. рабочих мест, на деле привел к созданию только не более 20-70 тыс. рабочих мест.

В определенных случаях - при угрозе роста социальной напряженности - используются выплаты из бюджета субсидий фирмам в качестве альтернативы увольнению с ним работников. При этом достигается и еще одна цель - сохранение квалифицированной рабочей силы в период временных трудностей.

Процедура массовых увольнений дорогостояща для фирм и государства: требуется выплата выходного и ряда дополнительных пособий, пособия по безработице, предварительное уведомление (после которого снижается трудовая активность), падает престиж фирм. Поэтому правительство всячески поощряет добровольный уход с предприятия, а также досрочный выход на пенсию. Это помогает ослабить остроту проблемы «старшинства» - несоответствия между высокой заработной платой пожилых рабочих и их снижающимися производственными возможностями. В США разрешается выход на пенсию за 3 года до пенсионного возраста, в ФРГ, Франции и других странах - за 5 лет. При этом производится частичная компенсация потерянного заработка (в том числе из средств государства). Эффективность программ раннего выхода на пенсию неодинакова в различных странах: в Великобритании на каждых 100 досрочно ушедших на пенсию приходилось 80 нанятых вместо них рабочих, во Франции - лишь 50.

Японская система раннего ухода с предприятия в предпенсионный период дополняется так называемым повторным наймом вышедших на пенсию еще на 4-5 лет. Но договор при этом заключается уже на совершенно иных условиях (зарплата устанавливается на уровне 30-35-летнего рабочего). В этой стране используется и «предпенсионное» командирование в филиалы фирмы.

Правительство стимулирует неполную занятость, в частности, такую форму организации труда, как «деление рабочего места» (соответственно которому делятся и зарплата, социальные выплаты). Пионером здесь выступили Нидерланды. Деление может производиться в границах недели, месяца, даже года. Наибольшее распространение - в сфере услуг (розничная торговля, рестораны, гостиницы и т.п.). Но повышается интерес к этой форме и у промышленных компаний. Эта форма активно рекламируется в ФРГ, где, как утверждается, в принципе «делимы» 2/3 рабочих мест: Реклама такого деления: «занимайтесь детьми, досугом и т.п..

В США еще в 1976 г. конгресс санкционировал разделение рабочих мест. Выгоды: возможность повышения интенсивности труда при сохранении высоких требований к качеству продукции, сокращение невыходов на работу из-за переутомления. Результат теоретических расчетов: повышение производительности труда на 33%. Однако такая форма политики занятости пока еще плохо приживается на практике.

При поддержке правительства расширяется также временная занятость. Типичный лозунг: «Стабильная занятость для высококвалифицированных, нестабильная - для всех остальных работников».

Выгоды: - всегда можно уволить временных работников;

- на них не распространяется положение о праздничных днях, отпусках, бюллетенях, нет у них премий, пенсий, надбавок за выслугу лет.

Реальная заработная плата у временных работников примерно на 20% ниже.

Как видим, между состоянием полноценной занятости и безработицей в современных условиях существует целая гамма переходных ступеней, что всячески стимулируется проводящим активную политику занятости правительством.

Государственные меры по реализации политики занятости можно, как видим, с определенной долей условности сгруппировать, в оценке Н. Шмелева, по трем основным направлениям: «кейнсианская» стратегия всемерного стимулирования потребительского и инвестиционного спроса за счет ускоренной работы печатного станка и контролируемой инфляции; «рузвельтовско-гитлеровско-сталинский» метод развертывания массовых общественных работ, особенно в отраслях инфраструктуры; «дэнсяопиновская» стратегия всемерного поощрения мелкого и среднего частного предпринимательства как наиболее действенного способа поддержания занятости в стране.[1]