Институт гражданства в системе конституционного права России. Понятие, принципы, основания приобретения и прекращения российского гражданства.

Неотъемлемым элементом правового статуса личности является гражданство. Граждане той или иной страны, как правило, являются ее жителями, а большинство жителей - гражданами. В рамках демократического общества проживание в стране и ее гражданство должны приблизительно совпадать.

Гражданство – это правовой институт, благодаря которому лицо включается в конкретную связь с деятельностью государства, участвуя в ней. Статус гражданина наделяет его демократическими правами, которые могут быть использованы им с целью изменения своего материального положения. Это так называемое активное гражданство имеет две соперничающие модели: либеральную и республиканскую.

Гражданство, как известно, относится к атрибутивным признакам государства. Оно реализуется в системном единстве национального и международного правовых институтов, причем последний из них устанавливает лишь общие подходы и правила по поводу гражданства.

Наиболее полно характеризует гражданство определение его как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Анализ приведенного определения позволяет рассматривать гражданство как:

- основу правового статуса личности;

- правоотношение;

- конституционно-правовой институт.

Гражданство составляет основу правового статуса личности; им опосредуется система политических прав, позволяющая гражданину участвовать в управлении делами государства. Поскольку в структуру статуса личности входят права, их политическая разновидность является значимой. Гражданство обусловливает и обязанности - элемент статуса личности (например, защита Отечества, несение военной службы).

Субъектами гражданства как правоотношения выступают человек и государство. Согласно теоретическим канонам участники правоотношений имеют субъективные права и юридические обязанности, что и отражено в определении гражданства.

Конституционно-правовой институт гражданства можно определить как совокупность норм, регулирующих узкооднотипные отношения, в частности отношения по поводу гражданства. Институт российского гражданства включает нормы международного права (например, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.), нормы национального законодательства (Конституцию РФ, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ " О гражданстве Российской Федерации"). Аналогично урегулированы отношения гражданства (подданства - в монархиях) и в других странах.

Некорректно определять гражданство с позиции правовой принадлежности лица к государству. Во-первых, " принадлежность" носит вещный характер, что недопустимо по отношению к личности. Во-вторых, это противоречит принципу приоритета человека, его прав и свобод.

В соответствии с положениями ст. 3 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации" гражданство РФ определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, которая выражается в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности.

Гражданами Российской Федерации являются лица:

- имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу указанного Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации";

- которые, согласно положениям ст. 5 названного Федерального закона, приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным законом.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации" документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица.

Гражданство как государственно-правовой институт строится на системе принципов, позволяющих отразить общую позицию государства в отношении своих граждан. Федеральный закон " О гражданстве Российской Федерации" устанавливает, что принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы российского гражданства, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Положениями Федерального закона установлены следующие принципы гражданства:

- единство гражданства Российской Федерации (ст. 4) означает, что ни один из субъектов Федерации, включая и республики, которые в ст. 5 Конституции РФ именуются государствами, не вправе устанавливать свое гражданство. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в его Определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О " По запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации", Конституция РФ ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов РФ, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ст. 71 Конституции РФ (п. " в") относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации;

- равенство гражданства, т.е. каждый российский гражданин обладает одинаковым правовым статусом независимо от оснований приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации");

- устойчивость гражданства характеризует его как независимое от территориально-географических факторов, т.е. пересечение государственной границы и длительное проживание за пределами Российской Федерации не влечет за собой прекращение отношений гражданства (ст. 4 Закона);

- неотчуждаемость гражданства означает недопустимость лишения российского гражданства по инициативе государства и его органов, что предопределено упразднением определяющей политической характеристики отношений гражданства (ст. 4 Закона);

- недопустимость выдачи российских граждан иностранному государству (ст. 4 Закона);

- недопустимость высылки граждан Российской Федерации за ее пределы в качестве административного, уголовного или любого иного наказания (ст. 4 Закона);

- добровольность гражданства означает право каждого человека на гражданство и на его изменение (ст. 4 Закона). В соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., " каждый человек имеет право на гражданство". Речь идет о том, что если у человека есть гражданство, то тем самым его право реализовано. Человек, не имеющий гражданства, может его получить по своему ходатайству. Гражданин, не желающий оставаться в гражданстве, вправе его прекратить. Вместе с тем выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его вступил в законную силу и подлежит исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (ст. 20 Закона);

- поощрение приобретения российского гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации (ст. 4 Закона);

- признание двойного гражданства означает допустимость иметь гражданство иностранного государства гражданину Российской Федерации. Приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не влечет за собой прекращение российского гражданства (ст. 6 Закона);

- покровительство и защита российских граждан за границей характеризует транстерриториальность связи между гражданином и государством гражданина. Покровительство и защита могут рассматриваться в качестве статичной и динамичной правовой модели обязанности государства обеспечивать своим гражданам, находящимся за границей, возможность для самореализации. Если покровительство представляет собой материальное право, то защита - процессуальное. Покровительство выражается в наличии внутригосударственных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в означенной сфере (ст. 7 Закона);

- недопустимость автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака (ст. 8 Закона).

Установленная Федеральным законом " О гражданстве Российской Федерации" система принципов этого важного конституционно-правового института обусловливает стабильность статуса российского гражданина, его защищенность от дискреционных действий чиновников, реализующих государственно-властные полномочия в сфере гражданства.

Федеральным законом " О гражданстве Российской Федерации" установлены следующие способы приобретения гражданства:

- по рождению;

- приём в гражданство Российской Федерации;

- восстановление в гражданстве Российской Федерации;

- по иным основаниям, предусмотренным указанным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 11).

Перечень способов приобретения гражданства не является закрытым. Это позволяет рассматривать регулирование Федерального закона о гражданстве как динамичную модель, способную к рецепции новых общественных отношений.

Наиболее распространенным способом приобретения гражданства является филиация (приобретение гражданства по рождению). В международном и национальном праве в рамках названного способа приобретения гражданства выделяются два принципа: " крови" (когда ребенок приобретает гражданство родителей вне зависимости от государства, где он появился на свет) и " почвы" (когда гражданство ребенка опосредуется государством, на территории которого он родился). " Право крови" и " право почвы" отражают типичные способы или совокупность типичных условий приобретения гражданства в силу рождения.

В законодательстве Российской Федерации предусмотрена смешанная система, при которой преобладающее значение " права крови" сочетается с известным влиянием " права почвы". Законодательство трактует " принцип крови" в плане гражданства родителей, а отнюдь не их национальности, которая, оставаясь объективной характеристикой, не является обязательной для указания (ст. 26 Конституции РФ). Ребенок приобретает российское гражданство по рождению, если на день рождения ребенка оба его родителя или единственный родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка) (ст. 12 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

При разном гражданстве родителей, когда один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве Российской Федерации, вопрос о гражданстве ребенка решается в зависимости от статуса другого родителя. Если другой родитель - лицо без гражданства, ребенок является гражданином России независимо от места рождения. Ребенок, один из родителей которого является гражданином Российской Федерации, а другой признан безвестно отсутствующим или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка), также считается гражданином Российской Федерации по рождению. В этом случае российское гражданство дает перевес исходя из интересов ребенка, зафиксированных в Декларации прав ребенка 1959 г. и ст. 24(3) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой - иностранное гражданство, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства. В случае, когда оба родителя ребенка, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, он приобретает гражданство нашей страны при условии, что родился на территории Российской Федерации, а государства, гражданами которых являются его родители, не предоставляют ему свое гражданство.

Ребенок, находящийся на территории Российской Федерации, родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Распространенный способ приобретения гражданства - натурализация (прием в гражданство). Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке. Федеральный закон устанавливает условия приобретения российского гражданства. Необходимо проживать на территории Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в гражданство. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

- наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры;

- обладание профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

- предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

- признание лица беженцем в установленном законом порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке проживания, если указанные граждане и лица:

а) имеют хотя бы одного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;

в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке проживания, если указанные граждане и лица:

а) родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами Российской Федерации.

Нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке проживания на территории Российской Федерации и без предоставления вида на жительство.

Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных п. " а" ч. 1 ст. 13 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации", и без предоставления вида на жительство.

Обязательным условием для приема в гражданство Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства является принятие ими обязательства соблюдать Конституцию РФ и ее законодательство. Они также должны иметь законный источник средств к существованию. Условием для приобретения российского гражданства иностранными гражданами является обращение в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Федеральным законом либо отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Обязательным требованием для приобретения гражданства Российской Федерации является владение русским языком (ст. 13 Федерального закона).

Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство без соблюдения вышеперечисленных условий.

В гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, без соблюдения условий, предусмотренных ст. 13 Федерального закона, может быть принят ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, - по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации. Ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, принимается в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению родителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, принимаются в российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации (ст. 14 Федерального закона).

В гражданство Российской Федерации принимаются в упрощенном порядке, без соблюдения условий, ребенок, один из родителей (единственный родитель) которого имеет гражданство Российской Федерации, и недееспособное лицо, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства.

В гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке могут быть приняты ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.

Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены (реинтегрированы) в гражданстве при условии соблюдения требований, закрепленных в ст. 13 Федерального закона. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.

Федеральный закон установил исчерпывающий перечень оснований отклонения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве. Отклоняются заявления лиц, которые:

- выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу ее безопасности;

- выдворялись за пределы Российской Федерации в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлением;

- использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

- состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства;

- имеют неснятую или непогашенную судимость за умышленные преступления на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом;

- преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

- осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с Федеральным законом (до истечения срока наказания) (ст. 16).

Гражданство Российской Федерации может быть приобретено в результате осуществления права оптации. Оптация означает выбор конкретного гражданства лицом, которое обладает более чем одним гражданством или имеет право обладать помимо наличествующего гражданства каким-либо еще. Право оптации может быть предусмотрено в обычном порядке, в специальном законодательстве государства, в международных договорах (ст. 17 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

Существуют и иные основания установления отношений гражданства между лицом и Россией. Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если оба его родителя или единственный его родитель приобретают гражданство Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации ребенка прекращается при прекращении гражданства Российской Федерации обоих его родителей или единственного его родителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ст. 24 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, их ребенок, проживающий на территории Российской Федерации, может приобрести гражданство Российской Федерации по заявлению его родителя, приобретающего гражданство Российской Федерации; в случае, если ребенок проживает за пределами Российской Федерации, он может приобрести российское гражданство по заявлению обоих родителей. Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести российское гражданство по заявлению родителя, приобретающего такое гражданство. Если родитель, являющийся лицом без гражданства, приобретает гражданство Российской Федерации, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести российское гражданство по заявлению обоих родителей (ст. 25 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

Если российское гражданство одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином Российской Федерации, их ребенок сохраняет гражданство Российской Федерации. Гражданство ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением такого гражданства одного из родителей при наличии письменного согласия другого родителя, являющегося гражданином Российской Федерации, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства (ст. 25 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

Ребенок, являющийся российским гражданином, при усыновлении его иностранными гражданами (гражданином) сохраняет свое гражданство. Гражданство ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами (гражданином), может быть прекращено в общем порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усыновителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Ребенок, усыновленный гражданином Российской Федерации или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой - лицом без гражданства, приобретает гражданство Российской Федерации со дня его усыновления независимо от места своего жительства по заявлению усыновителя, являющегося гражданином Российской Федерации. Ребенок, усыновленный супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, может приобрести гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей независимо от места его жительства (ст. 26 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации").

Дети и недееспособные лица, над которыми установлены опека или попечительство гражданина Российской Федерации, приобретают гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя. Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство лица, приобретающего гражданство Российской Федерации, может приобрести российское гражданство одновременно с опекуном (попечителем) по его заявлению. Ребенок или недееспособное лицо, находящееся на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения Российской Федерации, приобретает российское гражданство в упрощенном порядке по заявлению руководителя данного учреждения (ст. 27 Федерального закона).

Вместе с тем ребенок или недееспособное лицо, которые являются гражданами Российской Федерации и над которыми установлены опека или попечительство иностранного гражданина, сохраняют российское гражданство.

Прекращение гражданства не допускается по инициативе государства и его органов. В соответствии с Федеральным законом " О гражданстве Российской Федерации" (ст. 18) гражданство Российской Федерации прекращается вследствие выхода из гражданства Российской Федерации или по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Выход из гражданства осуществляется на основании добровольного волеизъявления. Федеральный закон " О гражданстве Российской Федерации" (ст. 20) содержит перечень условий, при которых выход из гражданства Российской Федерации не допускается.

Территориальные изменения могут быть основанием прекращения российского гражданства. Лицам, проживающим на территории, перешедшей из-под юрисдикции одного государства к другому, разрешается в течение установленного срока определиться в отношении своего гражданства. Положениями ст. 21 Федерального закона предусмотрено принятие гражданином Российской Федерации решения о сохранении или изменении своего гражданства, что повлияет на статус личности и повлечет его документальное удостоверение.

Особым основанием прекращения гражданства является отмена решения о его приобретении, если будет установлено, что оно принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений. Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений устанавливается в судебном порядке (ст. 22 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации"), при этом решение по вопросам гражданства считается недействительным со дня его принятия.

Порядок производства по делам о гражданстве урегулирован ст. ст. 32 - 38 Федерального закона " О гражданстве Российской Федерации". Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации подается заявителем лично по месту его жительства. Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособного лица подается их родителями либо другими законными представителями. Лицо, проживающее на территории Российской Федерации, обращается в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации, а за пределами Российской Федерации и не имеющее места жительства на территории Российской Федерации - в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

Форма заявления и перечень указываемых в нем сведений и необходимых документов определяются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325.

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ в срок до одного года со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.

Решения о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке принимаются Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами - в отношении лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации; либо МИД России и дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями - в отношении лиц, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, в течение шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов.

Решения по вопросам гражданства оформляются в письменной форме с указанием оснований их принятия.

Гражданство Российской Федерации приобретается:

- по рождению - со дня рождения ребенка;

- при приобретении гражданства усыновленным ребенком в упрощенном порядке - со дня усыновления;

- в остальных случаях - со дня принятия соответствующего решения.

Гражданство Российской Федерации прекращается со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве, соответствующего решения.

Государственные органы, ведающие делами о гражданстве, сообщают заинтересованным лицам о принятых решениях и выдают им соответствующие документы.