Лоббизм

Лоббизм — одна из актуальнейших политико-правовых проблем современности, неотъемлемая составная часть политической и право­вой жизни России. Лоббизм (от англ. — «кулуары») — термин, обозначающий развет­вленную систему контор и агентств монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

К объектам лоббистской деятельности относятся органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Степень влияния лоббистов на органы государственной власти зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики. В авторитарных государствах при отсутствии парламента или исполнении им сугубо номинальных функций усилия лоббистов направляются на сотрудничество с правительством или главой государства, т. е. фактически с законотворческой властью. В странах, где полномочия исполнительной власти в сфере законотворчества ограничены, лоббирование ведется, как правило, на парламентском уровне. В России в соответствии со ст. 104 Конституции правом законодательной инициативы обладают члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. При этом в разработанном Госдумой законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в Федеральных органах власти» к объектам лоббизма относятся как органы законодательной, так и исполнительной властей. Однако необходимо учитывать, что в исполнительных органах власти контроль лоббистской деятельности крайне затруднен из-за огромного размера управленческого аппарата. Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании. Однако при этом нельзя не учитывать мощное воздействие СМИ на сознание и поведение людей.

Субъектами лоббистской деятельности являются физические и юридические лица. В США - это физические и юридические лица, в ФРГ - только юридические лица, в России (согласно законопроекту) - лишь физические лица, действующие «от имени и в интересах конкретных клиентов».

Однако в ряде случаев подобный подход позволяет конкретным лоббистам оставаться неизвестными. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные.

1. Политические лоббисты - это, прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях.

2. К социальным лоббистам в первую очередь принадлежат профсоюзы. Их лоббистский потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Например, нефтяники, шахтеры, авиадиспетчеры, по сравнению с работниками социальной сферы, науки, образования, обладают гораздо большими возможностями лоббировать свои интересы. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала. К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. В России их потенциал ограничен и зачастую зависит от личного авторитета лидера. Однако в развитых странах, где такие группы опираются на разветвленную сеть добровольных организаций, они имеют значительные лоббистские возможности.

3. Для экономических лоббистов наиболее действенными рычагами давления на процессы принятия государственных решений являются экономические меры. К этой категории относятся финансово-промышленные группы, корпорации и отраслевые компании, имеющие экспортно-импортную структуру, являющуюся абсолютным монополистом в своем секторе сбыта продукции; собственную финансово-банковскую структуру; средства массовой информации; представителей в верхних исполнительных эшелонах власти; представителей в парламенте или в политических движениях.

4. Региональные лоббисты стремятся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. В этом отношении самыми активными являются представители московского лобби. Лоббирование интересов одного региона в ущерб интересам остальных регионов России, да и страны в целом неизбежно приводит к негативным последствиям.

5. Иностранные лоббисты - это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины.

Перечисленные субъекты могут быть взаимосвязаны. В связи с отсутствием четкого разграничения между лоббистскими группами их деление весьма условно.

В 1990-х и в 2000-х гг. в России сильное распространение получила лоббистская деятельность. Лоббизм применяется во всех органах законодательной и исполнительной власти. Существует большое разнообразие форм и методов лоббистской деятельности, которые используются в России. Форму лоббистской деятельности можно определить как способ выражения лоббистских действий вовне.

Зарубежные авторы выделяют две основные формы коммуникации в рамках лоббистской деятельности, характерные для России.

1. Коммуникация посредством использования неформальных контактов (внутренний лоббизм). Посредником в таком виде коммуникации является человек, владеющий технологией " Know how" (знать как) + " Know who" (знать того, кто именно может быть полезен). Такой вид коммуникации активно используют институциональные группы давления, действующие внутри политической системы. Для большинства социальных групп, находящихся вне политической системы, такой вид коммуникации практически недоступен.

2. Коммуникация, осуществляемая через использование средств массовой информации (непрямой лоббизм). Давление на институты политической власти оказываются путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения через СМИ. Проблема заключается в том, что в большинстве случаев существующие СМИ либо находятся под государственным контролем, либо являются инструментом в борьбе различных финансово-промышленных и политических элитных группировок. Последние сами нередко апеллируют к общественному мнению, но лишь для того, чтобы показать государственной власти реальную или мнимую поддержку общественностью своих инициатив.

Российский исследователь проблем лоббизма А. Л. Кучеров выделяет также следующие формы осуществления лоббистской деятельности:

1. Информационные контакты, как форма лоббистской деятельности, осуществляются следующими методами: устных, письменных, электронных и прочих информационных контактов. Информация, как инструмент воздействия на государственные органы, может передаваться как прямо, непосредственно адресату, так и косвенно, через средства массовой информации.

2. Давление, как форма лоббистской деятельности, осуществляется следующими методами: гражданская активность, когда общественные организации, группы граждан, физические лица непосредственно обращаются в органы государственной власти, заявляя о необходимости принятия (отмены) определенных решений. Возможно проведение митингов, демонстраций и других акций, направленных на оказание давления на органы государственной власти; криминальное давление, шантаж и угрозы.

3. Обмен или сделка, как форма лоббистской деятельности, осуществляется как сделки (обмен) между лоббистами и лицами, работающими в государственных органах либо в организациях, принимающих непосредственное участие во властной деятельности, например, таких как влиятельные общественно-политические движения или партии. Лоббисты могут предлагать материальные блага, чаще всего, в денежной форме как непосредственно должностному лицу или политическому деятелю, так и косвенно, через спонсирование выборных кампаний, либо обеспечивают общественную и прочую поддержку карьере какого-либо политического или государственного деятеля.

Указанные формы осуществления лоббистской деятельности имеют принципиальное различие в последствиях их реализации для государства и общества в целом. Например, если информационная форма может иметь как положительные, так и отрицательные последствия, то сделки носят в большей или меньшей степени, но, безусловно, разрушительный для государства характер.

Автор многочисленных статей и исследований в области лоббизма А. П. Любимов выделяет следующие формы лоббизма:

1. Парламентский лоббизм (осуществляется депутатами с привлечением заинтересованной общественности или правительственными чиновниками).

2. Политические торги, которые представляют собой форму реализации интересов через разрешение политических противоречий в форме компромисса.

3. Теневые неформальные соглашения. Теневые механизмы давления чрезвычайно эффективны в условиях политической нестабильности.

4. Кампании по обработке общественного мнения через СМИ с мобилизацией общественности (общественные кампании, инициативные массовые мероприятия). Если речь идет о давлении, то цель таких кампаний состоит в обеспечении массовой поддержки того или иного требования, а также в оказании психологического воздействия на адресатов или посредников.

Кроме того, на взгляд А. П. Любимова, можно произвести две следующие классификации форм лоббистской деятельности.

1. Формы лоббистской деятельности можно классифицировать по органам государственной власти, на которые данные формы лоббистской деятельности направлены. Исходя из такой классификации, можно различать формы лоббистской деятельности в палатах парламента, в Администрации Президента РФ, в Правительстве РФ.

2. Можно также провести классификацию форм лоббистской деятельности по степени взаимодействия лоббистских структур и объектов лоббизма. Исходя из этой классификации, можно выделить прямые и косвенные формы лоббистской деятельности.

Косвенные:

а) подготовка исследований, публикаций и прогнозов, призванных воздействовать на принятие решений в правительстве или комитетах Федерального Собрания.

б) участие в семинарах, конференциях, встречах и т.д., созываемых для предварительной проработки отдельных решений правительства.

в) пропаганда своих интересов, и взглядов через органы массовой информации. Многие союзы имеют свои регулярные публикации, другие пытаются влиять на политику Правительства РФ через наиболее читаемые в его органах газеты и журналы.

Прямые:

а) финансирование избирательных компаний депутатов Федерального собрания. К такому финансированию прибегает почти каждый кандидат;

б) лоббирование при назначении должностных лиц в Правительстве РФ, распределении полномочий между министерствами и комитетами;

в) прямые консультации с министерствами и ведомствами для отстаивания своих позиций;

г) участие в правительственных и международных комиссиях по отдельным вопросам регулирования экономики и техники. Предприятия и их союзы участвуют здесь, как правило, на уровне экспертов, предоставляют информацию, или привлекаются в опросах как респонденты.

Большим своеобразием обладают формы лоббистской деятельности в парламенте. Наиболее распространенным среди них является голосование депутатов. При этом решение Государственной Думы принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным. Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение.

Перечисленные формы - тайное, открытое голосование или обсуждение кадровых вопросов - это формы обычной парламентской деятельности, но в них может и, чаще всего, проводится лоббистская работа.

К формам лоббистской деятельности в палатах парламента следует также отнести:

· внесение проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов и способствование их принятию;

· внесение законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и способствование их принятию;

· внесение поправок к законопроектам в форме замечаний и предложений, проектов постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы и Совета Федерации;

· проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью;

· работа в депутатских объединениях;

· доклады и содоклады по конкретным вопросам.

В парламентской деятельности встречаются и иные, более редкие формы работы депутатов и органов Государственной Думы и Совета Федерации, которые можно использовать в лоббистских целях. Например, проведение пресс-конференций депутатской фракции (депутатской группы) или встреча фракции (депутатской группы) с избирателями по конкретному вопросу, с освещением их в средствах массовой информации для возбуждения общественного мнения по какому-либо вопросу или законопроекту. Помимо комитетов и комиссий Государственной Думы получила распространение практика создания депутатами комиссий по различным вопросам политической или экономических деятельности федеральных и региональных должностных лиц и органов.

Методы лоббистской деятельности непосредственно вытекают из форм лоббистской деятельности. Метод лоббистской деятельности можно определить как способ воздействия лоббистов на объекты лоббистской деятельности. По мнению российского исследователя А. Л. Кучерова методы лоббистской деятельности можно разделить по критерию социальной приемлемости последствий и конкретных результатов осуществления различных методов. По данной классификации методы делятся на три группы: 1. Социально-приемлемые; 2. Пограничные (в отношении которых нет однозначных критериев); 3. Криминальные.

По мнению М. В. Малютина, в России возможны все методы влияния. Ученый разбил их на две группы по степени жёсткости. Методы сильные: подкуп, угрозы, шантаж, обман, торги при принятии крупных решений. Методы мягкие: артикуляция, установление взаимоотношений, обращения или организация опросов общественного мнения СМИ. При этом методы первой группы он относит к открытому давлению, а методы второй группы называет «драпировкой», окультуриванием. Кроме традиционного инструментария при лоббировании используются и различные изощренные методы, например, создание общественного мнения, рейтинги и т. д. Создание общественного мнения - эффективный инструмент лоббирования в пользу какого-либо лица, программы или действия. Этот способ лоббирования получает многократное звучание, когда он усиленно подается в средства массовой информации. В настоящий период получило широкое распространение проведение различных социологических опросов и рейтингов, которые никто не проверяет, и в объективность выводов предлагается верить на слово. За пределами внимания остаются заказчик этих опросов, квалификация исполнителей, степень осведомленности опрашиваемого и многое другое.