Территориально-политическое устройство: понятие и виды

Территориально-политическое устройство характеризуется определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом. Данная категория определяет степень самостоятельности частей государства от центральной власти, то есть уровень централизации и децентрализации.

Для характеристики политико-территориального устройства в советской государственно-правовой науке использовался термин «национально-государственное устройство». Именно в этом значении в Конституцию СССР 1977 г. и конституции союзных республик была включена глава «Национально-государственное устройство».

Конституции практически всех стран мира содержат нормы, регулирующие вопросы политико-территориального устройства. Как правило, они определяют состав территории, статус государственных границ, административно-территориальное деление, отношения между федерацией и её субъектами и т.д. Политико-территориальное устройство как конституционно-правовой институт включает нормы устанавливающие способ организации власти и территориального деления.

Широкое распространение для обозначения системы территориально-политического устройства получил также термин «государственное устройство»[108]. Но в общественно-политических науках это понятие означало не только территориальное устройство страны, но и устройство органов государственной власти, общественный строй и т.д. Вследствие этого в последнее десятилетие более соответствующим характеристике территориальной организации государства и системы отношений центральной власти с региональными органами признается понятие «территориально-политическое устройство».

В правовой науке выделяются унитарная и федеративная формы территориально-политического устройства. Унитарное государство - это государство, которое не имеет в своем составе государственно-правовых образований, обладающих политической самостоятельностью. Федеративное государство - это сложное союзное суверенное государство, составными частями которого являются относительно самостоятельные государственные образования.

На форму территориально-политического устройства оказывают влияние условия образования государства, его исторические традиции, национальный состав, система отношений между центральной властью и регионами и др. В развитых демократиях выбор формы территориально-политического устройства, как правило, не связан с национальным составом населения. Поэтому как унитарные, так и федеративные государства могут быть и однонациональными, так и многонациональными[109].

Формой территориально-политического устройства иногда признается также конфедерация, которая является международно-правовым объединением суверенных государств, преследующих военные, экономические, политические и другие цели. В настоящее время конфедерацию не рассматривают как форму политико-территориального устройства, так как последнее является характеристикой единого государства. Государства – члены конфедерации продолжают выступать в международно-правовых отношениях в качестве самостоятельных субъектов. В течение времени конфедерация может стать федеративным государством. Примером тому может служить Швейцария, ОАЭ. В настоящее время конфедерации в мире нет, однако элементы конфедерации имеются у таких межгосударственных образований¸ как Европейский Союз, Содружество Независимых государств. В 1997 г. было образовано Союзное государство России и Республики Беларусь[110], которое также имеет элементы конфедерации.

Унитарное государство обладает рядом характерных черт, к которым относятся: 1) единая система законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти; 2) один основной закон и единая система правовых источников, то есть в регионах отсутствует своя система законодательства; 3) территория унитарного государства делится на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью (области, провинции и т.д.); 4) наличие единого гражданства[111].

Составные части федерации называются субъектами федерации. В настоящее время в правовой науке признаётся, что федеративная форма территориально-политического устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина. Субъекты федерации вправе сохранить свои исторические, а иногда и национальные особенности. Искусственное стремление ликвидировать многообразие форм субъектов федерации неизбежно приводит к искажению содержательной стороны федерализма[112]. У федеративной формы территориально-политического устройства выделяют ряд характерных черт, которые можно разделить на две группы: исторически сложившиеся (фактические) и юридически закреплённые.

К первой группе относятся признаки, сложившиеся у федеративного государства в результате формирования теории и практики федерализма. Во-первых, большинство федераций образуются на основании географического соседства, то есть федерации не могут быть образованы только в силу национальных или этнических признаков, общих экономических и военных интересов. Во-вторых, территория федерации состоит из территории её субъектов. Данный признак вытекает и имеет тесную связь с первым, который определяет, что федерации может быть образована из граничащих между собой территорий. В-третьих, субъекты, как правило не обладают правом выхода из федерации (право на сецессию). Данный признак обычно в нормативной базе не закрепляется, но всегда подразумевается. В большинстве случаев образование федерации носит окончательный характер, но встречаются и исключения. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. союзные республики обладали правом выхода из Союза. В 1965 г. из федерации Малайзии вышло небольшое государство Сингапур. В большинстве случаев попытки выхода субъектов из федерации пресекаются.

Юридически закрепленные признаки находят отражение в национальном законодательстве. К ним относятся: во-первых, федерация имеет общую для всего государства конституцию (основной закон) и систему федерального законодательства, которым должны соответствовать законы субъектов; во-вторых, органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов; в третьих, наряду с федеральным гражданством иногда признается гражданство субъектов федерации; в-четвертых, действуют принципы разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Под предметом ведения понимается круг вопросов, по которым вправе законодательствовать и осуществлять управление либо федерация в целом, либо ее субъекты, либо они вместе.

Федеративное государство обеспечивает децентрализацию государственной власти на основе разграничения предметов ведения, гарантирует демократическое территориальное распределение властных полномочий. В федеративном государстве важное значение имеет соотношение децентрализации и централизации. Отсутствие разумного и рационального их сочетания в процессе государственного развития ведет к разгосударствлению, следствием чего этого могут стать развал единого социально-политического, правового и экономического пространства. Поэтому результативное и стабильное функционирование федеративного государства невозможно без обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и общефедерального законодательства.

В науке конституционного права выделяется несколько оснований классификаций федераций. Исходя из способа образования, федерации можно разделить на договорные и конституционные. Договорные федерации возникли на основе договора государств - будущих субъектов федерации. К ним относят США, Австралию, Швейцарию, Малайзию и др. К конституционным федерациям относятся государства, в которых центральные органы государственной власти предоставляли значительную самостоятельность административным единицам, то есть закрепили элементы федеративной формы территориально-политического устройства в национальной конституции. Примером этих федераций являются Индия, РСФСР по Конституции 1918 г.

В зависимости от правового статуса субъектов, федерации делятся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федерации, в которых конституционно-правовой статус одинаковый у всех субъектов федерации (ФРГ, ОАЭ). Асимметричные – это федерации, в которых субъекты имеют различные конституционно-правовые признаки (США, Российская Федерация). Подобное различие чаще всего является следствием существующих социально-экономических, исторических, географических и иных причин.