От 20 июля 1999 г. N 12-П

13. Президент Российской Федерации оспаривает также конституционность Федерального закона " О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" в целом по порядку его принятия. Как утверждается в запросе, на заседании Государственной Думы 4 апреля 1997 года при голосовании по вопросу об одобрении Закона в ранее принятой редакции после отклонения его Президентом Российской Федерации присутствовало менее 300 депутатов, тогда как согласно статье 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации закон в таком случае должен быть одобрен большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т.е. не менее чем 300 голосов. Однако в связи с тем, что ряд депутатов проголосовали не только за себя, но и за отсутствовавших депутатов, число голосов, поданных за одобрение Закона в ранее принятой редакции, оказалось равным 308, что позволило Государственной Думе считать его одобренным и отразить это в соответствующем постановлении. Тем самым, считает заявитель, были нарушены предписания Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 32 (часть 1) и 107 (часть 3).

Поскольку процедура голосования в Государственной Думе, как полагает заявитель, не соответствовала Конституции Российской Федерации, Совет Федерации, по его мнению, рассматривал фактически непринятый закон; кроме того, голосование в Совете Федерации было проведено в форме опроса членов палаты с закреплением их мнения в подписном листе, что не исключает заочного голосования, в то время как решения палат должны приниматься только на заседаниях. Тем самым, как утверждается в запросе, были нарушены статьи 3 (часть 2), 32 (часть 1), 100 и 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации, что ставит под сомнение волеизъявление членов Совета Федерации и сам факт повторного одобрения им Закона.

Из статей 94, 95 (часть 1), 97 (часть 3) и 100 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что Государственная Дума как палата Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации, являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации, состоит из депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, принимает решения коллегиально, в пленарных заседаниях; согласно статье 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим обусловливается необходимость нормативно - правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании в ходе законодательного процесса. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка принятия законов и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов. Вытекающие из Конституции Российской Федерации требования о соблюдении регламента и личном участии депутата в заседании палаты были закреплены также в статьях 2 и 12 Федерального закона от 8 мая 1994 года " О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и сохранились в ныне действующей редакции этого акта (Федеральный закон от 5 июля 1999 года " О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

В соответствии с действовавшим на момент принятия Закона Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации, утвержденным Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года N 80-1 ГД, депутат Государственной Думы обязан присутствовать на ее заседаниях; о невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительным причинам депутат заблаговременно информирует Председателя Государственной Думы (части вторая и третья статьи 41); при голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения; депутат лично осуществляет свое право на голосование; депутат, отсутствующий во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного на голосование (статья 75).

При этом в Регламенте Государственной Думы не была предусмотрена (и в настоящее время не предусматривается) возможность для депутата, находящегося вне Государственной Думы даже по уважительным причинам, выразить свою волю, передать свой голос другому депутату, а следовательно, голосование за отсутствующих парламентариев не допускается, хотя принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании.

Как следует из материалов дела, Государственная Дума принимала решение об одобрении оспариваемого Закона путем поименного голосования с использованием электронной системы подсчета голосов; за его одобрение в ранее принятой редакции поименно проголосовали 308 депутатов; между тем 20 депутатов Государственной Думы, которые считаются проголосовавшими, 4 апреля 1997 года не могли находиться в зале заседаний Государственной Думы и лично участвовать в голосовании. Следовательно, общее число одобривших Закон путем личного голосования не достигает 300.

Таким образом, при принятии решения об одобрении Закона в Государственной Думе имело место голосование за отсутствовавших в заседании депутатов, и тем самым было нарушено предписание Регламента о необходимости личного голосования. Между тем соблюдение этого предписания, как направленного на урегулирование существенных элементов порядка принятия федеральных законов, по смыслу статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации, является обязательным.

В то же время отступление от указанного положения Регламента, голосование депутатов за отсутствующих коллег с помощью их карточек для электронного голосования, как это следует из материалов дела, не является единичным случаем, не составляет исключения, а превратилось в сложившуюся, устойчивую практику при принятии законов Государственной Думой. Такая практика, хотя она и не соответствует регламентной норме, не рассматривалась как нарушение вытекающих из Конституции Российской Федерации требований к порядку принятия законов. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что голосование за отсутствующих депутатов признавалось всеми участниками законодательного процесса, в том числе Президентом Российской Федерации (которым ранее в Конституционном Суде Российской Федерации не оспаривались по порядку принятия какие-либо другие законы, принятые с нарушением положения о личном голосовании).

Результаты голосования не были оспорены и кем-либо из депутатов Государственной Думы, в том числе фактически отсутствовавшими, но зарегистрированными как голосовавшие. Это означает, что выраженная посредством состоявшегося в Государственной Думе голосования действительная воля необходимого большинства по существу данного вопроса не поставлена депутатами под сомнение, несмотря на допущенные процессуальные нарушения. Следовательно, Государственная Дума исходила из того, что воля депутатского корпуса получила адекватное выражение и что в контексте сложившейся практики голосования порядок принятия Закона не вызывает возражений.

Наконец, необходимо учесть и то, что признание оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением депутатами Государственной Думы принципа личного участия в голосовании давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других ранее принятых федеральных законов. Такой результат противоречил бы целям конституционного судопроизводства, каковыми являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации.

В силу указанных обстоятельств Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле воздерживается от признания Федерального закона " О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия несмотря на нарушения, имевшие место в Государственной Думе при его одобрении в ранее принятой редакции.

Вместе с тем выявленный Конституционным Судом Российской Федерации конституционно - правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном участии депутата в голосовании является обязательным для всех участников законодательного процесса (статьи 79 и 80 Федерального конституционного закона " О Конституционном Суде Российской Федерации"). Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступления в силу настоящего Постановления, может служить основанием для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер.