Конституционные основы федеративного устройства России.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства.

Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.

Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе - конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Уже преамбула Конституции России содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится «мы, многонациональный народ», «мы... соединенные общей судьбой на своей земле» и выражается стремление сохранить «исторически сложившееся государственное единство», - это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов («наций») и всех народов субъектов России, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями российского государства и общества.

Важнейшее значение имеет статья 1 Конституции России, поскольку она дает определение России, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном законе. Россия определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.

Определение России как федеративного государства конкретизируется в положениях о суверенитете России, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст.4), о составе равноправных субъектов России и основах федеративного устройства (ст.5), о единстве гражданства России (ст.6), органах государственной власти России и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России (ст. 11).

Конституция России 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод (ст. 2).

Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы политического, экономического, социального и юридического характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда «воля народа» (в кавычках и без) вела к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима, поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее субъектов - и в республиках, и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу.

Важнейшими для понимания основ федерализма являются нормы, сформулированные в статье 5 Конституции России:

«1. Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов России.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, равноправии и самоопределении народов в России.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты России между собой равноправны».

Таким образом, в части 1 статьи 5 дана структурная характеристика России как федеративного государства. Разнообразие форм образований, составляющих федерацию, - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава.

Формально различаясь, субъекты России (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект России». Оно впервые появилось в Конституции России 1993 г. и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами федерации.

В России субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса.

Часть 2 статьи 5 фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов России, и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России.

Республики имеют также свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы.

Названные атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика.

Часть 3 статьи 5 говорит о принципах федеративного устройства России. Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях. Эта конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства России. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализации.

Именно в части 3 статьи 5 сформулированы конституционные основы федеративного устройства. Одной из них признается государственная целостность России. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции России и федеральных законов на всей территории России; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе России, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению России; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из России (ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в России, согласно Конституции, - ее многонациональный народ.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - федеральной и субъекта федерации.

В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты России в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности.

Федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства России является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип как общепризнанный применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он имеет особое значение.

Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция России относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами[113], что создает предпосылки для равенства, в конечном счете, в социальных результатах.

Федеративное устройство России опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.[114]

Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.[115] провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция России, следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному согласию России и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Конституция России обеспечивает самоопределение народов в пределах России; ее субъекты не наделены правом выхода из состава федерации. Эта положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г.[116], в разделе о принципе равноправного самоопределения народов указывается, что каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны».

Нормы главы 2 Конституции России, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, устанавливают жесткие рамки для органов государственной власти как федерации, так и ее субъектов, очерчивая меру возможного и должного в их деятельности. В частности, Конституция России в императивной форме не допускает самой возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина законами и иными нормативными правовыми актами субъектов России (ч. 2, 3 ст. 55).

Глава 3 Конституции России непосредственно посвящена федеративному устройству государства. Как уже говорилось, в статьях 71-73 Конституции России производится разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предмет ведения России - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией России исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти России. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.

В статье 71 Конституции России закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения России. Он включает в себя сферы деятельности Федерации, объекты, функции и полномочия. По предметам ведения России принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Предметы совместного ведения России и субъектов России перечислены в статье 72. Предмет совместного ведения России и субъекта России - сфера общественных отношений, правовое регулирование которой отнесено Конституцией России и к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов России.

В совместном ведении России и субъектов России находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции России и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в России;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов России, выполнение международных договоров России.

Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Предметы совместного ведения федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы:

а) государственно-правовые институты;

б) объекты совместного ведения;

в) объекты регулирования.

Поскольку предметы совместного ведения федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Правовое регулирование вопросов совместного ведения России и субъектов России осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов России (часть 2 статьи 76 Конституции России).

В федеративном государстве субъект федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. В России ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73).

Предмет ведения субъекта России - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией России к компетенции органов государственной власти субъектов России.

Предметы ведения субъектов в федеральной конституции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со статьями 71 и 72, 5, 10, 11 (ч.ч.2 и 3), 66 (ч.4, 5), 67 (ч.3), 68 (ч.2), 76 (ч.ч. 4 и 5), 77 (ч.ч. 1-3), 125 (ч.5), 129 (ч.3), 136 Конституции России, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов России.

Как показывает анализ уставов и конституций субъектов России, как правило, к ведению субъектов России относятся:

а) принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;

б) установление системы органов государственной власти и ее формирование;

в) административно-территориальное устройство;

г) принятие и исполнение бюджета;

д) государственная собственность;

е) заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России;

ж) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти;

з) обеспечение деятельности органов местного самоуправления;

и) представительство в федеральных органах государственной власти;

к) государственная служба в органах государственной власти субъекта России, а также многие другие вопросы, исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов России.

На основании частей 4 и 6 статьи 76 Конституции России вне пределов ведения России, совместного ведения России и субъектов России субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта России, изданным по предметам ведения субъекта России, действует нормативный правовой акт субъекта России.

Системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции России, по сути является кооперативной. Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения федерации и ее субъектов, закрепленной статьей 72 Конституции России.

Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили себя в нормах Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве России».[117] Так, например, часть 3 статьи 44 данного закона устанавливает, что «Правительство России в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон».

Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов, законодатель стремился «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства. Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента России как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов России и федерального центра, поскольку в реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов федерации, по мнению исследователей российского федерализма, «открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости». С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Таковы в общих чертах конституционные основы российского федерализма.