Лекция. Методологические основания государственного управления

1. Объект и предмет государственного управления

2. Взаимосвязь науки государственного управления с другими научными дисциплинами

3. Основные научные проблемы теории государственного управления

4. Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления (системный подход, структурно-функциональный анализ, ситуационный подход)

5. Основные категории в теории административ­но-государственного управления

Для любой науки весьма важным представляется определе­ние ее методологических оснований. Начнем с традиционного — определения объекта и предмета.

1. Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации». При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

В свете этого определения предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ».

2. Следует подчеркнуть, что теория административно-госу­дарственного управления является междисциплинарной наукой. Как показал наш экскурс в историю, это научное направление возникло на пересечении теории политики и менедж­мента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук — психологии, философии, социологии.

Интересным и неожиданным является сравнение теории административно-государственного управления с медициной, которое предлагается в монографии под редакцией американского поли­толога Ф. Мошера. Здесь обращается внимание на концептуаль­ное сходство предметов данных наук, на первый взгляд чрезвы­чайно далеких друг от друга. Так, медицина требует знаний очень многих «пограничных» с ней дисциплин — анатомии, хи­мии, физики. Однако экскурсы в эти науки еще не предполага­ют знания предмета собственно медицины. Точно так же обсто­ит дело с теорией административно-государственного управления. Сведения из теории политики, социологии, конфликтологии, психологии, экономики необходимы, но сами по себе они не со­ставляют предмета теории административно-государственного управления, это самостоятельное научное направление.

Наиболее близка к науке административного управления на­ука административного права, поскольку обе занима­ются одной и той же областью деятельности — государственным администрированием. Но теория административно-государственного управления стремится раскрывать объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы на этой основе формулировать рекомендации, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Административное право должно выполнять по отношению к науке об административном управлении вторичную функцию, однако функция эта не пассивна. Задача административного права состоит в том, чтобы основные положения науки адми­нистративно-государственного управления выразить специфиче­ским юридическим языком в виде обязывающих норм. Поэтому соответственно подобранные правовые формы могут иметь уточ­няющее значение для определения и организации этих положе­ний. В определенном смысле соотношение этих дисциплин мож­но рассматривать как вопрос формы и содержания.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории административно-государственного управления с праксеологией и теорией организации. Все три области знания от­носятся к эргологическим наукам, т.е. к наукам об организации человеческой деятельности. Различие между ними состоит в неодинаковой степени абстракции.

В группе эргологических наук наиболее абстрактна праксеология, представляющая наивысшую ступень обобщения. В предмет этой науки входит любая человеческая деятельность, рассматриваемая с точки зрения ее рациональности. Принципы и практические рекомендации праксеологии применяются во всех областях. Однако они относительно немногочисленны, так как не может быть большого числа рекомендаций, имею­щих равную ценность при организации военного дела, частной фирмы или кооператива.

Теория организации отличается меньшей степенью обобще­ния. Она занимается вопросами эффективного функционирова­ния и управления социальных систем. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого; персонала, то теория организации занимается в определенном смыс­ле и работой персонала органов государственного управления.

Теория административно-государственного управления распо­ложена еще на одну ступень ниже по уровню обобщения, посколь­ку занимается не всеми институтами, образованными для выпол­нения общественно полезной деятельности, а лишь теми, которые мы относим к государственному администрированию. Ограничивая в такой же степени поле своих интересов, наука об адми­нистративном управлении компенсирует это, развивая те элемен­ты теории организации, которые связаны со спецификой госу­дарственного администрирования.

Взаимосвязь всех трех дисциплин можно представить следу­ющим образом: все, что представляет интерес для праксеологии, имеет значение для теории организации, а то, что представля­ет интерес для теории организации, важно для теории адми­нистративно-государственного управления. Но не наоборот: не все, чем занимается теория административно-государственного управ­ления, входит в сферу теории организации, и не все, что изуча­ет теория организации, входит в область праксеологии.

3. Можно выделитьнесколько основных проблем, которыми се­годня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государствен­ных организаций, функций аппарата государственного управле­ния на разных уровнях, координации государственного управ­ления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготов­ка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуют­ся вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновни­ков государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и сти­лю работы профессиональных государственных служащих, проб­лема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу­дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, полити­ческого прогнозирования, методов административно-государствен­ного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, тех­нологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Далее каждое из направлений административно-государствен­ного управления выступает в качестве предмета научного изучения и исследования: административно-государственное управление в ус­ловиях рыночной экономики, административно-государственное управ­ление социальными процессами, экологией, финансами и т.д.

Перефразируя Т. Парсонса, можно сказать, что растущая дифференциация в области теории административно-государственного управления не означает, что различные сферы этой науки функционируют сами по себе. Новые направления являются бо­лее специализированными, но в то же время они в большей сте­пени нуждаются в ресурсах друг друга, между ними разворачи­ваются более сложные процессы научного и социального обмен а.

Известный английский философ XVIII века Э. Берк подчерки­вал: «Дело теоретика-философа — указать истинные цели госу­дарства; дело же политика-практика — это найти соответст­вующие средства для достижения этих целей и успешно пользоваться этими средствами». Поэтому естественно, что теория административно-государственного управления использует мно­жество специальных или частных теорий (например, теории кон­фликта и консенсуса, принятия решений, политического прогно­зирования и др.). Но в то же время существует и общая теория административно-государственного управления, призванная объ­яснить государственное управление как систему и целостность.

Необходимо подчеркнуть также, что административно-государственное управление включает в себя как статику, так и ди­намику, отражающиеся соответственно в административно-го­сударственном порядке и политическом процессе. Динамизм бытия делает его вечно незавершенным, и, наоборот, неза­вершенность бытия есть признак его динамизма. Именно в си­лу этой незавершенности и открытости мира политического теория административно-государственного управления должна концентрировать внимание на его динамической стороне. Но в то же время динамику политического мира нельзя понять без всестороннего исследования существующей в каждый историче­ский период статики административно-государственного управ­ления. С этой точки зрения теория административно-госу­дарственного управления как научная дисциплина должна в одинаковой степени охватывать как существующий порядок административно-государственного управления, где доминируют постоянные, неизменные величины, так и политический процесс, где доминируют переменные величины.

4. Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государственного управления включает все ос­новные принципы научного исследования: анализ и синтез, ин­дукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Ведущее место в методологии принадлежит системному и ситуационному анали­зам. Сложность и многоаспектность государственного адми­нистрирования требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности.

Поэтому система административно-государственного управления рассматривается не как изолирован­ное явление, а как совокупность взаимосвязанных элементов, в рамках которой каждому элементу принадлежат четко определен­ные место и функция.

Далее, система государственного администрирования рас­сматривается какфункционирующая и, следовательно, облада­ющая известной устойчивостью и одновременно как система развивающаяся, изменяющаяся. Таким образом, в теоретическом плане законы функционирования системы являются законами ее развития. Методологическая специфика системного подхода определяется тем, что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на вы­деление многообразных типов связей сложного объекта и сведе­ние их в единую теоретическую картину.

В теории административно-государственного управления си­стемный подход не существует в виде строгой методологической концепции: он выполняет свои эвристические функции, остава­ясь не очень жестко связанной совокупностью принципов, основ­ной смысл которых состоит в соответствующей ориентации конкретных исследователей.

Во-первых, системный подход содержит определенную схему объяснения, в основе которой ле­жит поиск конкретных механизмов целостности системы государственного администрирования и выявление достаточно полной типологии ее связей. Реализация этой функции обычно сопряже­на с некоторыми трудностями — для эффективного исследования мало зафиксировать наличие в структурах административно-го­сударственной системы разнотипных связей, необходимо еще представить это многообразие в операционном виде, т.е. изобразить различные связи как логически однородные, допускающие непосред­ственное сравнение и сопоставление.

Во-вторых, из тезиса о многообразии связей в адми­нистративно-государственных структурах следует, что сложный объект допускает не одно, а несколько расчленений. При этом критерием может служить то, насколько в результате удается построить «единицу» анализа (такую, например, как товар в управ­лении экономическими процессами).

Системный подход служит методологической основой для системного анализа — совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам административно-государственного управления. Процесс решения проблемы должен начинаться с четкого формулирования целей. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений. Необходимо выявлять и анализировать альтернативные пути достижения цели. Цели отдельных подразделений не долж­ны вступать в конфликт с целями всей программы.

Центральной процедурой в системном анализе является построение обобщенной модели (или моделей), отображающей все факторы и взаимосвязи реальной ситуации, которые могут по­явиться в процессе осуществления решения. Полученная модель исследуется с целью выяснения результатов применения того или иного из альтернативных вариантов действий, для сравнения затрат ресурсов по каждому из вариантов, выяснения степени чувстви­тельности модели к различным внешним воздействиям. Техни­ческая основа системного анализа — современные вычислитель­ные машины и информационные системы.

Еще одним принципом системного исследования является струк­турно-функциональный анализ. Его сущность состоит в выделе­нии элементов социального взаимодействия, подлежащих иссле­дованию, и определении их места и значения (функции) в системе административно-государственного управления. Например, мо­жет возникнуть такая гипотеза: различные социальные фак­торы — возраст, пол, образование и т.д.— по-разному влияют на осуществление управленческих функций. Следовательно, важно определить не только степень влияния каждого из этих социаль­ных факторов, но и раскрыть их место и значение (функцию) в управленческой деятельности, а также показать, в какой зави­симости эти факторы находятся между собой.

Необходимо иметь в виду, что закономерности управленчес­кой деятельности функционируют как статистические (а не ди­намические). Это означает, что связь между изучаемыми факторами устанавливается не жестко, не однозначно, а с определенной вероятностью наступления события. Иначе говоря, устанавливается тен­денция развития управления как целого, но с учетом отдельных конкретных моментов. Статистическая закономерность всегда выражается в функциональной зависимости.

Следует заметить, что было бы неправильно в любой функциональной зависимости видеть основные причины управленческих процессов. Функциональная связь может выражать причин­ность, но может и не выражать ее. Эти виды связей не совпадают полностью. Сама по себе функциональная зависимость не раскрывает сразу более глубокие и коренные зависимости — причин­ные. Она лишь указывает на возможное существование причин в данных совокупных условиях наступления результата.

Структурно-функциональный анализ позволяет раскрыть регуляторный характер механизмов административно-госу­дарственного управления. Он может быть успешно применен для решения целого ряда управленческих задач: установления свя­зи между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее эле­ментами; разработки структуры органа управления в зависимо­сти от выполняемых функций; определения численности управленческого персонала в зависимости от ряда конкретных факторов и т.п.

Логическим продолжением структурно-функционального ана­лиза во многом является ситуационный подход. В теории административно-государственного управления ситуаци­онный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государствен­ного администрирования оптимальных организационных струк­тур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны исполь­зовать руководители для эффективного достижения целей на каж­дом уровне управления и в каждой организации, могут значи­тельно варьироваться.

Например, все административно-государственные организа­ции должны создавать структуры для того, чтобы добиться сво­их целей. Однако существует множество различных способов построе­ния организационных структур. Может быть создано много или мало уровней управления, руководители высшего звена могут ос­тавить за собой право принимать самые ответственные решения или, наоборот, руководители низовых и средних уровней могут получить право широкого участия в принятии решений. Следо­вательно, в рамках ситуационного анализа руководство адми­нистративно-государственных организаций перманентно долж­но определять, какая структура или прием управления наиболее подходит для данной конкретной ситуации. Более того, посколь­ку ситуация может меняться, руководство должно планировать, какие структурные инновации можно провести, чтобы сохранить эффективность организации.

Успех ситуационного подхода во многом зависит от правиль­ного выбора ситуационных переменных, определяющих развитие управленческого процесса в данных условиях. Установление ос­новных видов ситуационных переменных, особенно в области поведения организационных структур и лидерства, является наиболее важным вкладом ситуационного анализа в развитие ме­тодологии государственного администрирования. Большинство современных исследователей считают основными ситуационны­ми переменными в самих административно-государственных организациях цели, задачи, структуры, технологию и сотрудни­ков. Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический процесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социокультурные из­менения, влияние групповых интересов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что определить все переменные, влияющие на административно-государственную организацию, невозможно. Буквально каждое предыдущее управленче­ское решение, каждая грань человеческого характера (особенно для руководителей), все, что происходит во внешнем окружении организации, влияет на эволюцию управленческого процесса. Од­нако для практических целей руководители могут рассматривать только перечисленные выше наиболее значимые факторы, которые, скорее всего, могут повлиять на успех государственного адми­нистрирования.

С точки зрения ситуационного подхода методологию анали­за административно-государственных задач и решений можно пред­ставить как четырехшаговый процесс:

1. Для решения поставленной проблемы руководитель выбирает одну или несколько научных методик: структурно-функцио­нальный анализ, мотивационные модели, количественные мето­ды принятия решений и т.д.

2. Каждая из управленческих методик, применяемых в кон­кретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: руко­водитель должен уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной им методики, как положительные, так и отрицательные (например, предложение удвоить зарплату всем служащим в ответ на дополнительную работу может вызвать значительное повышение их мотивации на какое-то время, одна­ко если сравнить затраты с полученными результатами, то может оказаться, что такой путь приведет к разорению организации).

3. Руководитель должен уметь правильно интерпретировать ситуацию: определить, какие факторы являются наиболее важ­ными в данной ситуации и какой вероятный эффект может по­влечь за собой изменение одной или нескольких переменных.

4. Руководитель должен уметь использовать конкретные приемы, которые вызывают наибольший отрицательный эффект в конкретных ситуациях, обеспечивая тем самым достижение целей административно-государственной организации самым эффек­тивным путем в условиях существующих обстоятельств.

Таким образом, методология ситуационного анализа значитель­но расширила практическое применение теории систем, опреде­лив основные внутренние и внешние переменные, которые влия­ют на административно-государственную организацию. Поскольку в соответствии с этим подходом методики и концепции должны быть применимы к конкретным обстоятельствам, ситуационный подход часто называют ситуационным мышлением. Большинство современных ученых полагают, что перспективы раз­вития методологии административно-государственного управления связаны именно с развитием ситуационного мышления.