Парламент Великобритании: структура и правовое положение палат.

Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской конституции парламент – триединое учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически – палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически – палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом.

На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении – нижняя, которая осуществляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Вето Палаты лордов может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике Палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых палатой общин, выдвигает очень редко.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства.

Депутаты (в Великобритании их принято называть членами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

Как и в других парламентах, в палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т.д. До реформы 70-х годов в палате существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию – А, В, С и т.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав определяется пропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты по отбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.

В дополнение к неспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированные комитеты – по обороне, внутренним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15, но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждают законопроекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основная деятельность связана с контролем за управлением, за работой министерств.

В парламенте создаются партийные фракции (теперь четыре фракции имеются даже в палате лордов). Их возглавляет лидер. «Главный кнут» и «кнуты» обеспечивают явку членов фракции на голосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламента Великобритании существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых организаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Организацией работы парламента, удостоверением его актов ведают клерки палаты, имеющие подчиненный им небольшой аппарат.

В конце 60-х годов создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд. Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного парламента и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) – 40 депутатов.

Палата лордов, состав и численность которой изменяется, ранее формировалась в основном по наследственному признаку, однако после реформы пэров лишили права наследовать этот титул, и в настоящее время конституцией допускается лишь небольшое число наследственных пэров, остальные – пожизненные пэры, духовные лица и ряд других.

Так, в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционный комитет – по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. Ныне большинство палаты лордов – представители финансовых кругов, крупных фирм, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщиком мяса.

В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в палате – 3 лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.

В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в Палате общин вопрос о ликвидации палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.

Законодательный процесс.

Хотя проект закона (билль) может быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматривается Палатой общин и лишь затем передается в Палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подавляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании – 95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю.

Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием. После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д.

Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» – прекращение прений в назначенный час, «кенгуру» – он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочиями. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дискуссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особенно бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без представительства народа, ибо налоги изначально платит население, а представительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствующим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «денежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль – финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин). Эти законы также обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов.

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительства, за исключением редчайших ситуаций, в отличие от США всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер партии является лидером фракции большинства в парламенте (иногда только фактически) и одновременно премьер-министром. Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед Палатой общин). Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр, если речь идет об упущениях определенного министра, а чаще всего о его неэтичном поведении.

Вопрос о доверии бывает только связанным, т.е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом: правительство заявляет, что если билль не будет принят, то оно уйдет в отставку, оказывая тем самым давление на палату общин.

Резолюция порицания предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство.

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время один раз в неделю) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю – это обычно 40–50 минут сразу после открытия пленарного заседания). На заседании в среднем задается 20–25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на 8–9 из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Но если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозиции. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

Контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты: с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснений.