Институт Уполномоченного по правам человека в России: смысл создания и правовое регулирование

Введение

1. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана): зарубежный опыт и задачи деятельности.

2. Уполномоченный по правам человека в России: правовой статус и механизмы воздействия.

3. Институт регионального Уполномоченного по правам человека: опыт Санкт-Петербурга.

Заключение.

Библиография.

Введение

Конституция Российской Федерации в статье 2 декларирует, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Глава 2 Конституции целиком посвящена правам и свободам человека и гражданина. Так, статья 17 данной главы говорит о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Далее, согласно статье 18, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Часть 1 статьи 45 гласит, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.

Таково официальное отношение современного российского государства к правам человека и их месту в государственно-правовой системе страны. Это отношение, несомненно, изменилось за прошедшие десять лет. Однако трансформация российской государственности еще далека от тех целей, которые были поставлены в начале реформ, и ни для кого не секрет, что конституционные декларация являются пока скорее целевыми установками, чем реальностью. Закрепленные в Конституции и других законах нормы и принципы во многом оказываются на практике пустой декларацией, и гражданам, чьи права нарушены государством, его органами и должностными лицами, крайне сложно добиться справедливости и выполнения своих законных требований. Права человека еще не стали серьезным фактором государственного развития.

Это связано, очевидно, с двумя основными причинами. Во-первых, это инерция самого государства, государственного аппарата, сформированного в основном еще в те " старые, добрые" времена, когда нарушения прав человека были не случайностью, проявляющейся в результате неэффективности работы администрации, низкого качества кадров и т.п. (что всегда неизбежно, даже в самых демократических странах), а целенаправленной государственной политикой. В государственных структурах до сих пор преобладают люди со старой советской ментальностью, для которых понятие " права человека" лишены какого-либо практического смысла, но которые любят порассуждать о " государственных интересах".

Стоит заметить, что в этом смысле нынешняя российская государственная машина наследует не только советской, но и давней российской традиции, которой всегда было свойственно подавление общества и человека государством. Усиление государства в России всегда сопровождалось ущемлением прав и свобод граждан. " Государство пухло, народ хирел", по выражению В.О. Ключевского.

Второй момент заключается в пассивности самих граждан. Они, также как и армия российских бюрократов, воспитаны в советской системе ценностей и в советской политической практике. Они воспринимают себя (и точно так же их воспринимает государство) не как граждан, имеющих неотъемлемые права и свободы и имеющих право предъявлять претензии к государству, которое они же и нанимают на работу, а как подданных. Общество в целом и каждый человек в отдельности чувствует себя по привычке в роли ведомого, некоего материала, " теста", из которого начальство может лепить все, что ему в голову взбредет. Основные заботы связаны лишь с тем, чтобы " барин" не сильно порол и сносно кормил. Мысль же о том, что государство – это служебный механизм в руках общества, что мы его формируем и можем спросить с него потом по всей строгости, - такое понимание в сознании постсоветского человека приживается с большим трудом.

И тот, и другой факторы очень сильно укоренены и в сознании, и в реальной государственной практике. Насквозь прогнило не только дерево, но и почва. Сейчас мы пока пытаемся вырастить новое демократическое растение на старой античеловечной почве. Это, естественно, не получается. Нужно менять почву, а почва в данном случае – это сознание людей.

Сознание – это слишком инертная материя, изменение которой потребует многих десятилетий, но это вовсе не значит, что проблема безнадежна. Она просто гораздо сложнее, чем, например, трудности социально-экономического порядка, которые в основном преобладают в сфере внимания российского правительства. Требуется обоюдное стремление: изменение отношения государства к человеку и изменение отношения общества к государству. Результатом этого двустороннего процесса должно стать превращение государства из машины подавления, самодовольного и самодостаточного монстра (каковым оно всегда было в России) в правовое государство, основанное на уважении прав человека и верховенстве права, ответственности государства перед обществом, с одной стороны, и простой статистической совокупности подданных, " народонаселения", - в гражданское общество, с другой.

Концепцию, на которой должна быть построена новая государственность, можно сформулировать кратко, вспомнив еще одно, менее известное высказывание. Оно принадлежит английскому юристу XIII века Генри де Брэктону: " Право есть уздечка для властей". Если вспомнить еще и Томаса Гоббса, то цель реформирования российского государства состоит в том, чтобы надеть на российского Левиафана правовую " узду".

Одним из важнейших направлений реализации данной цели является развитие различных независимых структур, действующих как в рамках гражданского общества, так и в качестве институтов государства и имеющих своей целью контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих, соблюдением ими прав и свобод граждан. Такие институты существуют и сегодня: общественные правозащитные организации пытаются контролировать государственный аппарат от имени гражданского общества, а на государственном уровне действуют прокуратура, суды, милиция и другие органы, на которые возложена защита прав и свобод граждан.

Однако очевидно, что вся эта система в настоящий момент не работает: у правозащитных организаций слишком мало правовых возможностей, а правоохранительные органы являются скорее " правохоронительными" (как метко выразился кто-то).

В силу сказанного очевидна необходимость поиска новых институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, максимально затруднить возможность их бесконтрольного попрания со стороны государства и его служащих.

Решению этой сложной задачи могло бы способствовать создание и развитие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана), который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира. Его особая роль состоит в том, что он находится как бы между обществом и властью, являясь своеобразным " мостом" между ними, каналом обратной связи. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия. В принципе любой государственной машине свойственно стремление подмять под себя общество. Весь вопрос лишь в эффективности сдерживающих механизмов, стоящих на страже права и гражданской свободы, не дающих государству пустить свои корни в общественную среду слишком глубоко. Таким механизмом мог бы стать институт омбудсмана, который сегодня, пусть болезненно и трудно, но все-таки возникает в России.

1. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана): цели и задачи деятельности

Институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции.[11, с. 148] Однако сам термин " омбудсман" появился в Швеции еще в XIII веке. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово " омбудсман" как " поверенный", " управляющий делами", " доверенное лицо". Предполагают также, что корни компетенции этой фигуры просматриваются в римских должностях цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов. [9, с. 72] Поначалу, в эпоху абсолютной монархии, омбудсманы были людьми короны, призванными контролировать от имени верховной власти деятельность чиновников и судей. По мере перехода к конституционной монархии омбудсман становится парламентским органом, что и получило закрепление в Конституции Швеции 1809 г.

Второй страной, где был введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), а с середины ХХ века этот институт стал распространяться и среди других стран мира – как в Европе, так и в других регионах.

Сегодня несколько десятков государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению. [15, с. 194]

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин " уполномоченный" без прилагательного " парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин " защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия). [11, с. 147; 11, с. 74]

В целом омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. [10, с. 198]

Согласно определению международной ассоциации юристов, народный защитник – " омбудсман" – это " служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти, возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия, представлять доклады". [14, с. 21] Другое международное определение института омбудсмана, содержащееся в литературе на эту тему: " государственная служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом". [13, с. 129]

Кроме того, стоит отметить, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности " специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

В мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. [подробнее см. 9] Эти три модели – следующие:

1. Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.

В России историческим предшественником института омбудсмана также были еще сохраняющиеся в ряде регионов комиссии по правам человека " при Президенте" и " при губернаторе".

2. Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

1. Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основным направлением деятельности классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента [9, с. 74]Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Институт омбудсмана в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. [12, с. 369] Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. [12, с. 368-369] По мнению австрийского омбудсмана, профессора, доктора права В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми. [12, с. 369] Итак, институт омбудсмана, получивший во второй половине XX века широкое распространение, доказал свою эффективность и обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран мира. [12, с. 375] Сегодня, в результате крушения тоталитарных режимов, институт омбудсмана создается и во многих странах бывшего СССР и Восточной Европы, в том числе и в России.

Об актуальности и необходимости его появления уже говорилось ранее. Теперь остановимся на том, какое оформление он получил в государственно-правовой системе России, каков его статус и компетенция, а главное, какими реальными средствами воздействия на подконтрольных субъектов он обладает.

2. Уполномоченный по правам человека в России: правовой статус и механизмы воздействия.

В России впервые должность Уполномоченного по правам человека была Упомянута в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ от 22 ноября 1991 года, принятой Верховным Советом. Причем в ней говорилось именно о Парламентском уполномоченном, который назначается парламентом, подотчетен ему и обладает такой же неприкосновенностью, что и депутат. Согласно Декларации, Парламентский уполномоченный осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в РФ. Был разработан проект закона " О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации", в который были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана. [9, с. 76]

Однако в Конституции РФ 1993 года эта идея не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. В принятом варианте Конституции определение " парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

До принятия данного закона институт Уполномоченного действовал на основании президентского указа " О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 04.08.94 N 1587. Этим документом было установлено, что до принятия соответствующего федерального конституционного закона реализация конституционных функций Уполномоченного по правам человека обеспечивается путем осуществления им полномочий, предоставленных председателю Комиссии по правам человека при Президенте РФ. В качестве гарантий деятельности Уполномоченного были установлены определенные обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Они должны были в 2-недельный срок: представлять по запросам Уполномоченного информацию, необходимую для осуществления его полномочий; давать ответы на его обращения в связи с нарушениями прав конкретных физических лиц; направлять ему все принимаемые ими акты, содержащие нормы, относящиеся к сфере прав и свобод человека и гражданина. Первым омбудсманом в России был Сергей Ковалев.

Федеральный конституционный закон " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят 26 декабря 1997 года. Он определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Как сказано в п. 1 статьи 1 Закона, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Средствами, указанными в данном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Хотя Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой, в то же время установлено, что при осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам (п.1 ст. 2).

Таким образом, российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление и по характеру возложенных на него функций больше всего похож на румынского Адвоката народа, с той же декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации характеризуется юридической неопределенностью и неконкретностью. [9, с. 76]

Мы не будем здесь подробно останавливаться на порядке и условиях назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, ограничениями, связанными с занятием этой должности, вопросами, связанными с неприкосновенностью Уполномоченного. Рассмотрим те полномочия, которыми он обладает, правовые механизмы и средства воздействия, которые он может использовать для воздействия в том числе на государственных служащих (включая должностных лиц), нарушивших права граждан.

Основное направление работы Уполномоченного по правам человека – это рассмотрение жалоб. Такие жалобы могут подаваться гражданами РФ и находящимися на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом законом установлено, что Уполномоченного не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, - эти решения исключены из пределов его компетенции. (п. 1, 2 ст. 16 Закона).

Интересующие нас в данном случае субъекты, решения или действия (бездействие) которых могут быть обжалованы через Уполномоченного по правам человека, – это государственные служащие и должностные лица. Круг лиц, являющихся государственными служащими, установлен Федеральным законом РФ " Об основах государственной службы Российской Федерации". Согласно п. 1 ст. 3, государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом государственными должностями государственной службы считаются государственные должности категорий " Б" и " В", т.е. соответственно:

• должности, учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории " А";
• должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Под государственными должностями категории " А" закон понимает должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства, председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие). (п. 1 ст. 1 Закона). Перечисленные здесь должности категории " А" к госслужбе не относятся.

Таким образом, к государственным служащим, чьи действия (бездействие) или решения могут быть обжалованы посредством обращения к Уполномоченному по правам человека, относятся только лица, замещающие государственные должности категории " Б" и " В". Это, однако, не означает, что действия (решения) Президента или министра не могут быть обжалованы в этом порядке. Они не являются государственными служащими, но являются должностными лицами. Это понятие не прописано в законе о государственной службе, но содержится в Уголовном кодексе. Согласно примечанию к статье 285, должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Более короткое и ясное определение, выработанное юридической наукой: должностные лица – это лица, имеющие по закону право совершать юридически-властные действия.

Таким образом, не все государственные служащие являются должностными лицами, но и не все должностные лица – государственные служащие. Поэтому ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в РФ" упоминает обе данные категории, которые частично перекрывают друг друга.

В законе также прописана процедура подачи и рассмотрения жалобы, которая не является слишком сложной.

Согласно ст. 20 ФКЗ, получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

1. принять жалобу к рассмотрению;
2. разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3. передать жалобу государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (а такое направление жалобы через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в случае направления ее гражданином непосредственно);
4. отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Последнее обжалованию не подлежит, но должно быть мотивировано. Если жалоба принимается к рассмотрению Уполномоченным, он должен информировать об этом соответствующего субъекта, решения или действия (бездействие) которого обжалуются.

При этом жалоба – не единственный способ инициирования рассмотрения дела. Так, статья 21 устанавливает, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. При этом немаловажно уточнение, что такая проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В связи с этим стоит заметить, что при обжаловании в другом порядке раньше зачастую происходило так (а, наверное, происходит и сейчас), что поданная " наверх" жалоба спускалась по инстанциям и в результате попадала к тому, на кого была подана. О результативности подобной " рокировки" говорить не приходится.

Важные положения содержит статья 23 Закона. Она устанавливает права и полномочия, которыми обладает российский омбудсман при рассмотрении жалобы. Им корреспондируют соответствующие обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих в их взаимодействии с Уполномоченным. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Кроме того, по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов МСУ, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Всем перечисленным выше правам соответствуют определенные обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих, которые вытекают из смысла приведенных выше положений:

• обеспечивать доступ в соответствующие органы и на заседания;
• бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий (они должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок) – эта обязанность должностных лиц отрегулирована в статье 34 ФКЗ;
• давать объяснения по подлежащим выяснению вопросам;
• содействовать в проведении проверок;
• проводить по поручению омбудсмана экспертные исследования и готовить заключения;
• обеспечивать доступ к материалам указанных в Законе уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях;
• обеспечивать реализацию права безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами указанных в Законе структур.

Что касается права Уполномоченного знакомиться с материалами судебных дел, то механизм реализации этого правомочия был закреплен путем внесения изменений в соответствующее процессуальное законодательство сразу после принятия ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в РФ".

Так, Федеральным законом " О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №50-ФЗ была введена норма, согласно которой соответствующие должностные лица обязаны по ходатайству Уполномоченного по правам человека истребовать в пределах своей компетенции из судов гражданские дела для разрешения вопросов о наличии оснований для принесения протестов в порядке надзора (ч. 4 ст. 322). ГПК дополнен также положением о праве Уполномоченного знакомиться с гражданским делом, по которому решение или определение о его прекращении вступило в законную силу.

Федеральный закон " О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №51-ФЗ дополнил УПК нормой, которая обязывает соответствующих лиц по ходатайству Уполномоченного истребовать в пределах своей компетенции уголовное дело для разрешения вопроса о принесении протеста на вступившие в законную силу приговор, определение или постановление суда либо постановление судьи. В УПК также зафиксировано право Уполномоченного знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу, либо с делом, производство по которому прекращено, а также с материалами об отказе в возбуждении уголовного дела.

Стоит отметить также поправки, внесенные в КоАП Федеральным законом " О внесении дополнения и изменения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" от 13 марта 1997 года №49-ФЗ. КоАП был дополнен новым составом административного правонарушения. Согласно новой статье 165¹², вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ с целью повлиять на его решения, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в РФ", а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет административную ответственность в виде штрафа в размере до ста МРОТ.

Следует отметить также, что при рассмотрении жалобы не идет " игра в одни ворота". Должны быть выслушаны обе стороны, как говорили еще древние римляне. Статья 25 ФКЗ устанавливает обязанность Уполномоченного при рассмотрении жалобы предоставить государственном органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить соответствующему органу или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (статья 27). Такое заключение должно быть рассмотрено в месячный срок, и о принятых мерах в письменной форме должно быть сообщено Уполномоченному (статья 35).

При этом в случае необходимости принятое заключение публикуется в печати.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (п. 1 ст. 29):

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5)обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Здесь стоит немного отвлечься от законодательства и остановится на статистике практической деятельности нынешнего российского Уполномоченного по правам человека г-на Миронова Олега Орестовича, избранного на этот пост в мае 1998 года. Информация взята из выступления руководителя отдела совершенствования законодательства аппарата Уполномоченного г-на А.И. Лебедева на Межрегиональной конференции " Развитие института Уполномоченного по правам человека на Северо-Западе России", состоявшейся 7-9 апреля 2000 года в г. Пушкине и на которой автор данной работы имел честь присутствовать. Г-н Лебедев проинформировал о том, что в настоящий момент Уполномоченному поступает примерно 2000 жалоб в месяц. За 1999 год получено более 22 тысяч обращений и жалоб. В 11% случаев в принятии жалобы отказывается по причинам неприемлемости. В 40% случаев заявителям разъясняются средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, оказывается юридическая помощь. Общий результат работы с жалобами: в 18, 9% случаев права заявителя удается восстановить средствами самого Уполномоченного, что является весьма высоким показателем, поскольку, например, в Восточной Европе этот уровень составляет примерно 7-9% жалоб.

Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Важным является установленное законом право Уполномоченного в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Законом предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы – Президенту, в Совет Федерации и Госдуму, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генпрокурору. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады. Так, например, в июне 1999 года был издан спецдоклад г-на Миронова " О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами". Также был спецдоклад по Чечне.

На наш взгляд, ряд положение рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов законодательной инициативы.

Это не единственный недостаток Закона. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмана в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.

Кроме того, важный момент, на наш взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в Законе задачи Уполномоченного. В Закон необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию омбудсмана. Удачная формулировка содержится в Законе Санкт-Петербурга " Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге". В варианте Федерального закона это могло бы звучать так: " организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими". Это – его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: " обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении омбудсмана – нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему законом.

Далее, по мнению г-на Лебедева, высказанному на той же конференции, нужно выработать определенную концепцию деятельности омбудсмана – определить, чем он должен заниматься, а чем нет, какие именно жалобы он должен рассматривать. Например, интересное решение в этом смысле найдено разработчиками петербургского закона об омбудсмане: " В компетенцию Уполномоченного входит защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, определенных в статьях 2-21 Всеобщей декларации прав человека, а также иных прав человека в случае их систематического или массового нарушения на территории Санкт-Петербурга."

Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы (ст. 16). Однако по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях Уполномоченного, т.е. " обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами МСУ и должностными лицами". Получается странная вещь: в отношении госслужащих Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу, органу МСУ или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые " проколы" – ошибка законодателей или в них есть какой-то неведомый смысл?

Вероятно, в ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" можно найти и другие недостатки (более вооруженным взглядом).

Что же касается практики, то сегодня Уполномоченный по правам человека – не самая авторитетная и влиятельная фигура в государстве. Видимо, должно пройти немало времени, прежде чем этот институт сможет заслужить к себе уважение – как со стороны общества, так и со стороны тех, чью деятельность он призван контролировать. На первых порах многое зависит от личности человека, занимающего этот пост. Олег Миронов, безусловно, менее яркий трибун и борец за права человека, чем был его предшественник на этом посту Сергей Ковалев. Хотя Миронов тоже выступает часто и вполне здраво (для выходца из КПРФ), но его гораздо меньше слышно.

Пока не радует и отношение иных государственных институтов к деятельности Уполномоченного. Материальное и финансовое обеспечение российского омбудсмана находится на крайне низком уровне. Так, в 2000 году бюджет Уполномоченного и его аппарата составляет всего 41 млн. рублей (в несколько раз меньше, чем, например, у Счетной палаты). Аппарат Миронова за два года уже 6 раз подвергался реорганизации и составляет на сегодня 150 человек, а это примерно столько же, сколько в Польше (130 человек), где значительно меньше населения, чем в России. Кроме того, офис омбудсмана находится в здании, где размещаются еще 45 организаций и действует пропускная система. Это также не способствует улучшению имиджа Уполномоченного, который по смыслу своей деятельности должен быть максимально открыт и доступен для граждан.

3. Институт регионального Уполномоченного по правам человека: опыт Санкт-Петербурга.

В этой главе мы рассмотрим, что происходит со становлением института омбудсмана в регионах России на примере Санкт-Петербурга.

Возможность учреждения должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации предусмотрена ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", статьей 5.

В ряде регионов приняты соответствующие законы и уже создан институт регионального омбудсмана. Так, законы приняты в следующих субъектах федерации:

• Республика Башкортостан – 29.04.96
• Свердловская область – 14.06.96
• Архангельская область – 15.07.97 (приостановлен)
• Красноярский край – 21.10.97
• Приморский край – 11.12.97
• Санкт-Петербург – 30.12.97
• Смоленская область – 19.04.98
• Саратовская область – 12.10.98
• Астраханская область – 15.01.99
• Волгоградская область – 2000 год (март или апрель?)
• Калининградская область – 19.05.2000

Всего 16 субъектов федерации имеют соответствующее законодательство, и еще в нескольких десятках субъектов федерации законопроекты находятся в той или иной стадии разработки или принятия.

Гораздо меньшее количество регионов уже имеют своего омбудсмана:

• Республика Башкортостан (избран в 1996 г.)
• Свердловская область (1997)
• Саратовская область (1998, Александр Ландо – самый известный региональный Уполномоченный по правам человека)
• Астраханская область (1999)
• Смоленская область (?)
• Волгоградская область (2000)
• Татарстан (2000)

Неудивительно, что на уровне регионов процесс создания института омбудсмана происходит крайне медленно и " со скрипом", нередко доходя до скандалов и судебных процессов. Региональные власти, очевидно, не заинтересованы в появлении нового контролирующего органа и так или иначе стараются затормозить этот процесс, тем более что федеральный закон не обязывает субъекты федерации вводить должность Уполномоченного, а лишь допускает такую возможность. Ранее, когда рассматривался проект федерального конституционного закона " Об Уполномоченном по правам человека в РФ", Советом Федерации было заблокировано введение в него положения о праве федерального омбудсмана создавать свои представительства в субъектах РФ. [9, с. 77]

Рассмотрим в качестве примера судьбу закона " Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге" от 30 декабря 1997 года №227-77. Он был принят Законодательным Собранием СПб 17 декабря 1997 года и подписан губернатором 30 декабря (первоначально им было наложено вето на закон, преодоленное ЗакСом). В законе была реализована парламентская модель омбудсмана, согласно которой Уполномоченный и его аппарат являлись бы структурным подразделением Законодательного Собрания.

4 февраля 1998 года прокурором Санкт-Петербурга был принесен протест на пункты 2 и 4 статьи 1 Закона, урегулировавших парламентский статус Уполномоченного. В протесте указывалось, что вышеуказанные пункты противоречат федеральному законодательству, а именно статье 2 ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", установившей, что Уполномоченный по правам человека в РФ независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Законодательное Собрание СПб постановлением от 1 апреля 1998 года №39 отклонило протест. Летом 1998 года состоялась неудачная попытка ЗС избрать Уполномоченного (ни один из кандидатов – Е.Истомин и В.Таланов – не набрал во втором туре нужного числа голосов).

Прокурор СПб обратился в суд с заявлением о признании недействительными указанных пунктов статьи 1 Закона, а впоследствии его представитель попросил признать также недействительными статьи 18 и 23 Закона. Дело рассматривалось Санкт-Петербургским городским судом. 28 октября 1998 года было принято решение, удовлетворяющее все требования прокурора.

Данное решение многие оценивают как весьма сомнительное с юридической точки зрения [см., например, 11, с. 78-79], поскольку в ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в РФ" не содержится никаких упоминаний о том, что в субъекте РФ данная должность может учреждаться исключительно по той же модели, что и на федеральном уровне, то есть должна обладать независимым статусом. Однако СПб городской суд все-таки признал неправомерным введение субъектом РФ – Санкт-Петербургом института Уполномоченного по правам человека, соответствующего модели парламентского омбудсмана.

Законодательное Собрание не согласилось с решением СПб Горсуда и обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ, которая была, однако, оставлена им без удовлетворения, и судебное решение вступило в законную силу.

По мнению ряда городских парламентариев и политиков, введение в СПб модели независимого омбудсмана по федеральному образцу приведет к появлению формального института, лишенного правовых возможностей осуществлять свою деятельность и материальной независимости от исполнительной власти. [9, с. 79] На сегодняшний день ситуация такова, что Законодательное Собрание было вынуждено согласиться с решением суда, и 5 апреля 2000 года были приняты изменения и дополнения к Закону, которыми статус Уполномоченного был изменен с парламентского на независимого. 3 мая губернатор Яковлев отклонил принятый ЗакСом закон, предложив внести в него ряд поправок, носящих в основном чисто технический характер. 24 мая Законодательное Собрание приняло губернаторский вариант, и 2 июня Закон был подписан.

Согласно новой редакции Закона, Уполномоченный по правам человека в СПб при осуществлении своих полномочий независим от государственных органов СПб, лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, органов и должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

О некоторых особенностях петербургского Закона мы уже говорили выше. Среди других примечательных отличий от Федерального конституционного закона (и аналогичных региональных) можно выделить следующие:

• Кандидатуры на должность Уполномоченного могут вносить действующие в Санкт-Петербурге общественные объединения, отделения общероссийских политических партий и санкт-петербургские региональные политические партии. Это исключительно важное положение, позволяющее избрать на эту должность более авторитетную и уважаемую фигуру.
• Петербургскому омбудсману, согласно Закону, предоставлено право законодательной инициативы в Законодательном Собрании СПб. Однако, это пока вопрос сомнительный, поскольку требует внесения изменений в Устав города, который содержит перечень субъектов права законодательной инициативы, в котором Уполномоченный не обозначен.

В течение почти всего лета 2000 года субъектам права выдвижения кандидатов на этот пост была предоставлена возможность это право реализовать. Выборы были назначены на 11 октября, но опять не состоялись по тем же причинам, что и в 1998 году (подробнее о ходе и итогах выборов см. другие материалы этого сайта). Теперь выборы назначены ориентировочно на 15 ноября, и остается надеяться, что хотя бы на этот раз процесс будет доведен до конца.

Заключение

На сегодняшний день можно констатировать, что институт Уполномоченного по правам человека пока находится в начальной стадии своего становления. В дальнейшем законодательство о нем, вероятно, будет совершенствоваться. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что он сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.

А такой инструмент контроля крайне необходим, поскольку нарушения прав человека со стороны государственных структур и их служащих (в особенности это касается правоохранительных органов, которые, казалось бы, должны стоять на страже закона и прав и свобод граждан) происходят повсеместно. Существующие же механизмы защиты от этого произвола слишком слабы и неэффективны.

Развитие института Уполномоченного по правам человека может стать важным шагом в этом направлении. При этом существенным фактором, от которого во многом зависит эффективность его деятельности, является его опора в основном на институты негосударственной правозащиты, тесное взаимодействие с общественными правозащитными организациями. По мнению Игоря Яковенко, генерального секретаря Союза Журналистов России, если развитие института омбудсмана будет проходить исключительно внутри государственного аппарата, в соответствие с его логикой развития, то его эффективность не будет слишком высокой. Омбудсман должен объединить и консолидировать вокруг себя общественные институты, стать представителем гражданского общества во взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны государства и его служащих.

………………………………………………………………………………………………