Система принятия решений в СССР

Политика Советского Союза, как и любого государства, представляет собой выполнение массы решений, принимаемых политическим руководством.

Кто принимает политические решения в Советском Союзе? Конституция СССР, казалось бы, дает исчерпывающий ответ. В ней перечислены органы государственной власти общесоюзные, республиканские и местные. Зафиксированная в Конституции СССР государственная структура Советского Союза довольно замысловата. Избиратели, а также «общественные организации» избирают 2250 народных депутатов СССР. Депутаты заседают на съездах народных депутатов и на основе ротации являются депутатами Верховного Совета СССР — собственно законодательного органа. Главой исполнительной власти является Президент СССР с весьма широкими полномочиями. Президент должен избираться на 5 лет, он издает указы, при нем состоят вице-президент, Кабинет министров и другие органы. В их числе короткое время существовал Президентский совет, который был распущен так же внезапно, как и создан.

Верховный Совет избирает Президиум в составе председателя, его заместителей (председатели Верховных Советов союзных республик) и членов Президиума. В промежутках между сессиями Верховного Совета СССР Президиум издает постановления, утверждаемые затем на очередной сессии Верховного Совета.

Верховный Совет СССР избирает также состав Верховного суда СССР и Генерального прокурора СССР. Пленумы Верховного суда дают указания о применении законов СССР, являющиеся толкованием, а в ряде случаев — фактически дополнением законов.

Как мы видим, законы и приравниваемые к ним акты издаются в СССР несколькими органами. Эта бурлящая своим плюрализмом демократия должна представиться читателю Конституции СССР особенно грандиозной, если он учтет, что в каждой из союзных республик и в каждой автономной республике СССР повторена в миниатюре та же структура: Верховный Совет (однопалатный), его Президиум, Совет Министров, Верховный суд, прокурор республики; там тоже издают законы, указы, постановления, распоряжения, указания, а на муниципальном уровне — в краях, областях, районах, городах, поселках и селах — издают обязательные постановления местных Советов народных депутатов.

Значит, вот кто и принимает все решения в СССР: народ через избранные им Советы разных степеней — не правда ли?

Нет, неправда. До самого недавнего времени народ в СССР не принимал ровно никаких политических решений, как, впрочем, и Советы. Все дело принятия, решений в стране монополизировал класс номенклатуры, и эту свою монополию он оберегал с той же мрачной подозрительностью, с какой преследовал ослушников своих решений.

Однако за последнее время Советы разных степеней осмелели и стали принимать порой решения, неугодные номенклатуре. Трудно сказать, победят ли такие тенденции, не вернется ли все к полному господству устоявшейся системы.

А она такова.

Хоть и отменена ст. 6 Конституции СССР, провозглашавшая КПСС «руководящей и направляющей» силой советского общества, реально мало что изменилось.

Центрами принятия решений класса номенклатуры являются не Советы, столь щедро перечисленные в Конституции СССР, а органы, которые в ней не названы. Это партийные комитеты разных уровней: от ЦК до райкома КПСС. Они и только они принимали все до единого политические решения любого масштаба в СССР. Официальные же органы власти — лишь безжизненные луны, светящиеся отраженным светом этих звезд в системе класса номенклатуры.

Верховным органом партийных комитетов КПСС (как и других коммунистических партий) являются — в полном соответствии с партийным уставом — пленумы этих комитетов, то есть собрания всех их членов.

Но фактически не пленумы решают вопросы. Их решают бюро (в ЦК КПСС — Политбюро) и секретариаты партийных комитетов. Здесь принимаются окончательные решения. На рассмотрение пленумов выносятся лишь немногие из них, причем только для проформы. Как происходит выработка решения? Инициатива его подготовки и принятия может исходить как снизу, то есть от какого-либо ведомства, находящегося в сфере власти данного парткомитета, так и сверху, то есть от самого бюро, секретариата или от вышестоящего органа.

В первом случае ведомство, ходатайствующее о решении, должно направить в партийный комитет письмо с изложением своего ходатайства и обоснованием необходимости принятия решения. Должен быть приложен проект решения: это не значит, что он и будет принят, но номенклатурный орган должен быть осведомлен, о каком конкретно тексте решения просит ведомство. Прилагаются также справки и необходимые материалы; их размер ограничен жесткими нормами.

Во втором случае ничего этого не надо, достаточно словесного указания свыше, и, конечно, решение будет принято значительно быстрее.

Но этапы принятия решения будут в обоих случаях одни и те же.

Секретарь комитета даст указание заведующему отделом подготовить проект решения, сообщив при этом, в каком духе он должен быть составлен.

Заведующий отделом сам, конечно, ничего писать не будет: это ниже его достоинства, он должен только подписывать, визировать или писать резолюции на бумагах. Он поручит заведующему соответствующим сектором или руководителю группы представить ему к определенному сроку подготовленный проект.

Заведующий сектором тоже сам писать не будет: он, правда, больше визирует, чем подписывает, и больше разъясняет устно, чем пишет резолюции, но сочинять текст решения тоже ниже его достоинства; немаловажным соображением является также то, что если он просто одобрил, то в случае неудачи всегда можно отговориться спешкой или самокритично признать недосмотр, а если бы он писал, то ответственный — только он. Поэтому заведующий сектором вызовет того из своих сотрудников, к компетенции которого относится подлежащий решению вопрос, и — уже подробно — изложит ему свои соображения насчет проекта решения.

Сотрудник, вернувшись в свою комнату, не сразу возьмется за перо. Он знает, что он и есть ответствемшй. Поэтому чем щекотливее дело, тем тщательнее он постарается разложить ответственность. Он поговорит с коллегами из тех отделов, компетенцию которых вопрос в какой-либо мере затрагивает, а также с руководителями заинтересованных ведомств. Ему, однако, даже в голову не придет поговорить с юристом; в партийных органах, в противоположность другим ведомствам, нет юрисконсультов: номенклатура стоит над законом.

Затем он сядет писать проект (если имеется проект, представленный ведомством, то опираясь на его текст). Решение бывает в большинстве случаев коротким. Если же речь пойдет о длинной резолюции, то готовить ее будет целая группа людей. Впрочем, такие резолюции пишут лишь для пленумов, конференций и съездов, то есть для постановки на сцене; бюро и секретариаты ограничиваются краткими — в пару строк — решениями.

Проект составлен и двинется наверх. Он будет показан заведующему сектором. Согласованный с ним вариант будет с визой заведующего сектором направлен заведующему отделом (или его заместителю). После того как и на этом уровне текст полностью согласован, он будет в нужном количестве экземпляров, подписанный заведующим (или заместителем заведующего) отделом и заведующим сектором, представлен секретарю комитета. Когда, наконец, проект решения, как принято говорить, «доведен до кондиции», он будет поставлен на рассмотрение и голосование бюро или секретариата комитета. Тут используются два метода.

Если вопрос сложный и считается нужным его обсуждение, он будет вынесен на заседание бюро или секретариата. На обсуждение этого вопроса вызывают обычно руководителей заинтересованных ведомств. Приглашаются они к определенному часу и допускаются в зал заседаний только на обсуждение данного вопроса; если руководитель ведомства вызван, например, на рассмотрение вопросов 19-й и 21-й повестки дня, то на время обсуждения 20-го вопроса он должен выйти и ждать в приемной. Многолетняя практика приучила к довольно точному соблюдению графика проведения заседаний, так что ждать приходится обычно недолго.

В тех случаях, когда обсуждения не ожидается, проекты решений рассылаются членам бюро или секретариата на так называемое «голосование опросом». Значительное число решений принимается таким путем.

После принятия решения оно включается под порядковым номером в протокол заседания бюро или секретариата парткомитета и фельдъегерской связью КГБ направляется с грифом «секретно» или «строго секретно» в заинтересованное ведомство. Все члены и кандидаты в члены партийного комитета будут ознакомлены с протоколом, но не могут оставить его у себя.

Таков был порядок принятия политических решений в СССР на любом уровне — от района (райкома КПСС) до всей страны в целом (ЦК КПСС).

Эти решения были обязательны для исполнения любым ведомством — и колхозом, и Советом Министров, и Президиумом Верховного Совета СССР. Ни один закон, ни одно постановление государственных органов не выходили в Советском Союзе без решения соответствующих партийных инстанций.

Такими решениями регулируются не только вопросы большой политики. Класс номенклатуры установил свою безраздельную монополию на решение не только всех сколько-нибудь существенных, но даже многих несущественных вопросов в стране.

Приведем пример.

Допустим, некоему академику исполнилось 60 лет. По этому случаю принято награждать юбиляра орденом — обычно Трудового Красного Знамени. Громоздкая машина Академии наук СССР тщательно изучит этот рутинный, и в общем пустяковый вопрос, напишет мотивированное представление к награде, снабдит его всеми документами и вообще всячески продемонстрирует, что юбиляр — не какой-нибудь либерал, а честный советский академик, пусть даже обогативший больше себя, нежели науку, но соответственно благодарный за эту возможность и потому без лести преданный партии и правительству. И все же Президиум Верховного Совета СССР не издаст Указ о награждении этого достойного человека, пока не получит трехстрочной выписки из протокола Секретариата ЦК КПСС с примерно таким текстом: «1001. Рекомендовать Президиуму Верховного Совета СССР наградить академика Неучева Митрофана Митрофановича за заслуги в развитии советской науки и в связи с 60-летием орденом Трудового Красного Знамени».

В таком же положении находилось и Советское правительство — Совет Министров СССР. Он тоже не мог при всех положительных аттестациях произвести даже самого талантливого генерала в следующий чин, пока не получал примерно такой выписки из протокола заседания Секретариата ЦК: «666. Рекомендовать Совету Министров СССР присвоить генерал-майору Македонскому Александру Филипповичу воинское звание генерал-лейтенанта».

Руководящие органы номенклатуры цепко держатся за свою монополию на принятие решений. В результате приходится несметное множество подлежащих решению вопросов проталкивать через узкое горлышко бюро и секретариатов. Эти органы превращаются в машины для принятия решений. Точнее сказать — для их штамповки, ибо ясно, что если на каждое заседание выносится по 30—40, а то и больше вопросов, то разобраться в них нельзя.

Так прямым следствием монополии бюро и секретариатов руководящих партийных комитетов на принятие решений оказалось то, что решения в большинстве случаев принимаются, по существу, не ими, а аппаратами этих комитетов, разделившими со своим начальством сладкое бремя власти. Как выглядит такое разделение на практике?

Разумеется, не так, что секретарь обкома партии рассматривает инструктора или даже заведующего отделом обкома как равного и участвующего вместе с ним в принятии решений. Дистанция между секретарем и его сотрудниками велика, секретарь устраивает им начальственные разносы и дает безапелляционные указания. Но он сам понимает: не может быть вся работа построена на его самодурстве. Поэтому решение большинства вопросов дается «на подготовку» аппарату.

Наименование «аппарат» очень подходит для этой части правящего класса. Каждый вопрос, попадающий туда, обкатывааЬся, как валиками машины, утрясается, согласовывается — и в результате машина выдает текст решения. Но делайте брезгливую мину, читая это, обычно до уродливости, косноязычное произведение. Вдумайтесь в него — и вы убедитесь, что оно строго следует проводимой в данный момент линии, сформулировано с крайней осторожностью, позволяющей избегнуть критики с любой стороны, и вместе с тем обладает всей необходимой для практического решения четкостью. Этот своеобразный безликий сплав скудоумия и мудрости в подавляющем большинстве случаев имеет все шансы быть принятым членами бюро или секретариата.

Конечно, первый секретарь, который при Сталине старался показать себя руководителем суровым и волевым, при Маленкове — деловым, при Хрущеве — инициативным, а ныне — волевым, но вдумчивым и прогрессивным, хотя и без перехлестов, для демонстрации этих своих качеств изменит некоторые решения, но подавляющее большинство проектов пройдет.

Как и в ряде других случаев, эта ситуация нашла отражение в номенклатурном жаргоне. «Вопрос не решен, но предрешен», — говорится обычно. Это значит, что аппарат уже выдал свой текст и ожидается лишь его штамповка на бюро или секретариате.

Участие партаппарата в принятии решений идет дальше подготовки проектов. Есть немало частных вопросов, которые считаются слишком мелкими, чтобы загружать ими бюро или секретариат. Часть из них решают единолично секретари, прежде всего — первый секретарь. Однако ряд таких вопросов решают работники аппарата, причем отнюдь не только заведующие отделами или их заместители, но и рядовые инструкторы (в ЦК они называются инспекторами и референтами). Круг работников партаппарата, которым доверены полномочия решать единолично вопросы ограниченного масштаба, обозначается термином «ответственные работники». Это значит, что библиотекарша, машинистка или буфетчица ЦК КПСС не может ничего решать. Но уже младший референт в аппарате ЦК, хотя его функции весьма скромны и в основном сводятся к работе технического секретаря или переводчика, уже может давать руководящие указания. Разумеется, приученные к крайней осторожности, работники партаппарата принимают единоличные решения лишь в сугубо рутинном направлении, когда практически исключена возможность быть дезавуированными руководством.

Номенклатурщики, не входящие в состав бюро, секретариата и в партаппарат, тоже осуществляют власть, но в пределах, очерченных политическими решениями руководящих органов класса номенклатуры и указаниями аппарата.

Есть все основания считать эти органы и их аппарат особой частью класса номенклатуры, его сердцевиной, формирующей всю политику.