Боргова політика країни

Сучасна фінансова політика розвинених країн світу визнає використання незбалансованих бюджетів для стабілізації економіки і виходу із кризи. Це, в свою чергу, може привести і, як правило, приводить до зростання державного боргу. Державний борг являє собою тимчасову мобілізацію державою додаткових коштів для покриття своїх видатків, особливо шляхом випуску урядових позик. Збільшення державної заборгованості є важливим джерелом фінансування видатків уряду, надмірне зростання яких веде до бюджетних дефіцитів. Більш широке використання державного боргу обумовлене, перш за все, хронічним дефіцитом фінансів ряду країн.

Державні позики випускаються як центральним урядом, так і місцевими органами самоврядування. У загальній сумі державного чи, як його називають в США, національного боргу переважають позики центрального уряду, хоча, в останні роки зростають позики місцевих органів влади, що пов'язане з розширенням їх господарської самостійності. Державні позики поділяються на облігаційні та безоблігаційні. Внутрішні позики звичайно оформляються шляхом випуску облігацій на всю суму. До безоблігаційних належать позики уряду в банках, ощадкасах чи зовнішні міжурядові позики. Урядові облігації поділяються на ринкові, тобто які мають вільний обіг на ринку позичкового капіталу, і неринкові – такі, що не підлягають купівлі-продажу. Неринкові облігації можуть бути представлені до оплати за бажанням вкладника в будь-який момент до закінчення терміну позики, але в цьому випадку процент з облігацій зменшується. Переважне місце займають ринкові облігації, їх основними власниками є урядові заклади і фонди, центральні та комерційні банки, небанківські фінансові інститути, населення. Урядові облігації також поділяються на короткострокові (термін погашення до року), середньострокові (до 5 років) і довгострокові (понад 5 років).

У 1970-1980 pp. у ряді розвинених країн у результаті проведення політики, спрямованої на консолідацію державного боргу (тобто продовження строків позики), відбулося скорочення питомої ваги короткострокових зобов'язань порівняно із середньостроковими і довгостроковими. В останні роки західні економісти висловлюють стурбованість з приводу зростання державного боргу, що відвертає значні кошти на виплати відсотків і його погашення.

Якщо розглядати цю проблему в розрізі довгострокової історичної перспективи, то причинами боргу були війни, економічні спади і деякі пільги оподаткування. Так, чимале зростання державного боргу спостерігалося в період першої і другої світових війн (більше, ніж у 5 разів він зріс у роки другої світової війни). І це зрозуміло, адже основну частину ресурсів економіки було спрямовано на потреби військового виробництва, замість цивільного. Перед урядом постала проблема пошуку коштів для фінансування військових видатків, їх можна було одержати за рахунок збільшення податків чи за рахунок додаткової емісії або не здійснювати дефіцитне фінансування.

Збільшення коштів за рахунок податків неминуче могло призвести до підвищення податкових ставок, що, в свою чергу, могло підірвати стимули до праці. А обставини вимагали розширення виробництва, утворення мотивації у працюючих до продовження робочого часу. Тому переважна частина видатків, викликаних другою світовою війною, фінансувалася за рахунок реалізації населенню облігацій. Поступово відбувався перелив капіталів із галузей, що виробляли цивільну продукцію, в галузі військового призначення.

Друге джерело державного боргу – це періодичні спади, а також втрати при забезпеченні стабільності фінансової системи. В період, коли національний прибуток не зростає, чи, навіть, скорочується, це породжує тенденцію дефіцитності бюджету. Таким чином, державний борг збільшувався під час «великої депресії (1929-33 pp.)», під час економічних спадів (1974-1975 pp., 1980-1982 рр., 1987-1989, 1992-1996, 2007-2009).

Третє джерело державного боргу з'являється тоді, коли для стимулювання економічного зростання різко скорочуються податки при незмінних чи зростаючих державних видатках. Так, на початку 80-х років для економічного оздоровлення було проведено значне скорочення прибуткових податків на прибуток підприємств. Одночасно адміністрацією Рейгана і конгресом США не було скорочено урядові витрати, що призвело до структурного дефіциту федерального бюджету, котрий не можна було збалансувати навіть в умовах повної зайнятості. А економіка функціонувала протягом 80-х років при наявності безробіття. Тому дефіцит бюджету в 1982 р. склав 146 млрд. дол., а в 1986 р. збільшився до 206 млрд. дол. При цьому державний борг у 1988 р. склав 2, 6 трлн. дол., або 53% від ВНП. Така тенденція є характерною і для періоду 1990-2012 рр. Нині адміністрація США впроваджує економічну політику, яка передбачає зниження податків. Таким чином, основними причинами, що викликали появу і зростання державного боргу, є війни, циклічні спади виробництва, скорочення податкових надходжень та системні фінансові кризи.

Далі необхідно уточнити, що економісти розуміють під хибними і реальними економічними наслідками цього явища. Тут виступають такі проблеми: чи може державний борг, який постійно збільшується, у певний момент призвести до банкрутства економічної політики влади і суспільства в цілому? Як державний борг і його зростання впливають на функціонування і розвиток економіки?

Більшість сучасних економістів схильні вважати, що значний, державний борг ніяким чином не може призвести уряд до банкрутства тому, що уряд володіє і такими потужними економічними важелями, як рефінансування, оподаткування і «створення грошей». Коли настає термін платежів з окремих положень державного боргу, уряду немає ніякої необхідності скорочувати видатки чи підвищувати податки, він лише рефінансує свій борг. Це означає, що уряд продає нові облігації, а виручку спрямовує на погашення тих облігацій, термін котрих пройшов.

На відміну від приватних фірм і корпорацій, що при банкрутстві не можуть одержати прибутку від податків, держава відповідно до законодавства має право обкладати населення податками і стягувати їх. Тому до тих пір, поки виборці допускають збільшення податків, уряд має постійне джерело для виплати відсотків і загальної суми державного боргу. Уряд уникає банкрутства і тим, що зосереджує в своїх руках емісію (в Україні здійснювати емісію має право тільки НБУ, який підпорядкований Верховній Раді), шляхом якої виплачує основну суму державного боргу і відсотки з нього. До терміну погашення облігацій він обмінює їх на певну суму грошей. Звідси деякі економісти роблять висновок, що як уряд, так і суспільство в цілому, по суті, на практиці не може збанкрутувати.

Деякі економісти стверджують, що державний борг не є засобом перенесення економічного тягаря із одного покоління на інше через те, що в більшості громадяни винні самі собі. Адже майже 87% урядових облігацій США розміщено в країні, перебувають у власності громадян і банків, страхових компаній, урядових закладів, довірчих фондів. Тому державний борг є, на погляд декого, одночасно і активами суспільства. Державний борг, з одного боку, є певною сумою зобов'язань перед громадянами країни (через те, що вони є платниками податків), з іншого боку – велика частина державного боргу, в певному розумінні, є активами тих же громадян (як власників облігацій). Тому погашення державного боргу супроводжується гігантським обсягом трансфертних платежів, коли громадяни сплачують більш високі податки, а уряд виплачує велику частину цих податкових надходжень знову-таки тим, хто платить податки (приватним особам і фірмам) у вигляді погашення облігацій, що перебувають в їхній власності. У результаті такого фінансового трансферту відбувається перерозподіл прибутку, хоч сукупне багатство і виявляється незмінним, а сукупна купівельна спроможність резидентів окремо взятої країни залишається в межах держави. Адже ті, що успадковують зобов'язання з державного боргу, одночасно стають спадкоємцями урядових облігацій на ту ж саму суму. Майбутні покоління не є носіями економічного тягаря другої світової війни, котра якоюсь мірою фінансувалася за рахунок продажу державних облігацій, стверджують ці економісти, оскільки основні економічні витрати цієї війни несли покоління, що жили в той час. Вони відмовлялися від багатьох споживчих товарів на користь видатків на озброєння, на структурну перебудову економіки в умовах обмежених ресурсів, незалежно від того, як фінансувалася ця перебудова – за рахунок збільшення податків чи за рахунок позик.

Разом з тим слід пам'ятати і про те, що військове виробництво є непродуктивним використанням капіталу, що призводить до уповільнення економічного зростання, внаслідок чого майбутні покоління одержать зменшений війною основний капітал у сфері інвестиційних товарів порівняно з тими країнами, що раціонально використовують кошти на розвиток виробництва. Але тут доречно зазначити, що для ряду країн виробництво озброєнь стає все більш прибутковим бізнесом за рахунок вигідного продажу зброї на зовнішньому ринку.

І, нарешті, які ж наслідки державного боргу і його зростання?

Досліджуючи дану проблему, більшість економістів відокремлюють чотири основні напрямки його впливу: розподіл прибутку, стимулювання, зовнішні зв'язки, ефект витіснення.

Про нерівномірність розподілу прибутку свідчить одна із форм власності – це власність на облігації. Так, у США в 1988 році державний борг у розрахунку на душу населення характеризувався тим, що люди володіють неоднаковою сумою державних облігацій, а окремі – взагалі їх не мають, основна ж частка державних облігацій перебуває в руках багатих людей. Таке становище веде до того, що сплачені відсотки з державного боргу лише збільшують нерівність в прибутку. Виходить, розглядаючи державний борг і його зростання з цих позицій, можна констатувати, що наслідки його негативно відбиваються на розподілі та соціальному розшаруванні.

Збільшення державного боргу призводить до зростання виплат відсотків. У свою чергу, виникають проблеми джерел таких виплат: за рахунок яких коштів платити відсотки з облігацій? Коли не використати приріст державного боргу на виплату відсотків, то слід збільшувати податки. А цей шлях веде до того, що зменшує бажання до виробництва, до підприємництва, інвестицій, до ефективної роботи. Тому, як би там не було, а існування значного державного боргу невпинно, непрямим шляхом, підриває розвиток cycпільних продуктивних сил.

Якщо стосовно внутрішнього державного боргу існують протиріччя серед економістів з приводу впливу його на економіку країни (сприяє розвитку економіки чи підриває її?), то зовнішній борг економісти однозначно трактують як тягар для суспільства і для держави. Але тут також не зовсім можна погодитися, тому, що багато залежить від того, на який строк беруть кредит і роблять борг (на рік, на 5 років, на 20 років і більше), під які відсотки береться кредит (пільговий – 1-2% річних, чи 5-6%, до 10%, але можуть братися і понад 10% річних), куди направляються кредитні кошти? Якщо кредитні кошти спрямовуються не на інвестиційні товари, не на організацію і налагодження виробництва, а на споживчі товари, на закупівлю кукурудзи, пшениці, на організацію підприємств, які не мають перспективи, тобто коли кредитні гроші використовуються неефективно, тоді цілком можна стверджувати, що зовнішній борг є тягарем як для суспільства, так і для держави. Але коли кредит було витрачено раціонально, коли на такі кошти створено сучасні фірми з передовими технологіями, тоді ми не можемо говорити, що цей борг єтягарем для суспільства і держави, навпаки, такий борг є благом як для суспільства, так і для держави, тому, що він сприяв зростанню виробництва, утворенню додаткових робочих місць тощо.

Як свідчить практика, уряд України не завжди доцільно використовує кредитні гроші, які надають йому міжнародні фінансові заклади (МВФ, ЕБРР та інші) та інші країни. Тому, перш за все, урядові України необхідно зосередити свою увагу на проблемі ефективного використання позичкових коштів, успішне розв'язання якої буде сприяти успішному виходу економіки із кризи. Стан державного прямого та гарантованого боргу України демонструють показники додатку Б. Так, у період 1996-2005 рр. прямий та гарантований державний борг зріс із 4653169, 4 до 15001143, 2 тис. грн. (див. додаток Б, табл. Б.1), державний борг з 2008 р. до 2011 р. зріс з 189, 4 млрд. грн. до 473, 1 млрд. грн., відповідно у відсотках до ВВП – з 20, 0% до 36, 0% (див. додаток Б, табл. Б.2). Зовнішній борг України у відсотках до ВВП зріс із 47, 1% у 2005 р. до 85, 1% у 2011 р. (див. додаток Б, рис. Б.5). У 2005 р. зовнішній борг України становив 30, 5 млрд. дол. США, а на 01.10.2011 р. склав 123, 1 млрд. дол. США. У розрахунку на одну людину державний борг України у 2006 р. становив 1698 грн., у 2012 р. – 10285 грн. (див. додаток Б, рис. Б.2).

Проблема уявних і реальних економічних наслідків боргу охоплює і таке важливе явище, як ефект витіснення, що кожного разу з'являється тоді, коли дефіцитне фінансування призводить до зростання процентних ставок з кредиту, що, в свою чергу, скорочує інвестиційні видатки і в кінцевому підсумку стримує розвиток виробництва. Коли такий процес вчасно не припинити, то це відіб'ється в майбутньому у вигляді зниження виробничого потенціалу і рівня життя наступних поколінь.

Раніше серед впливових кіл України широке розповсюдження мала концепція, згідно з якою подолання інвестиційної кризи в своїй основі має лягати на плечі тих же виробників. Підприємства повинні самі знаходити кошти для інвестицій, а інвестиційний процес, мовляв, буде управлятися економічними законами ринкової економіки з пануючою в ній досконалою конкуренцією. До того ж, така позиція набула практичної реалізації, про що свідчать дані господарської практики. Наприклад, із загального обсягу капітальних вкладень у 1994 р. кошти підприємств становили 64, 5%, а централізовані – всього 26, 13%, упродовж 1995-2012 рр. ця тенденція посилилася. Так, дійсно, підприємства повинні самі заробляти гроші, виробляти ту продукцію, яка потрібна споживачам, а споживачі будуть гривнями голосувати за ті підприємства, які виробляють необхідні їм товари та послуги.

Однак з такою концепцією повністю погодитися не можна. Досвід ряду економічно розвинених країн свідчить про те, що роль держави у фінансовому ринку та інвестиційному процесі досить значна, особливо у Франції, Німеччині, Японії та інших країнах. Держава може ефективно спрямовувати та стимулювати інвестиційний процес у певному напрямі та в певних масштабах шляхом випуску цільових державних цінних паперів, надання державних цільових кредитів, компенсації пільгових кредитів, змішаного фінансування, розподілу ризиків, обмеженого державного фінансування і таке інше.

При цьому необхідно надалі оптимально управляти інвестиційними процесами та ефективно порівнювати різноманітні інвестиційні ресурси: власні кошти підприємств, кошти банків, державні фінансові ресурси, іноземні інвестиції. Дуже важливо формувати ефективний інвестиційний механізм якраз на етапі виходу економіки з кризи. Елементами такого механізму можуть бути сполучення фінансових ресурсів і досвіду банків у інвестиційний діяльності, із зусиллями підприємств, фірм, тобто своєрідне формування фінансового капіталу, розвиток цільових державних інвестиційних програм, налагодженого оптимального регулювання ринку цінних паперів, становлення цивілізованих фінансових посередників, інститутів тощо. В процесі утворення нового інвестиційного механізму необхідно пам'ятати і про те, що особливості його функціонування досить значні для окремо взятої країни, етапу її розвитку. Тут необхідно врахувати поряд із чисто економічними умовами відтворення суспільного капіталу й історичні традиції народу, його психологію, менталітет, образ мислення. Так, особливості німецького та британського інвестиційних механізмів свідчать про неоднакові підходи до форм управління ринковою економікою. Якщо в Німеччині перевага віддається управлінню ринковою економікою шляхом створення мережі банків, через банківську систему, то у Великобританії панівне місце посідають акціонерні компанії та корпорації. Отже, проблема існує не в тому, потрібно державі втручатися в економіку, регулювати економічними процесами чи ні, а у тому, по-перше, в якій мірі це робити, а, по-друге, через які конкретно-історичні форми і методи держава оптимально і ефективно зможе управляти ринковою економікою.

Функціонування економіки з дефіцитами бюджетів різних рівнів із зростаючим державним боргом породжує безліч соціально-економічних проблем. По-перше, лишається не вирішеним питання про оптимальні розміри державного боргу. Абсолютні розміри щорічних дефіцитів федерального бюджету США різко зросли, особливо у 80 роки. Має місце їх подальше зростання і в середині 90-х років, поряд із збільшенням державного боргу. Так, якщо протягом 70-х років середньорічна величина дефіциту держбюджету складала майже 35 млрд дол., то у 80-х – вона зросла вже в 5 разів. Тенденція зростання державного боргу США мала місце також упродовж 1990-2012 рр. Конгрес США у 2012 р. розширив межу державного боргу.

В Україні величина дефіциту державного бюджету має тенденцію до збільшення. Показники зведеного бюджету України за період 2002-2011 рр. наведено в табл. 8.4, а також у додатку В.

Закон про державний бюджет України на 2012 рік передбачає зважену боргову політику, скорочення бюджетного дефіциту і збалансованість місцевих бюджетів, заявив президент країни Віктор Янукович на відкритті 9-ї сесії Верховної Ради. «Необхідно щоб показники базувалися на реалістичному сценарії розвитку економіки», – наголосив глава держави. Він зазначив, що держбюджет-2012 має забезпечити подальше підвищення стійкості системи державних фінансів. Уряд запланував знизити дефіцит державного бюджету в 2012 році до 2, 5% ВВП з 3, 1% ВВП.

По-друге, продовжують зростати процентні платежі за державний борг. Так, процентні платежі за державний борг США з 1970 р. до 1988 р. зросли більше, ніж у 10 разів. У 1988 році вони склали вже 154, 2 млрд. дол. і перевищили загальну величину дефіциту федерального бюджету за той же рік на 12, 2 млрд. дол. У США проблема контролю урядових видатків і майбутніх дефіцитів ускладнюється ще й тим, що виплати відсотків за державним боргом є єдиною статтею державних видатків, що не може бути зменшена конгресом. Наразі тенденція зростання витрат на обслуговування державного боргу набирає силу. Сплата процентів за державним боргом поглине в США – 14, 6% усіх видатків, у Німеччині – 11, 3%, Японії – 19, 5%, Великобританії – 10, 5%. В Україні за 2011 р. виплата відсотків за державним боргом склала 23, 1 млрд. грн., що становить 17, 6% ВВП (див. додаток А, рис. А.1, А.2; додаток Б, рис. Б.1).

Крива розвитку бюджетів розвинутих країн протягом трьох десятиріч характеризує вповільнення темпів зростання і відповідно зниження частки витрат на оборону, управління тощо. З іншого боку, зростає питома вага витрат на поліпшення життя людей: на пенсії, охорону здоров'я, освіту, підготовку та перепідготовку фахівців та інше.

Таблиця 8.4

Показники Зведеного бюджету України (млн. грн.)

Таблицю складено за показниками Державної служби статистики України, https://www.ukrstat.gov.ua/

Так, бюджетна практика свідчить про те, що провідні країни світу мають стійку тенденцію зводити свої державні бюджети з дефіцитом. Проте необхідно звернути увагу і на той історичний факт, ці країни світу намагаються дотримуватись установки Маастрихтського договору, котрий дозволяє допускати бюджетний дефіцит країнам-учасницям до 3% ВВП.

Поряд з цим має місце зростання частки сукупних державних витрат ВВП. За термін з 1938 року до 1993 ріку частка сукупних державних витрат (центральних та місцевих органів влади) у ВВП зросла в США з 16, 9% до 38, 7%, в Японії з 29, 9% до 34, 9%, Німеччині з 43, 6% до 50, 8%, Франції з 26, 8% до 54, 2%, Англії з 21, 1% до 54, 8%. Тут також дуже яскраво виявляється концепція Дж. М. Кейнса про стимулювання економічного зростання через розширення сукупного попиту. Нині вже не діє той принцип, коли «найкраще регулює та держава, яка найменше регулює». Наразі доцільніше знаходити оптимальне поєднання саморегульованої конкуренції з монополією державного регулювання. Збільшення державних витрат також означає, що люди споживають усе більшу частину ВВП не індивідуально, не шляхом приватної купівлі товарів та послуг за гроші, а суспільне, як суспільство загалом. За державні дороги, за послуги державних лікарень ми розраховуємося у вигляді податків. Суспільне споживання товарів та послуг здійснюється не тільки фізичними особами, але переважно колективами і вільними приватними підприємствами. Проте це не є зовсім тотально централізована економіка, у якій державна власність складає 100%.

Специфіка щорічних дефіцитів останніх років полягає в тому, що вони, як правило, сформувались у мирний час, в умовах функціонування економіки порівняно високої зайнятості. Тоді як у минулому дефіцити бюджетів утворювалися в періоди спадів, що породжувалися війнами, неврожаями, засухами, кризами. Останнім часом значну роль відіграють фактори економічного і соціального характеру. На початку 90-х років державні інвестиції в соціальну сферу з кожним роком зростають, особливо це стосується Німеччини, США. Швеції, Швейцарії та інших країн. Наприклад, у США на соціально-економічні цілі спрямовуються 53, 4% усіх видатків, у Німеччині – 53, 1%, Японії – 47%, Великобританії – 50, 1%, в Україні – 50, 7% (див. додаток В).

Існуючі бюджетні дефіцити негативно відбиваються на зовнішньоекономічній діяльності країни. З'являються труднощі в досягненні балансу в міжнародній торгівлі. Адже, як показує практика, значні щорічні дефіцити потенційно стимулюють імпорт і стримують експорт товарів та послуг і тим поступово перетворюють країну в боржника, посилюють залежність національної економіки від іноземних інвесторів та кредиторів.

Дефіцити бюджетів різних рівнів ведуть до відносно високих процентних ставок за кредит, зниження внутрішніх інвестицій (діє ефект витіснення), зростання зовнішнього боргу країни, зниження курсу національної валюти, що в свою чергу призводить до скорочення експорту і зростання імпорту, і, врешті-решт, погіршується розрахунковий баланс країни (див. додатки А і В).

Сучасний світовий фінансовий потенціал вимірюється трильйонами доларів капітальних ресурсів, які беруть участь у транскордонних переміщеннях з метою прибуткового вкладення. Так, взаємні інвестиційні фонди в США контролюють більше 4 трлн дол. Частина цих величезних ресурсів переміщується через кордони «першого світу» і спрямовується на нові ринки. Тому подальша інтеграція економіки України до світогосподарської системи супроводжуватиметься глобалізаційними ризиками, що актуалізує дослідження впливу фінансової глобалізації на внутрішню економічну політику держави, зокрема, на бюджетну політику.

Глобалізація у цілому та фінансова глобалізація зокрема вченими одностайно розглядається як об’єктивний процес. Фінансова глобалізація, як феномен, має позитивні і негативні прояви, а отже і своїх прихильників та опонентів. Прихильники характеризують процес глобалізації як вищу стадію інтернаціоналізації розвитку суспільного життя, процес формування глобального економічного середовища, що дозволяє найбільш повно використовувати переваги міжнародного поділу праці та підвищити на цій основі ефективність функціонування світового господарства, вирішити численні соціальні, економічні та екологічні проблеми людства. Їх опоненти, підкреслюючи багатоваріантність форм глобалізації, акцентують увагу на тому, що домінуючий на сучасному етапі ліберальний сценарій глобалізації не відповідає інтересам більшості, створює перешкоди розвитку як країн третього світу, так і постсоціалістичних країн і загрозу втрати національних культурних і господарських традицій.

Розуміння характеру і основних напрямів впливу глобалізації на стан державних фінансів України, прогноз її можливих наслідків дозволить виробити по відношенню до неї обґрунтовану політику, яка б ураховувала можливі сценарії розвитку світових інтеграційних процесів.

Бюджетна політика є політикою фінансового спрямування і передбачає: визначення цілей і завдань у галузі державних фінансів, розробку механізму мобілізації грошових коштів у бюджет, вибір напрямків використання грошових засобів, управління фінансами у бюджетній сфері, організацію за допомогою фінансово-бюджетних інструментів регулювання економічних і соціальних процесів. Залежно від соціально-економічної і політичної ситуації та розробленої стратегії соціально-економічного розвитку країни бюджетна політика може передбачати різний ступінь перерозподілу валового внутрішнього продукту за допомогою бюджету, більший чи менший рівень централізації фінансових ресурсів у межах бюджетної системи, посилення чи послаблення регламентації використання бюджетних коштів, пріоритетність бюджетного фінансування тих чи інших заходів, вибір шляхів досягнення збалансованості бюджетних доходів і видатків тощо. Бюджетна політика України, як і інших постсоціалістичних країн, визначається впливом ряду специфічних факторів. Одним із них є фінансова глобалізація. Глобалізацію розуміють як «вільний рух капіталу і зростаючий вплив глобальних ринків і транснаціональних корпорацій на національні економіки».

Технологічною основою глобалізації виступають інформаційно-комунікаційні технології, які дозволяють здійснювати міжнародні фінансові операції швидко і в будь-який час. Першочерговому впливу глобалізаційних процесів підпорядковується боргова політика держави як невід’ємна складова бюджетної політики. Стрижневою проблемою сучасної бюджетної політики України, як і інших країн, є бюджетний дефіцит. Існування дефіциту породжує феномен державного боргу як явища, зумовленого залученням додаткових фінансових ресурсів на умовах кредиту для фінансування певних потреб держави, який водночас характеризує стан економіки і фінансів держави, ефективність управління в країні. У випадку утворення профіциту відбувається недофінансування окремих зобов’язань держави.

Як відомо, функціонування незбалансованого за доходами і видатками бюджету та недофінансування видаткової частини бюджету обмежує виконання державою своїх функції і завдань, може посилити соціальну напругу, відтік кваліфікованих кадрів за кордон, спричинити занепад науки, охорони здоров’я, освіти тощо, отже стати причиною виникнення кризової ситуації у країні, що перевищить витрати на вихід із неї порівняно із короткостроковими перевагами від дефіциту (профіциту), а також створити загрозу для національної безпеки країни при перевищенні певної межі боргу разом із витратами на його обслуговування. Не випадково пріоритетна увага у поточній політиці ЄС у межах Маастрихтської угоди приділяється таким бюджетним показникам, як державний борг і дефіцит бюджету, причому невиконання встановлених показників передбачає ряд податкових санкцій. У практичній реалізації витрати на обслуговування боргу є статтею видаткової частини бюджету, що у зв’язку з обмеженістю бюджетних коштів зменшує розміри видатків на інші цілі. Бюджетна політика у сфері державного боргу повинна враховувати, що ускладнення з обслуговуванням зовнішніх боргів підриває авторитет держави на міжнародному ринку капіталів. Наслідками реструктуризації зовнішніх комерційного та офіційного боргів України у 2000 р. стали підвищення додаткового тягаря на бюджет і платіжний баланс, а також втрата шансів на досягнення зниження тиску боргових виплат на економіку країни. Незважаючи на те, що протягом останніх років спостерігається поступове зростання обсягів платежів за державним боргом в абсолютній величині, бюджетні витрати на погашення та обслуговування державного боргу стабілізувалися в межах 3, 8-4, 0% від ВВП, а на кінець 2006 р. зазначений показник становив 2, 36% від ВВП. Проте у 2007-2012 рр. ми спостерігаємо знов різке зростання виплат з обслуговування державного боргу до 17% ВВП (див. додаток А, рис. А.1, А.2; додаток Б).

Нестабільна ситуація із фінансуванням бюджетного дефіциту завжди ускладнює управління державним боргом та означає, що «не стільки уряд керує системою дефіцитного фінансування, скільки ситуація, яка складається на фінансових ринках, визначає дії уряду». Водночас переорієнтація бюджетної політики на активізацію боргових запозичень сприяла, поряд з іншими чинниками, гальмуванню інвестиційних процесів у країні.

Висока дохідність ОВДП (середньозважена ставка у 1995 р. – 85, 6%, у 1996 – 70, 9, у 1997 – 32, 8, у 1998 р. – 54, 8%) при низькій рентабельності підприємств реального сектора спричинила переорієнтацію фінансових потоків у напрямку фінансової сфери, що поглиблювало, за дослідженням вітчизняних вчених, диспропорції на макро- і мікрорівнях. Лише з 2001 р. намітилися тенденції переходу від антикризової стратегії бюджетної політики до виваженої боргової політики. Зростання обсягу державного боргу (внутрішнього і зовнішнього) та необхідність його обслуговування викликають потребу у більших обсягах імпорту капіталів в Україну і обсягах купівлі-продажу цінних паперів, емітованих державою. В Україні структура державного боргу характеризується переважанням зовнішніх позик, що, за твердженням багатьох авторитетних дослідників, відображає невідповідність внутрішніх механізмів державного регулювання завданням забезпечення сталого зростання. Такий стан підвищує ризики залежності фінансової позиції України від кон’юнктури зовнішніх ринків, посилює фінансову залежність уряду від зовнішніх кредиторів, стримує розвиток внутрішнього ринку облігаційних позик, гальмує економічне зростання.

Формування та нагромадження внутрішнього та зовнішнього державного боргу є органічною складовою функціонування економік переважної більшості країн світу, потужним важелем макроекономічного регулювання та інструментом реалізації економічної стратегії. На жаль, в Україні в ході трансформаційних процесів формування державного боргу відбувалося значною мірою хаотично, під впливом потреб оперативного фінансування поточних бюджетних видатків, що наклало свій відбиток на його структуру та обсяги.

У світовому рейтингу країн з найбільшим приростом запозичень Україна посіла 13-е місце й опинилася на першому серед країн Східної Європи за обсягами фінансової допомоги, отриманої в період кризи від МВФ, Світового банку, Європейського Союзу. Проведений Рахунковою палатою аудит стану державного та гарантованого державою боргу 2010-2011 рр. показали, що боргова політика Кабміну була спрямована на тимчасове вирішення питань фінансування соціально-економічних проблем за рахунок нарощування державних боргових зобов’язань. При цьому темпи їх зростання були неадекватними розвитку економіки країни, що створило загрози національній економічній безпеці. Як наслідок, у 2010 р. Уряд і Мінфін не тільки не забезпечили утримання державного боргу в обсягах, котрі не перевищують рівень 2009-го, як це було визначено Бюджетною декларацією на 2010 р., а й значно перевищили його граничний розмір, установлений законом про держбюджет на 2010 р. Так, зокрема станом на 1 січня 2011 року, державний і гарантований державою борг України становив 432, 235 млрд. грн., що на 116, 519 млрд. грн. більше від запланованого показника граничного обсягу державного боргу – 315, 716 млрд. грн.

Боргові операції у 2010-му, як і в попередні роки, здійснювалися в умовах неповної та несистематизованої нормативно-правової бази й відсутності внутрішнього контролю. Так, розроблення базового законопроекту про держборг за ініціативою Мінфіну і згодою Уряду необґрунтовано припинено.

Стратегія управління державним боргом на середньострокову перспективу все ще перебуває в стадії підготовки, а законопроект про порядок погашення простроченої заборгованості суб’єктами господарювання за кредитами, залученими державою чи під державні гарантії, розроблення якого тривало понад 4 роки, у Верховній Раді й досі не розглянутий.

За висновками спеціалістів у 2010 р.не досягнуто основної мети здійснених запозичень, ефективність і результативність використання внутрішніх та зовнішніх запозичень виявилися низькими. Ефективність співпраці України з Міжнародним банком реконструкції та розвитку у 2010 р. не поліпшилася, жоден з проектів, кошти на фінансування яких запозичила держава, не реалізується в установлені строки, вибірка коштів суттєво відстає від запланованої.

Тому нашій країні потрібна розробка боргової стратегії – як складової економічної стратегії держави, яка б передбачала комплекс заходів щодо можливого залучення додаткових фінансових ресурсів за рахунок випуску і розміщення державних боргових зобов’язань, підписання міжнародних, міждержавних угод для фінансування державних видатків чи програм економічного розвитку та обслуговування державного боргу. Залежно від рівня розвитку економічної системи держави, в тому числі її фінансово-кредитної системи, соціально-політичної ситуації у країні, уряд повинен визначати конкретні завдання боргової політики.

При формуванні боргової політики повинні враховуватись наступні завдання:

• забезпечити ефективне використання державних позик на інвестиційні цілі, а не на споживання;

• посилити роль внутрішніх ринкових позик у процесі фінансування дефіциту бюджету у відносно зовнішні;

• зменшити частку іноземної валюти в державному боргу;

• удосконалити систему прогнозування всього блоку взаємозалежних показників, які безпосередньо впливають на формування державного боргу України;

• підвищити рівень інформаційно-аналітичного забезпечення боргової політики.

В реалізації боргової політики України та її наслідків можна погодитися з авторами, які виділяють декілька етапів.

Перший етап (1991 - 1994 роки): період з 1991 по першу половину 1994 рр. характеризується залученням до фінансування дефіциту бюджету виключно прямих кредитів Національного банку та хаотичним утворенням зовнішнього боргу шляхом надання урядових гарантій по іноземних кредитах.

Другий етап (1995-1996): в цей період, поряд з продовженням надання зовнішніх гарантій, державний борг формувався за рахунок отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій. Зазначений період характеризується також врегулюванням заборгованості України за енергоносії, початком випуску облігацій внутрішніх державних позик та поступовим заміщенням цими облігаціями прямих кредитів Національного банку.

Третій етап (1997-перша половина 1998): характеризувався активним урядовим позичанням як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках капіталу, на який Україна вийшла в серпні 1997 року.

Четвертий етап (друга половина 1998-2000 рік): починаючи з другої половини 1998 року, Україна зіткнулася із значними труднощами, пов’язаними з суттєвим скороченням можливостей урядових запозичень як з зовнішніх, так і з внутрішніх джерел. У цей період уперше була здійснена низка операцій щодо реструктуризації частин внутрішнього та зовнішнього боргу України, яка дала можливість через заміну облігацій внутрішньої державної позики продовжити строк повернення запозичених коштів, а також зменшити тиск щодо виплат по ОВДП в 1998 і 1999 рр.

Незважаючи на вжиті заходи, 2000-2001 роки були піковими по борговому навантаженню. Наявність значного розриву платіжного балансу та низькі валютні резерви стали основною причиною прийняття урядом рішення щодо проведення комплексної програми реструктуризації державного зовнішнього боргу України. Успішне завершення реструктуризації комерційного боргу в квітні 2000 року дозволило не тільки скоротити державний борг на 152 млн. дол. США, а й зменшити загальний обсяг виплат в 2000 році на 900 млн. дол. США. Міністерство фінансів здійснило реструктуризацію боргових зобов’язань перед НБУ. Державні цінні папери, які були випущені у 1998–2000 роках та підлягали погашенню у 2000-2004 роках, були замінені на процентні облігації з терміном погашення протягом 2002-2010 років, що сприяло поліпшенню структури державного боргу та уникненню декапіталізації Національного банку України.

П‘ятий етап (2001 рік-перша половина 2008 року): управління державним боргом в цей період характеризується переходом від антикризового управління до проведення виваженої боргової політики, націленої на зменшення боргового навантаження на економіку держави. Боргова реструктуризація 2000 р. у поєднанні зі сприятливою для України зовнішньої кон’юнктурою і стійким економічним зростанням дозволили суттєво знизити обсяги боргового навантаження на українську економіку, що сприяло відповідному підвищенню міжнародних рейтингів України. В 2001-2002 рр. співвідношення державного боргу та ВВП утримувалось на рівні 29-31%, порівняно з 48% в 1999 р. На кінець 2003 р. воно зменшилося до 25%. За підсумками 2004 р. цей показник досяг рівня 20%, на кінець 2005 р. – 18%, на початок 2008 р. – 9, 5%, на початок 2009 р. – 13, 9%, на початок 2010 р. – 24, 1%, на початок 2011 р. – 29, 8%, на початок 2012 р. – 27, 2% (див. додаток Б, табл. Б2). Річне обслуговування боргу скоротилося до 4, 3% ВВП. Спостерігається чітка тенденція до зменшення відношення державного боргу до доходів бюджету – показник відношення державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету знаходиться на безпечному рівні. Якщо зазначений показник у 1999 р. становив 314, 7%, у 2001 р. – 222, 3%, у 2004 р. – 130, 2%, на кінець 2007 р. – 56, 5%, а на кінець 2009 р. склав 122, 9% при критичному рівні 300%. Станом на 31 грудня 2011 р. державний борг України становив 357, 3 млрд. грн., або 88, 9% від встановленого граничного обсягу.

Між тим, протягом останніх років спостерігається поступове зростання обсягів платежів за державним боргом в абсолютній величині, що пов'язано із закінченням пільгових періодів за раніше отриманими кредитами (протягом пільгових періодів сплачувалися лише відсотки). Зважаючи на це, Уряд, спираючись на підвищення міжнародних кредитних рейтингів України, здійснює низку нових запозичень на зовнішніх ринках. Зокрема, в 2003 році було здійснено два випуски облігацій зовнішньої державної позики (ОЗДП) України з доходністю 7, 65% річних та з терміном погашення в 2013 році на загальну суму 1 млрд. дол. США. Відтак відбулося помітне зменшення вартості обслуговування та подовження строковості державних запозичень порівняно з 2002 роком, коли довипуск ОЗДП у листопаді 2002 року на загальну номінальну суму 260 млн. дол. США з погашенням в 2007 році обійшовся Україні в 10, 843% річних, а в грудні довипуск на суму 139 млн. дол. США – в 9, 75%.

У 2004 році тенденція до зменшення вартості державних зовнішніх запозичень продовжилася. Здійснено два випуски облігацій зовнішньої державної позики, один з яких має дохідність 6, 875% та термін погашення 7 років, другий – здійснений за ставкою ЛІБОР для 6-місячних депозитів з маржею 3, 375%, що на момент випуску становило 4.9%, термін погашення – 5 років.

Тенденція подовження терміну обігу державних цінних паперів спостерігалася і на внутрішньому позичковому ринку. Зважаючи на те, що висока ліквідність Єдиного казначейського рахунку не потребує залучення короткострокових облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) для покриття тимчасових касових розривів, для фінансування державного бюджету здійснюється планове розміщення, в основному, середньо- та довгострокових ОВДП.

Шостий етап (друга половина 2008року по сьогоднішній день). Перед початком кризи економіка України швидко зростала, але за рахунок збільшення економічної і фінансової вразливості до зовнішніх шоків. Це призвело до формування дедалі більш незбалансованої «економіки бульбашки», яка луснула, коли важкі зовнішні шоки вдарили по країні. Це є основним поясненням того, що криза мала такий значний вплив на Україну.

У жовтні 2008 року урядом була укладена угода про програму стенд-бай з МВФ, яка підтримувала необхідну корекцію за рахунок кредиту в розмірі 16, 5 млрд. дол. США. Хоча Програмою державного запозичення на 2009 рік та законом про держбюджет не було передбаченоотримання кредитів МВФ.

Натомість Програмою державного запозичення на 2009 рік та законом було передбачено отримання системних позик МБРР (до загального фонду державного бюджету) на суму майже 9, 4млрд. грн. (позика на політику розвитку для підтримки структурних реформ – 500 млн. дол. США та позика на реабілітацію фінансового сектору України – 750 млн. дол. США). Однак фактично отримано лише частину (транш) системної позики МБРР на реабілітацію фінансового сектору в сумі 3, 2млрд. грн. (400 млн. дол. США).

Крім того, МВФ прийняв рішення призупинити свою програму наприкінці 2009 року, оскільки певні дії влади не знайшли підтримку Фонду. І співпрація з МВФ була поновлена лише в липні 2010 року, коли було укладено нову угоду стенд-бай строком на 29 місяців на суму 14, 9 млрд. дол. США.

Результатом цих дій було різке зростання у 2009 р. обсягів державного та гарантованого державою боргу майже на 128, 5 млрд. грн., за рахунок збільшення прямого боргу – на 96, 3 млрд. грн. та гарантованого – на 32, 2 млрд. гривень. Збільшення прямого державного боргу відбулось за рахунок отримання до загального фонду державного бюджету коштів МВФ, зростання курсів іноземних валют до гривні (орієнтовно 3 млрд. грн.) та за рахунок випуску ОВДП для збільшення статутних капіталів банків і НАК «Нафтогаз України».

Основний вплив на збільшення гарантованого державою боргу мало отримання частини кредиту від МВФ на суму 10, 1 млрд. грн., кошти якого надійшли до Національного банку України, випуск облігацій НАК «Нафтогаз України» та зростання курсів іноземних валют до гривні (орієнтовно 2, 8 млрд. грн.).

Негативна тенденція нарощування державних запозичень збереглась і у 2010 р., 2011 р., а також і у 2012 р. (див. додаток Б).

Нині серед економістів відсутня єдина точка зору щодо впливу дефіцитів бюджетів і державного боргу на розвиток народного господарства. Так, багато з неокейнсіанців відстоюють позицію, згідно з якою дефіцити США останніх років мають сприятливий вплив на економіку. Хоча вони і стурбовані тим, що такі дефіцити в кінцевому результаті викликають інфляцію надмірного попиту. Окремі економісти неокласичного напряму, котрих представляє Р. Барро, заявляють, що дефіцити бюджетів, якщо і чинять вплив на економіку, то досить незначний, котрим практично можна знехтувати. Адже при зростанні дефіцитів бюджетів, зазначають вони, скорочуються видатки домашніх господарств, і тим самим автоматично збільшуються заощадження в очікуванні того, що в майбутньому обсяг прибутків неминуче скоротиться. А оскільки зростання приватних заощаджень повністю урівноважується збільшенням державних позик, то і величина ставки проценту за кредит залишається на попередньому рівні, і тим самим вдасться запобігти ефекту витіснення, появи торговельного дефіциту і зростання зовнішнього боргу.

Разом із тим, переважна частина економістів не сприймає таку позицію, акцентуючи увагу на наслідки дефіцитів 80-90-х років, зокрема, різку зміну кон'юнктури на біржах у жовтні 1987 р., восени 1997 p., у середині серпня 1998 р., наприкінці 2008 р. і таке інше. Негативні наслідки дефіцитів бюджетів і зростаючий державний борг викликали до життя різноманітні пропозиції з їх скорочення.

Деякі економісти пропонують прийняти конституційну поправку, котра б зобов'язувала уряд щороку балансувати бюджет або ж, при можливості, поступово, щорічно скорочувати його дефіцит. Інші загострюють увагу на тому, що зменшувати дефіцити можна шляхом маніпуляції податками або ж за рахунок державних видатків. Треті доводять, що активізуючи приватизаційний процес, можна досягнути подвійного ефекту: з одного боку, відмовитись від деяких програм і продати ряд активів приватним особам, з іншого – розширення приватного сектора економіки приведе до оживлення ринку і створить передумови економічного зростання. І, нарешті, окремі американські економісти висловлюються за прийняття закону, який би дозволяв президентові накладати вето на деякі статті бюджетних видатків, на законопроекти про асигнування і таке інше. Проте їх опоненти звертають увагу на те, що такий захід сконцентрує в руках президента надто багато влади, котрою щоразу можна зловживати для досягнення певних політичних і групових цілей. Більшість фахівців полягають на поєднанні економічних, політичних, юридичних методів поступового скорочення бюджетних дефіцитів і державного боргу.