Виды службы и служащих по действующему законодательству

Существует очень много видов службы: государственная и муниципальная служба, гражданская служба в общественных организациях, на предприятиях и в социально-культурных учреждениях, частная служба по различным видам обслуживания физических и юридических лиц, причем в каждом из этих видов службы по различным классификационным основаниям можно выделить много их разновидностей. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2007 г.) выделяет три главных вида государственной службы:

государственная гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Общей правовой основой организации и функционирования данной службы является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 29 марта 2008 г.), имеет ряд своих разновидностей по сферам, отраслям и видам государственной деятельности;

государственная военная служба — профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;

государственная правоохранительная служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Государственная служба субъектов Российской Федерации регулируется законодательством субъектов РФ. В Саратовской области, например, действует Закон Саратовской области «О государственной службе Саратовской области», который по образцу и подобию федерального закона о службе регламентирует все вопросы организации и функционирования государственной службы в масштабах и территориальных пределах Саратовской области как субъекта Федерации.

Муниципальная служба, все основные стороны организации и деятельности которой регулируются в общем виде Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а более детально — в развивающем его законодательстве субъектов Российской Федерации.

Общественная служба в различного рода общественных объединениях (в политических партиях и движениях, в профсоюзах, в профессиональных, творческих и иных общественных объединениях) регламентируется прежде всего их уставами и, частично, федеральным и субъектов Федерации законодательством (порядок представления общественных служащих к государственным наградам, применение мер правовой ответственности и ряд других вопросов).

Гражданская служба в государственных унитарных предприятиях и социально-культурных учреждениях также регламентируется их уставами и, в значительной мере, нормативно-правовыми актами федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти, которые выступают учредителями этих организаций и утверждают их уставы.

Частная служба по различным видам обслуживания физических и юридических лиц нормативно-правовым регулированием охвачена лишь частично в отношении некоторых ее разновидностей. Частная детективная и охранная служба регламентируется Законом РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.). Деятельность адвокатов по обслуживанию частных интересов конкретных физических и юридических лиц регулируется Федеральным законом от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в редакции от 3 декабря 2007 г.), а государственная деятельность частных нотариусов в самом общем плане и весьма неполно регулируется в Основах законодательства РФ о нотариате.

5. Понятие административной ответственности. Административное правонарушение: понятие, признаки, юридический состав.

Административная ответственность — это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций). Как основная форма и наиболее распространенный вид административного принуждения она имеет свои цели и определенное предназначение в общей системе правовой ответственности.

Задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) являются: во-первых, охрана прав и свобод человека и гражданина; здоровья граждан; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; окружающей среды; установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности; собственности; во-вторых, защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; в-третьих, предупреждение административных правонарушений. Этот перечень объектов охраны и защиты следует, видимо, рассматривать в качестве общих родовых объектов посягательств со стороны субъектов административных правонарушений.

Следует четко разграничивать понятия «установление» и «применение» административной ответственности, а равно и всех других мер административного принуждения. Установление административной ответственности — издание предусматривающих ее законов. Формой установления административной ответственности выступают только федеральные и субъектов Российской Федерации законы, в которых сформулированы составы конкретных административных правонарушений и установлены административные санкции за их нарушение. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административной ответственности определяются в соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ. Формой же применения административной ответственности являются принимаемые уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами индивидуальные (административные) правовые акты применения установленных законодательством административных санкций к конкретным физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение.

Применение административной ответственности — это привлечение виновных в совершении административных правонарушений физических и юридических лиц к административной ответственности, применение к ним предусмотренных законом административных наказаний судьями, государственными органами и их должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ, ст. 23.1-23.61).

В КоАП РФ закреплены всеобщие обязательные требования, то есть принципы привлечения к административной ответственности: принцип равенства всех перед законом (ст. 1.4); презумпция невиновности (ст. 1.5); обеспечение законности при применении мер административного принуждения (ст. 1.6).

Структура административной ответственности (как и всех других видов правовой ответственности) включает в себя следующие элементы: основание административной ответственности (юридическое, фактическое и процессуальное); правовые условия привлечения к административной ответственности, а также условия, исключающие ее; субъекты административной ответственности; санкции (административные наказания), которые всегда и везде выступают абсолютным элементом той или иной разновидности правовой ответственности, ибо по характеру санкции определяется и вид правовой ответственности.

Принципы административной ответственности следующие: принцип законности (лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом);

• индивидуализация ответственности (в процессе привлечения к административной ответственности необходимо исследовать весь комплекс факторов, определенных законодательством, избегая шаблонов и стереотипов);

• ответственность субъекта права лишь за свои проступки (к административной ответственности привлекается субъект, совершивший административное правонарушение);

• ответственность только за виновные деяния (субъект подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, по которым будет доказана его вина, ответственность без вины недопустима);

• принцип справедливости (состоит в том, что наказание должно быть соразмерно содеянному);

• принцип целесообразности (предполагает соответствие избираемой меры административно-правового воздействия целям административной ответственности);

• принцип гуманизма (применение мер ответственности не должно унижать человеческое достоинство, честь и другие естественные права и свободы граждан);

• принцип презумпции невиновности (лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица;

• принцип своевременности (состоит в том, что ответственность за административное правонарушение должна наступать максимально быстро).

Цели административной ответственности:

1) защита правопорядка;

2) воспитание граждан в духе уважения к закону;

3) восстановление социальной справедливости;

4) предупреждение совершения новых правонарушений. Функции административной ответственности:

1) штрафная (карательная) – состоит в том, что административная ответственность, с одной стороны, является средством кары правонарушителя, а с другой – средством предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и иными субъектами права (общая превенция);

2) воспитательная – состоит в целенаправленном воздействии на сознание субъектов права для формирования положительного отношения к праву;

3) компенсационная – состоит в восстановлении имущественного положения субъектов права, нарушенного в результате совершенного правонарушения.

Нормативное основание административной ответственности – система юридических норм, определяющих основания и порядок реализации административной ответственности.

Фактическое основание административной ответственности – совершение лицом деяния, содержащего признаки состава административного правонарушения.

Процессуальное основание административной ответственности – вынесение в установленном порядке уполномоченным субъектом постановления (решения) о привлечении к административной ответственности.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Существуют следующие признаки административного правонарушения.

Общественная опасность. В результате совершения административного правонарушения причиняется ущерб (урон) правам и законным интересам граждан, общества и государства. Это объективный признак административного правонарушения.

Противоправность – указывает, что в результате совершенного деяния нарушаются правовые запреты, установленные нормами административного, финансового, трудового и других отраслей российского права. Административно-правовые санкции охраняют отношения в различных областях человеческой деятельности, что указывает на их универсальных характер. Это субъективный признак правонарушения, так как зависит от воли законодателя.

Виновность. Деяние признается административным правонарушением в том случае, если оно совершено виновно, т. е. умышленно или по неосторожности. Невиновные деяния, за которые установлена юридическая ответственность, допускаются в гражданском праве (объективное вменение).

Наказуемость. За совершение административного правонарушения следует применение предусмотренных законодательством мер административной ответственности. Чаще всего речь идет об административных наказаниях. Это не распространяется на случаи исключения административной ответственности, освобождения от административной ответственности и ограничения административной ответственности по субъектным признакам.

Состав административного правонарушения совокупность объективных и субъективных признаков, описанных в правовой норме, необходимых и достаточных для признания совершенного деяния в качестве конкретного административного правонарушения.

Элементы состава административного правонарушения:

1) объект административного правонарушения;

2) объективная сторона административного правонарушения;

3) субъект административного правонарушения;

4) субъективная сторона административного правонарушения.

Значение состава административного правонарушения состоит в том, что он является основанием для административной ответственности. При отсутствии в деянии состава административного правонарушения дело об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.

По степени общественной опасности состав административного правонарушения может быть основным, с отягчающими обстоятельствами (квалифицированный), с особо отягчающими обстоятельствами (особо квалифицированный).

По способу описания признаков состава он бывает простым (состоит из одного деяния, одного последствия, имеет один объект и одну форму вины) или сложным (содержит описание некоторых правонарушений, нескольких объектов, нескольких форм вины).

В зависимости от особенной законодательной конституции, связанной с определением момента окончания правонарушения, состав делится на материальный (считается оконченным с момента наступления установленных в законе последствий) и формальный (считается оконченным с момента совершения деяния и не требует наступления конкретных последствий).

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения в сфере государственного управления, регулируемые нормами права и охраняемые мерами административной ответственности.

Значение объекта административного правонарушения:

1) определяет круг общественных отношений, охраняемых мерами административной ответственности;

2) в значительной мере определяет противоправное или непротивоправное деяние;

3) определяет тяжесть возможного или предполагаемого вреда. Виды объектов административного правонарушения:

1) общий объект (совокупность всех общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регулируемых нормами административного права и охраняемых нормами административной ответственности);

2) родовой объект (определенный круг односторонних общественных отношений (благ, ценностей), охраняемых единым комплексом административно-правовых мер, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта);

3) видовой объект (определенная группа общественных отношений, которые охраняются административно-правовыми нормами, общих для ряда проступков одного рода);

4) непосредственный объект (конкретные общественные отношения, охраняемые административно-правовыми нормами, которым причиняется ущерб данным правонарушением);

5) дополнительный объект (общественные отношения, которым причиняется ущерб правонарушением, но которые не выступают в качестве основного объекта правоохраны, а дополняют его);

6) факультативный объект (общественные отношения, которым в зависимости от складывающихся условий может быть причинен ущерб, а может быть и не причинен).

Предмет административного правонарушения – элемент охраняемого законом общественного отношения, блага, ценности материального и иного характера, воздействуя на которые правонарушитель причиняет вред этому отношению.

Отличие предмета от объекта административного правонарушения:

1) объект есть в любом правонарушении, а предмета может не быть;

2) предмет является факультативным элементом объекта;

3) объект всегда терпит ущерб от правонарушения, предмет зачастую не страдает (например, при хищении).

Объективная сторона административного правонарушения внешнее выражение административного правонарушения, характеризующееся деянием, наступившими последствиями и причинно-следственной связью между ними.

Обязательными элементами объективной стороны объекта административного правонарушения выступают: противоправное деяние (в форме действия или бездействия), общественно вредные последствия, причинно-следственная связь между деянием и наступившими последствиями.

Факультативные элементы: время (временной промежуток, в течение которого было совершено деяние и наступили общественно вредные последствия), место (определенная территория, где было совершено противоправное деяние и наступили его последствия), способ (приемы, методы, используемые при совершении правонарушения), обстановка (совокупность обстоятельств, окружающих событие правонарушения), признак другого лица (неисполнение распоряжения, приказа уполномоченного лица правонарушителем).

Противоправное деяние – это сознательное, волевое действие или бездействие, причинившее вред охраняемым общественным отношениям.

Противоправное действие – это общественно опасное, активное, осознанное, волевое поведение субъекта, причинившее вред охраняемым общественным отношениям.

Противоправное бездействие – противоправное пассивное поведение субъекта, обязанного действовать определенным образом; обязанность совершать действия может вытекать из закона или иного нормативного правового акта, профессиональных обязанностей, приказа или иного распоряжения, в силу договора, из предшествующих действий.

Деяние может быть однократным (имеет место единственное деяние), собирательным (состоит из системы тождественных неоднократных неправомерных деяний), длящимся (начинается с противоправного действия либо бездействия, сопряженного с последующим длительным невыполнением обязанностей, возлагаемых на виновного под угрозой административного наказания), продолжаемым (правонарушение, складывающееся из ряда противоправных деяний, направленных на достижение общей цели и составляющих в своей совокупности единое правонарушение).

Общественно вредные последствия – негативные изменения, происходящие (наступившие) в общественных отношениях в результате противоправного деяния.

В зависимости от характера общественно-вредных последствий различают последствия материальные и нематериальные.

Причинно-следственная связь – это объективная связь между общественно опасным деянием и наступившим общественно вредным последствием, при которой данное деяние определяет появление данного последствия.

Субъектом административного правонарушения признается лицо, совершившее общественно опасное деяние и способное нести административную ответственность (обладающее административной деликто-способностью).

По действующему законодательству субъектами административных правонарушений признаются индивидуальные субъекты и юридические лица.

Индивидуальные субъекты – физические лица, достигшие 16-летнего возраста и обладающие вменяемостью.

Вменяемость – способность физического лица, достигшего 16-летнего возраста, осознавать фактический характер своего деяния, его общественную опасность и руководить им.

Индивидуальные субъекты административных правонарушений делятся на общие (достигшие 16-летнего возраста, вменяемые) и специальные (отражающие особенности трудового, служебного положения; прошлое противоправное поведение, иные особенности правового статуса граждан).

Одним из специальных субъектов выступают должностные лица. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Законодательством установлены особенности ответственности для отдельных видов субъектов. Так, за исключением отдельных правонарушений военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность. Исключение составляют административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1 – 5.26, 5.45 – 5.52, 5.56, 6.3, главой 8, ст. 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), главами 12, 15 и 16, ст. 17.7, ст. 18.1 – 18.4 и ст. 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) КоАП.

Особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией и федеральными законами.

Юридические лица – организации, которые имеют в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечают по своим обязательствам этим имуществом, могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, обязанности, быть истцом или ответчиком в суде.

Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП или законами субъектов РФ об административных правонарушениях. В случае если в статьях разделов I, III, IV, V КоАП не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу. При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. В случаях, указанных в ч. 3 – 6 ст. 2.10 КоАП, административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо оттого, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации. Административные наказания, назначенные в соответствии с пп. 2 – 4 ч. 1 ст. 3.2 КоАП юридическому лицу за совершение административного правонарушения до завершения реорганизации юридического лица, применяются с учетом положений ч. 3 – 6 ст. 2.10 КоАП.

Субъективная сторона административного правонарушения это психическая сфера деятельности лица, совершившего административное правонарушение в связи с совершением им общественно опасного деяния.

Элементы субъективной стороны административного правонарушения могут быть обязательными (вина) или факультативными (мотив, цель).

Вина – это сознательное, волевое отношение субъекта к совершенному им общественно опасному деянию и к наступившим последствиям, выраженное в форме умысла или неосторожности.

Деление вины на умышленную и неосторожную в административном праве применяется только в отношении юридических лиц.

Умышленная вина (лицо, совершившее административное правонарушение, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично).

Неосторожная вина (лицо, совершившее административное правонарушение, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть).

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Цель – предполагаемый результат, к которому стремится виновный; желаемые последствия, которые должны наступить в результате совершения административных правонарушений.

Мотив – осознаваемая причина, побуждающая виновного к совершению правонарушения, связанная с удовлетворением его потребностей.

Цели и мотивы могут выступать в качестве обязательного признака основного состава правонарушения, квалифицированного признака отдельных составов правонарушений, обязательств, отягчающих или смягчающих административную ответственность.

Цели и мотивы правонарушений подлежат:

• доказыванию по делу об административном правонарушении;

• учету при определении меры и вида административной ответственности;

• анализу при изучении причин совершения правонарушения.

В зависимости от сферы совершения: совершенные в экономической сфере, совершенные в административно-политической сфере, совершенные в социально-культурной сфере.

В зависимости от родового объекта посягательства: посягающие на государственный порядок, на общественный порядок, на общественную безопасность, на права граждан и здоровье населения, на собственность, на установленный порядок управления, на другие объекты.

В зависимости от характера деяния: совершенные в форме действия и совершенные в форме бездействия.

В зависимости от субъекта правонарушения: совершаемые индивидуальным субъектом, юридическими лицами, как индивидуальным субъектом, так и юридическими лицами.

В зависимости от формы вины: совершенные умышленно и по неосторожности.

В зависимости от состояния физического лица, совершившего правонарушение: в состоянии опьянения, с психическими отклонениями.

Позитивная административная ответственность это требование к будущей активной, инициативной деятельности субъектов административного права.

Традиционная (ретроспективная) административная ответственность – это вид юридической ответственности, выражающейся в применении уполномоченными органами и должностными лицами административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение.

Особенности административной ответственности:

1) является разновидностью мер как юридической ответственности, так и административного принуждения;

2) регулируется нормами административного права, которые в совокупности образуют институт административного права;

3) нормативные основания административной ответственности закрепляются исключительно в законах;

4) фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение;

5) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица (коллективные субъекты);

6) реализуется посредством применения мер административных наказаний;

7) к реализации административной ответственности привлекается широкий круг уполномоченных субъектов (суд, органы исполнительной власти и их должностные лица);

8) привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы (службы);

9) к административной ответственности чаще привлекают во внесудебном (административном) порядке;

10) меры административной ответственности реализуются в определенном процессуальном порядке (производство по делам об административных правонарушениях).

Административная ответственность может быть возложена в судебном порядке и в административном (внесудебном) порядке, судебными или исполнительными органами.

В зависимости от наступивших последствий могут применяться материальные, психологические или организационные лишения.

6. Административный процесс: управленческая и юрисдикционная концепции административного процесса, основные принципы.

Для «управленческой» концепции административного процесса принципиальное значение имеет положение, сформулированное В.М.Горшеневым, который подчеркнул, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер... Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна»36.

Опираясь на суждения ученых-теоретиков и административистов, мной в 1968 г. опубликована монография «Проблемы административного процесса», которая, как и монография Н.Г.Салищевой, стала первой работой, представившей на суд юридической общественности теперь уже другую, «управленческую», концепцию административного процесса, отразившую в обобщенном виде взгляды сторонников этой концепции. Таким образом, в истории административно-правовой науки, конец 60-х годов является своеобразной точкой отсчета, от которой ведут свою родословную две концепции административного процесса, сторонники которых и в современный период продолжают усилия для упрочения и развития своих позиций в этой области правоведения.

В мою задачу не входит обстоятельный разбор концепции «юрисдикционного» понимания административного процесса. Ограничусь лишь некоторыми замечаниями, имеющими, однако, существенное значение, тем более, что критические замечания в ее адрес высказывались и высказываются, равно как критикуются позиции и сторонников «управленческой» концепции.

Так, с точки зрения сторонников юрисдикционного подхода жалоба — это всегда спор, следовательно, ее рассмотрение может быть только в юрисдикционном производстве. Однако жалоба — далеко не всегда спор. Во-первых, если жалоба гражданина обоснована, то, строго говоря, спор может быть лишь проявлением недобросовестности другой стороны; во-вторых, нередки случаи недобросовестности самого жалобщика, склонного, например, к сутяжничеству; в-третьих, не следует исключать и фактор добросовестного заблуждения самого жалобщика.

С другой стороны, разве спорные ситуации не складываются за пределами юрисдикционного производства? Отнюдь нет. Скажем, производство в Конституционном Суде Российской Федерации сплошь и рядом представляет собой спор как между сторонами, так и между самими судьями, о чем свидетельствуют публикуемые особые мнения членов Конституционного Суда.

Законотворческий процесс в Государственной Думе всегда или почти всегда сопровождается дискуссиями разной степени накала. Даже если многие из них признать противоречиями чисто политического свойства, они тем не менее разворачиваются вокруг принятия юридических решений, причем решений подчас исключительной важности.

Действующее законодательство предусматривает возможность возникновения спорных ситуаций при принятии актов государственного управления. Так, например, в статье 12 раздела V Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации сказано: «Решения коллегии Минюста реализуются приказами и распоряжениями Министра. В случае разногласий между Министром и коллегией Министр реализует свое решение. О возникших разногласиях Министр информирует Президента Российской Федерации или Правительство Российской Федерации»37.

Ситуацию с двумя концепциями административного процесса, на мой взгляд, весьма удачно объясняет один из современных учебников административного права. «Известно, что в традиционном юридическом смысле понятие " процесс", как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия...

Государственно-управленческая деятельность в основном сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Эти обстоятельства породили и двоякий подход к характеристике процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.

Во-первых, административный процесс иногда рассматривается широко, т. е. фактически как совокупность всех действий, совершаемых названными субъектами для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс.

Во-вторых, административный процесс понимается как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, т. е. юрисдикционной деятельности. Это сближает его с судебно-процессуальной деятельностью.

Оценивая эти два подхода к пониманию административного процесса, следует признать право на существование каждого из них»38.

Одно только замечание по этому поводу. Полагаю, что речь правомерно вести не о двух видах административного процесса, а о едином административном процессе, в составе которого существует два вида производств, одни из которых характеризуются управленческим, а другие — юрисдикционным содержанием. И еще один существенный аргумент: все виды производств в административном процессе регулируются нормами единого административно-процессуального права — третьей самостоятельной процессуальной отраслью российского права.

Обратимся к краткой характеристике основных положений «управленческой» концепции административного процесса, опираясь при этом на отмеченные ранее важнейшие особенности процесса как юридической категории.

1. Административный процесс — это юридическая форма реализации такой ветви единой государственной власти, как исполнительная власть. Следовательно, административный процесс имеет ярко выраженную юридически управленческую природу.

Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерные черты исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной.

Каковы наиболее существенные особенности исполнительной власти — понятию, пришедшему на смену термину «государственное управление». Обращаясь к краткому анализу сущности исполнительной власти, воспользуемся материалом, содержащимся в одном из фундаментальных учебников административного права39.

Исполнительная власть — относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующая с законодательной и судебной властями Российской Федерации. Исполнительная власть как элемент общего механизма разделения властей и его статике и динамике представляет собой одно из конкретных проявлений государственно властных полномочий.

Исполнительная власть самостоятельна в реализации возложенных на нее функций и компетенции органов, реализующих эту власть. Ее функции состоят в практической реализации законов в общегосударственном масштабе.

Исполнительная власть реализуется прежде всего и главным образом в отношениях с различными субъектами, действующими в сфере государственного управления.

Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности — правоприменении, вследствие чего она проявляется в деятельности специальных субъектов.

Исполнительная власть в процессе своей реализации наполнена организационным содержанием. Организация предполагает, во-первых, что весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, а, во-вторых, этот механизм должен быть сам необходимым образом организован.

Исполнительная власть реализуется в процессе государственного управления, т. е. во внесудебном порядке. С учетом данного обстоятельства она нередко характеризуется в качестве административной власти.

Исполнительная власть характерна также и тем, что в непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Однако в приведенной конструкции есть существенный пробел. Дело в том, что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Из трех ветвей власти только исполнительная власть обладает одновременно и правотворческими, и правоприменительными полномочиями.

Для сравнения напомним: у законодательной власти только правотворчество, у судебной — только правоприменение.

Нет нужды доказывать общеизвестное: для того, чтобы управлять на федеральном ли уровне или в масштабах субъекта Федерации, необходимо обладать полномочиями устанавливать правила для управляемых, разумеется, на основе Конституции РФ, в соответствии с действующим законодательством и т. д. Один только пример в подтверждение сказанного. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 23, ч. 2, записал: «Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».

Наряду с особенностями содержания исполнительной власти ее правотворческий характер непосредственно отражается на административном процессе, порождая существование в нем специфического элемента — производства по принятию нормативных актов государственного управления.

В целом связь административного процесса с государственным управлением как деятельностью исполнительных органов государственной власти Российской Федерации наглядно можно проследить, показав основные элементы содержания государственной управленческой деятельности. По общему признанию, содержание государственного управления состоит из следующих, тесно взаимодействующих между собой элементов:

а) принятие нормативных юридических актов органами исполнительной власти;

б) применение правовых норм органами исполнительной власти;

в) организационная работа (в ее статике и динамике) аппаратов органов исполнительной власти;

г) материально-технические действия, т. е. многообразные вспомогательные, технологические операции40.

Не составляет труда увидеть, что первые два элемента имеют ясно выраженную юридическую природу реально проявляющихся в двух видах правовых актов — нормативных и индивидуальных.

Наглядно это можно показать на следующей схеме:

Сектора «А» и «Б» данной сферы обозначают юридические элементы содержания государственного управления, «В» и «Г» — неюридические, иначе говоря, организационно-технические элементы. (В схеме не учитывается реальный удельный вес каждого элемента).

Первые два сектора имеют непосредственное отношение к административному процессу: сектор «А» является основой правотворческого производства по принятию нормативных актов органами исполнительной власти; сектор «Б» — целого ряда правоприменительных производств, в том числе, разумеется, и те, которые образуют «юрис-дикционный» процесс — производство по рассмотрению споров и производство по применению мер административного принуждения. (На схеме «юрисдикционные» производства обозначены заштрихованным сектором). Таким образом, схема позволит читателю уяснить суть и соотношение двух концепций административного процесса — «юрисдикционную» и «управленческую».

2. На административный процесс в полной мере распространяется и такое общекатегориальное свойство, как динамичность, означающая, что этот вид процесса реализуется прежде всего и главным образом органами исполнительной власти всех уровней, а также в некоторых случаях, предусмотренных законодательством, и другими субъектами.

Адекватно отражая содержание и функции исполнительной власти, административный процесс имеет свою структуру, образуемую совокупностью производств, которая, естественно, отличается от структуры иных видов процесса -- законодательного, гражданского, уголовного и других.

В этом плане «юрисдикционная» концепция совершенно не учитывает того обстоятельства, что административный процесс, как общепризнанная государственно-властная деятельность «происходит» не от «совокупности» процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной «родитель», а именно: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам, функциям и т. д. государственных органов.

3. Административный процесс — это деятельность не только государственно-властная, но и юридическая. Причем юридическая составляющая административного процесса (как и других видов процесса) охватывает как содержание названной государственно-властной деятельности, так и ее результаты. Поэтому правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм российского права. Весьма характерно, что административный процесс связан с реализацией норм не только материального административного права, но и многих других материальных отраслей. В этом плане, по широте сферы «обслуживания» потребностей материальных норм соответствующих отраслей, административный процесс, несомненно, стоит в одном ряду с процессом гражданским.

Можно привести массу примеров, подтверждающих, так сказать, межотраслевую обслуживающую функцию административного процесса. Вот один из них. В соответствии со ст. 131 ПС РФ государственной регистрации подлежат: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Это нормы гражданского права.

А основные аспекты юридической процедуры — регистрационного производства, находящегося в составе административного процесса, закреплены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г., которым было утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним41.

4. Как деятельность юридическая, административный процесс наряду с другими видами процесса объективно нуждается в «собственном» регулировании, что обеспечивается с помощью административно-процессуальных норм. Практически дело обстоит таким образом, что центр тяжести правового регулирования административного процесса связан с производствами, которые объединяет этот вид процесса. Вместе с тем определенные группы административно-процессуальных норм регулируют общие, так сказать, магистральные свойства административного процесса в целом.

Формирование понятия «административный процесс» предполагает анализ его соотношения с административно-правовыми нормами материальными и процессуальными. Решение этой задачи позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих производства, составляющие административный процесс.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как объективно необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место, скажем, в гражданском процессе, иных видах процессов, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права.

В этом сюжете обращает на себя внимание чрезвычайно важная особенность административного процесса, которая, с одной стороны, «отделяет» его от процессов, например, законодательного, бюджетного, а с другой, выводит на уровень процессов гражданского и уголовного. Дело в том, что административный процесс как деятельность, и процессуальные нормы, его регулирующие, обеспечивают реализацию не только своей, одноименной отрасли материального права, но и ряда других материальных отраслей российского права — гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного и т. д. Это весьма примечательное качество, которое соответствующим образом отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает, с моей точки зрения, необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. Напомню, что «юрисдикционная» концепция рассматривает административно-процессуальные нормы лишь как институт материального административного права.

Для сопоставления отмечу, что гражданский процесс и, соответственно, гражданско-процессуальные нормы «обслуживают» потребности ряда материальных отраслей -- гражданского права, семейного, трудового, административного и др. Что касается уголовного процесса и уголовно-процессуальных норм, то они обеспечивают реализацию по крайней мере двух материальных отраслей — уголовного и уголовно-исполнительного права.

5. Юридическая природа административного процесса (как и других видов процесса) проявляется в том, что административный процесс — это не только урегулированный правом порядок осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению широкого спектра индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений42.

Таким образом, вырисовываются два тесно связанных элемента административного процесса — процессуальная деятельность соответствующих субъектов, в данном случае прежде всего и главным образом органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также административно-процессуальные правоотношения.

При этом на характер административного процесса решающее воздействие оказывают два обстоятельства: широта и многоплановость сферы государственного управления, в которой реализуются функции самой многочисленной системы государственных органов, — органов исполнительной власти, а также правотворчество как органическое свойство исполнительной власти.

Завершая краткую общую характеристику «управленческой» концепции, можно сказать, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами админи-страт ивно-процессуального права»43.

За последние годы интерес исследователей к проблемам административного процесса заметно возрос. Появились работы, авторы которых предлагают конструкции, на мой взгляд, неоправданно усложненные, представляющие собой нечто среднее между двумя названными концепциями. При этом обращает на себя внимание нередко весьма вольное толкование устоявшихся правовых понятий.

Так, С.Н.Махина пишет: «Исходя из анализа исследований как прошлых лет, так и современных, на наш взгляд, возможно говорить о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) — управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах. По своей сути первые два процесса " обслуживают" основные группы отношений, регулируемых материальным административным правом, - - управленческие и юрисдикционные (полицейские), а административный процесс, выступая средством судебной защиты нарушенного публичного права в сфере управленческих и полицейских отношений, представляет собой часть административной юстиции. Ни один из процессов не является определяющим по отношению к другим, они не соотносятся как общее и частное, а выступают в определенной степени независимыми по отношению друг к другу: управленческий и административно-юрисдикционный процессы — это институты (подотрасли) административного права, а административный процесс должен стать отраслью российского права»44.

«Управленческий процесс - - это институт административного права, обладающий рядом черт процесса государственного управления (так как является его частью, разновидностью), имеющий свои специфические, присущие именно ему признаки и элементы и осуществляющийся только в правовой форме»45.

Другой вид процесса — это административно-юрисдикционный. Это «регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц), по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению индивидуально-конкретных дел по существу и применению к виновным физическим или юридическим лицам мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер, либо мер общественного воздействия, а также мер по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений»46.

В мою задачу не входит разбор этой конструкции. Тем не менее следует высказать два соображения по этому поводу. Во-первых, создается впечатление какой-то нарочитой усложненности в общем-то не очень сложной конструкции административного процесса. Ведь далеко не всегда усложненность, при возможности более простого, в том числе «юридически» реализуемого в практическом плане, подхода, является благом.

Во-вторых, вряд ли можно согласиться с вольной трактовкой понятий, относящихся к области общей теории. Как понять фразу «управленческий процесс — институт административного права»? Институт — это, согласно теории права, система норм, существующая внутри соответствующей отрасли. Что же касается процесса, то это всегда деятельность каких-то субъектов, следовательно, деятельность не может быть институтом права. Далее, глава первая упомянутой монографии С.Н.Махиной называется: «Новые подходы к пониманию административного процесса», параграф второй назван: «Управленческий процесс - подотрасль административного права», а третий — «Административно-юрисдикционный процесс — подотрасль административного права». И наконец, глава вторая озаглавлена: «Административный процесс — отрасль российского права».

Если в этом заключается новый подход, то надо обосновать необходимость пересмотра общетеоретических понятий и признать, что в систему права входят не отрасли, состоящие из системы соответствующих правил (норм), а различные виды деятельности. Если административный процесс представляет собой самостоятельную отрасль российского права, то, следовательно, аналогичным образом нужно поступить с гражданским и уголовным процессами, признав их, а не соответствующие системы процессуальных норм, отраслями права.

В своей докторской диссертации, успешно защищенной 30 июня 2000 г. в Уральской государственной юридической академии, И.В.Панова различает три вида административного процесса:

а) административно-нормотворческий — деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов;

б) административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную) — деятельность широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме;

в) административно-юрисдикционный процесс — вид административного процесса, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите регулятивных правоотношений с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемого в административно-процессуальной форме47.

В приведенной конструкции возражения вызывает суждение о существовании трех видов административных процессов. Кстати, это довольно распространенная тенденция, правда, лишенная необходимой логики.

Невозможно понять, почему единое явление «процесс» подвергается «дроблению» на виды процесса, а не на виды составляющих его производств. Почему это проделывается только с процессом административным? Ведь никто, насколько мне известно, не предлагает различать несколько гражданских процессов.

Есть только один административный процесс, складывающийся из нескольких производств, которые без труда поддаются классификации, в том числе и той, что предложена И.В.Пановой, но уже в такой интерпретации: административный процесс складывается из трех видов производств:

а) административно-правотворческих;

б) административно-правонаделительных;

в) административно-юрисдикционных.

Основу «юрисдикционной» концепции составляют следующие положения.

1. По мнению Н.Г.Салищевой, административный процесс -особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. «Можно ли утверждать, — спрашивает автор, -что административный процесс — это деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области государственного управления? Или административный процесс - - это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения? Мы склоняемся ко второму мнению и тем самым даем ограничительное толкование понятию административный процесс»17.

Правда, примерно за год до выхода в свет названной монографии, окончательно определившей кредо автора, Н.Г.Салищева в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» придерживалась «расширительного» толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности, выделив в административном процессе десять производств18.

2. Характерная особенность рассматриваемой концепции состоит в признании тождественности понятия административного процесса содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». По мнению сторонников этой концепции, процесс, как гражданский, так и уголовный, является способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы. «Гражданский процесс, — считает Н.Г.Салищева, — невозможен, если нет спора между сторонами материального правоотношения. Точно также, если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения, нет и административного процесса, нормы административно-процессуального права не применяются»19.

По мнению О.В.Иванова, «процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности — добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному»20.

Еще более определенно на этот счет высказался А.В.Самойленко: «Административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем — уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения»21.

3. Концепция юрисдикционного понимания административного процесса, оперируя понятиями «процесс» и «производство», вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение. В такой интерпретации административное производство оказывается явлением более широким, нежели процесс. «Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения»22.

Административное производство охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления. По своему содержанию административное производство делится на несколько видов, отличающихся один от другого своими особенностями. В связи с этим предлагается различать:

а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления;

б) производство, опосредующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями;

в) производство, связанное с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительно-распорядительными органами.

Отсюда делается вывод: «Все виды административного производства в той или иной степени подвергаются правовому регулированию. Это регулирование осуществляется при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального административного права. Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»23.

4. И еще одна «несущая конструкция» рассматриваемой концепции административного процесса, связанная с определением места и роли административно-процессуальных норм. Если, как было отмечено, административное производство — наиболее широкая часть государственной управленческой деятельности регулируется хотя и специфической, но группой материальных норм административного права, то процессуальным нормам отведено регулирование лишь рассмотрения споров и применения мер принуждения органами государственного управления. Что же касается споров, то, как признает Н.Г.Салищева, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»24.

Следовательно, основная сфера действия административно-процессуальных норм охватывает в сущности лишь область применения мер административного принуждения, прежде всего и