Організація і діяльність місцевих державних адміністрацій

Склад місцевих державних адміністрацій формують їхні голови. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій» від 18.05.2000 р. затверджені примірні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських, районних, районних у місті Києві та Севастополі державних адміністрацій.

На виконання Конституції і законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь відділів та інших структурних підрозділів — накази.

Основними завданнями місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є: виконання Конституції України, законів, актів Президента України, Кабінету Міністрів, інших актів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності й правопорядку, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка та виконання відповідних бюджетів і програм; взаємодія з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами місцевих повноважень.

В управлінні відповідних місцевих адміністрацій перебувають об'єкти державної власності. До них належать заклади освіти, культури, охорони здоров'я, масової інформації, інвестиційні фонди, засновниками яких є відповідні місцеві державні адміністрації, об'єкти, які забезпечують діяльність державних організацій, установ та служб, що перебувають на відповідному обласному та районному бюджеті, інші об'єкти відповідно до чинного законодавства.

У разі делегування повноважень районними чи обласними радами в управлінні державних адміністрацій перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад. Для управління цими об'єктами місцеві державні адміністрації наділені відповідними повноваженнями, які бувають двох видів:

1) права і обов'язки, зміст яких безпосередньо випливає з належності цих органів до системи саме виконавчої влади;

2) повноваження, якими наділяються місцеві адміністрації іншими органами.

Зокрема, місцеві адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм радами відповідного рівня.

Додаткові повноваження органів виконавчої влади вищого рівня можуть передаватися місцевим державним адміністраціям Кабінетом Міністрів за погодженням з Президентом України в межах, визначених Конституцією і законами України. При цьому передача місцевим державним адміністраціям повноважень інших органів має супроводжуватися передачею відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на функціональні й галузеві.

До групи повноважень функціонального характеру належать, зокрема, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо. До групи галузевих повноважень належать повноваження місцевих державних адміністрацій у галузях: соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва тощо. Для реалізації зазначених повноважень місцеві державні адміністрації мають право проводити перевірки; одержувати відповідну статистичну інформацію; давати обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств та установ; порушувати питання про дострокове припинення повноважень відповідних рад, сільських, селищних і міських голів згідно з чинним законодавством.

Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України, в обсягах і межах, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Водночас у діяльності обласних державних адміністрацій має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій за додержанням Конституції і законів, а також щодо здійснення державного управління і місцевого самоврядування з подальшим посиленням у діяльності районних державних адміністрацій розпорядчо-виконавчих функцій. До сфери контрольно-наглядової діяльності державних адміністрацій доцільно, зокрема, віднести: збереження і раціональне використання державного майна; додержання фінансової дисципліни; використання та охорону земель, лісів, надр; виконання правил торгівлі тощо.

Голова місцевої державної адміністрації діє самостійно в межах своєї компетенції. Він очолює державну адміністрацію, здійснює керівництво її діяльністю, несе відповідальність за виконання покладених на адміністрацію завдань і за здійснення нею своїх повноважень. Крім того, він представляє відповідну місцеву адміністрацію у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, громадськими та іншими особами як в Україні, так і за її межами. На голову покладені повноваження, пов'язані з вирішенням кадрових питань, укладанням та розірванням контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної державної адміністрації. Він регулярно інформує населення про стан виконання безпосередньо покладених на місцеві адміністрації повноважень.

Управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. По горизонталі вони підпорядковані й підзвітні голові відповідної державної адміністрації, а по вертикалі — органам виконавчої влади вищого рівня — відповідним управлінням, відділам та іншим структурним підрозділам обласної державної адміністрації.

Організаційно-процедурні питання діяльності місцевих адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів головою відповідної місцевої державної утворюється апарат місцевої державної адміністрації у межах виділених бюджетом коштів. Апарат очолює посадова особа — керівник апарату, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації. Він же затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

За своїм змістом адміністративна реформа є цілісним комплексом узгоджених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтованого створення ефективного механізму державного управління, розвитку адміністративного законодавства, поліпшення кадрового, інформаційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Адміністративна реформа має за мету перетворити існуючу систему управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з визначальних чинників їх прискорення.

Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 р. Цей Указ в основу проведення реформи системи державного управління поклав положення Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена створеною у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

Згідно з Концепцією ключовим об'єктом реформування виступає апарат державного управління — система органів виконавчої влади.

Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату державного управління значно зросли у зв'язку з потребами подолання кризових явищ в економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять адекватного відтворення у практиці реформування багатьох управлінських інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою віддачею від їх діяльності.

Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисельності управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративному реформуванні полягає у тому, що будь-які скорочення в апараті повинні проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є природним результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують його результатів.

Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апараті державного управління повинні здійснюватися обов'язково на підставі попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і повноважень, а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій державного управління, який мав би стати найважливішою складовою нормативно-правової основи адміністративної реформи.

Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформування означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бути не тільки незатратною, а й засобом економії державних коштів. Насправді ж проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і неможлива без досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави істотно впливає і на темпи, і на глибину запровадження заходів адміністративної реформи.

Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — показник дійсного просування адміністративної реформи пов'язаний з тим, що поряд з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична спрямованість. Тобто спрямованість на досягнення такої кінцевої мети, як наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо раціоналізації апарату управління врешті-решт мають бути підпорядковані демократизації і гуманізації державного управління.

Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи призводять до того, що саме у демократичному вимірі її здійснення стикається з найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку населення.

Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскравий приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту державних секретарів).

Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж 1999—2000 pp. було проведено певні зміни, які позитивно вплинули поки що більшою мірою на кількісні параметри управлінського апарату. Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб (в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) скоротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже вдвічі.

І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла (разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато менша, ніж попередня.

Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в організації та змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції. Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з реформування апарату державного управління заслуговують на увагу такі:

0 перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного «уряду в уряді» на Секретаріат із суто допоміжними функціями;

0 запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми роботи членів уряду;

0 удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з наміром утвердити серед них провідну роль міністерств;

0 визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців (тобто посад адміністративних).

Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впровадження окремих заходів адміністративної реформи поки що має переважно, так би мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи, оскільки здатне привести до дискредитації самої її необхідності та ефективності.

Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністративної реформи запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть проблеми полягає в тому, що передбачувані в даних указах Президента України заходи реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України має регулюватися виключно законами. Отже, в даному випадку за суто формальними ознаками президентські укази, так би мовити, втручаються в правове регулювання тих суспільних відносин, які Конституцією віднесені до предмета регулювання законами України. Так виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов, відповідність зазначених указів Президента вимогам Конституції України.

Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпечення адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів, слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати Закон України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи», який потребує якнайшвидшого прийняття.

У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент України наділяється правом вживати з метою апробації реформаційні заходи тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступним законодавчим врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково, реалізовано положення Концепції щодо необхідності прийняття Закону України «Про державно-правові експерименти з питань адміністративної реформи»¹.

Глава 14. Адміністративно-правовий статус інших державних органів, органів місцевого самоврядуваня, організацій та підприємств

§ 1. Адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів

Суб'єктами адміністративного права є, крім органів виконавчої влади, інші державні органи. Вони вступають у адміністративно-правові відносини з приводу виконання покладених на них обов'язків і реалізації належних їм прав у сфері державного управління.

За загальним правилом серед державних органів, які не належать до виконавчої гілки влади, переважна більшість бере участь в адміністративно-правових відносинах не безпосередньо, а через свій апарат. Це стосується насамперед органів законодавчої і судової влади, а також органів прокуратури.

Водночас існує низка специфічних державних органів, які тією чи іншою мірою здійснюють права й обов'язки у сфері адміністративно-правового регулювання не тільки через свій апарат, а й безпосередньо, тобто як власне органи. Це викликано наступними їх спільними рисами:

а) вони наділені правом приймати рішення, які обов'язкові для виконання певними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, посадовими особами, суб'єктами підприємницької діяльності, громадянами;

б) вони є носіями певних обов'язків у сфері державного управління.

До таких органів належать Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Рада національної безпеки і оборони України, Центральна виборча комісія, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, деякі інші органи.

Відтак адміністративно-правовий статус інших (крім органів виконавчої влади) державних органів треба характеризувати, маючи на увазі дві групи суб'єктів адміністративного права, які представлені:

0 по-перше, апаратом певних державних органів;

0 по-друге, безпосередньо самими державними органами, не розмежовуючи адміністративну правосуб'єктність власне органу та його апарату.