Полномочия органов общей компетенции

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду.

Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента РФ.

Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ утверждает по представлению Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей.

Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В соответствии с указанными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации международных норм по правам человека в национальную правовую систему.

В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и федеральным законам.

Свои экологические функции Президент РФ может осуществлять как непосредственно, так и через различные механизмы президентской власти, включая полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Администрацию Президента РФ, Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ.

В составе последнего действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, па которую возлагаются следующие функции: выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации; подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации; рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности и т.д.

Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит и в компетенцию Правительства РФ. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. " в" ч. 1 ст. 114 Конституции, согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Согласно п. " е" ч. 1 ст. 114 Конституции, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.

Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ " О Правительстве Российской Федерации".

Согласно ст. 18 данного Закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. Кроме того, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной власти субъектов РФ в пределах их юрисдикции. Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально- экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Конституции и федеральных законов в области охраны окружающей среды.

К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 6 Закона об охране окружающей среды относится:

– участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга);

– осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору;

– право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта РФ;

– обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

– предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.

Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту РФ экологических полномочий осуществляет Комитет охраны окружающей среды и природопользования, входящий в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

Таким образом, разграничение полномочий федеральных и региональных государственных органов осуществляется по двум направлениям: посредством детального перечисления в нормативно-правовых актах и договорах (соглашениях) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ, а также посредством разграничения полномочий но территориальному признаку. Последнее означает, что в границах субъекта РФ могут находиться две разновидности территорий федерального значения с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые природные территории федерального значения (заповедники, национальные парки и т.д.) и экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия).

Экологические полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на природу и ликвидацию негативных последствий такого рода деятельности.

Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти РФ о придании территории (или части территории) города (района) статуса зоны экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.

Экологическими проблемами в городских округах, муниципальных районах и поселениях может заниматься либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансовых ресурсов.

Установленные федеральными законами и законами субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер.

Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов.

Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских муниципальных образованиях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре местной администрации. Для сельских муниципальных образований более актуальны вопросы, связанные с регулированием сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, и отдельных экологических служб не создается.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских округов и городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.

Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, нс имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.

Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что Закон о местном самоуправлении различает четыре вида муниципальных образований и, соответственно, закрепляет вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (вопросы местного значения внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно).

К числу экологических вопросов местного значения поселения ст. 14 Закона о местном самоуправлении относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории поселения; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление муниципального лесного контроля и т.д.

Среди экологических вопросов местного значения муниципального района ст. 15 Закона о местном самоуправлении называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление муниципального лесного контроля.

К экологическим вопросам местного значения городского округа ст. 16 Закона о местном самоуправлении отнесены организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществление муниципального земельного лесного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.