Российской Федерации в сфере местного самоуправления и их применение российскими судами.

Территориальные основы местного самоуправления являются одним из институтов муниципального права Российской Федерации, включающим совокупность норм, устанавливающих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, порядок установления и изменения муниципальных границ, состав территории муниципального образования.

Часть 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

В Российской Федерации важную роль в защите территориальных основ местного самоуправления играет Конституционный Суд РФ. Это проявляется в порядке реализации полномочий по осуществлению абстрактного и конкретного конституционного нормоконтроля, а также толкования положений Конституции Российской Федерации.

Применительно к местному самоуправлению Конституционный Суд РФ как орган конституционного правосудия (контроля) обладает специфическим инструментом перевода конституционной модели местного самоуправления на уровень конкретных нормативно обязывающих предписаний, в результате чего становится возможным его активное участие в функциональной и даже в какой-то степени в политико-правовой трактовке муниципально-правовой действительности. Это становится, в свою очередь, основой для оценки отдельных норм и институтов муниципального права с точки зрения их соответствия сформулированным в Конституции РФ идеалам демократического, правового государства.

В непростые периоды реформирования местного самоуправления именно Конституционный Суд РФ многократно брал на себя функции главного защитника, а в чем-то, пожалуй, и последнего оплота сохранения и развития местного самоуправления в России в соответствии с конституционными принципами его самостоятельности, полноты прав по решению вопросов местного значения.

Территориальные основы местного самоуправления неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В процессе вынесения решений Конституционный Суд РФ сформулировал немало правовых позиций, в той или иной мере касающихся вопросов территориальных основ местного самоуправления.

Решения Конституционного Суда РФ, связанные с вопросами организации и деятельности местной власти, содержат следующие положения:

1) Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции РФ. Как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.00 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.99 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”).

2) Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

3) Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии местного самоуправления, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантии самостоятельности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занижать или ограничивать. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

4) Не допускается установление в нормативном правовом акте субъекта РФ условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти субъекта РФ и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, не может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта РФ. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

5) Полномочия органов местного самоуправления не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения. (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”)

6) Не допускается замещение каких-либо должностей местной администрации, путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования. (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

7) Не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение. (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

8) Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

9) Не допускается любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц в процесс самостоятельного формирования населением, избранными им представительными органами местного самоуправления органов местного самоуправления, в том числе в форме представления обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования. (Определение Конституционного Суда РФ от 11.06.1999 № 105-0 по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми “О местном самоуправлении в Республике Коми”, Определение Конституционного Суда РФ от 08.10.1999 № 138-0 по жалобе гражданина Баранова Михаила Иосифовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия-Алания “О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания”)

10) Установление органами государственной власти субъектов РФ сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

11) Не допускается передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления не законом, т.е. не в порядке осуществления законодателем субъекта РФ своих полномочий, а решением органов (представительных или исполнительных) государственной власти административно-территориальной единицы. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

12) Не допускается установление в нормативном правовом акте субъекта РФ структуры органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления или обязательности создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции РФ). (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

13) Нормативный правовой акт субъекта РФ не может содержать предписания об образовании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления, поскольку вопрос о создании органов местного самоуправления, не являющихся выборными, относится к усмотрению самих местных сообществ. (Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области)

14) Противоречат Конституции РФ положения нормативно-правовых актов, допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан. (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

15) Недопустимо закрепление в нормативном правовом акте субъекта РФ положений, создающих возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения, а именно положений, которые:

- допускают государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения, в том числе в использовании муниципальной собственности и материальных ресурсов;

- предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц;

- не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов. (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области от 22.03.1999 “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”)

16) В соответствии с Конституцией РФ в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. (Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2000 № 14-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”)

Правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов РФ.

1) Органы исполнительной власти административно-территориальных единиц субъекта РФ и их должностные лица могут действовать только в сфере компетенции указанных органов государственной власти и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов, вторгаться в сферу их компетенции. (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”)

2) Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц. (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”)

3) К компетенции органов государственной власти субъекта РФ не может быть отнесено назначение и освобождение от должности главы администрации – должностного лица исполнительного органа государственной власти общей компетенции данной административно-территориальной единицы, а также его заместителей как несовместимое с принципами разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. (Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”)

4) Не допускаются какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие. (Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93, и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 года “Об органах исполнительной власти в Республике Коми”)

Применение российскими судами правовых позиций

Конституционного Суда Российской Федерации в сфере

местного самоуправления.

Применение российскими судами правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе и в сфере местного самоуправления регламентировано федеральным законодательством, в частности Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

В соответствии со ст. 6 данного Федерального конституционного закона решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Согласно ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенное по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, вступает в силу немедленно после его провозглашения. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, принятое в порядке, предусмотренном статьей 47.1 Федерального конституционного закона, вступает в силу со дня его опубликования в соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона. Иные решения Конституционного Суда Российской Федерации вступают в силу со дня их принятия.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а, следовательно, не могут применяться судами.

Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

В случае, если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.