ЗАКЛЮЧЕНИЕ. Как показало исследование российского институционального дизайна, формирование в парламенте партии большинства является рациональной стратегией правящей

Как показало исследование российского институционального дизайна, формирование в парламенте партии большинства является рациональной стратегией правящей группы. В то же время эта стратегия естественно вытекает из особенностей генезиса и функционирования современной российской политической элиты. Проведенный анализ позволяет констатировать, что теоретически оправданная модель «партии власти» – это партия парламентского большинства, служащая опорой президента как в парламенте (в виде доминирующей фракции), так и в ходе выборов (в качестве его собственной электоральной машины). ‹…›

Мы видели, что одно из основных препятствий к созданию эффективной «партии власти» связано с взаимной противоречивостью стимулов к партийному строительству, порождаемых двумя частями применяемой на парламентских выборах избирательной системы. Стало быть, простое институциональное решение проблемы состояло бы в реформе, заменяющей «смешанную» избирательную систему на «однородную». Вопрос лишь в том, какую из частей сохранить. Уже при Б. Ельцине довольно широкое распространение получило мнение, что «помилования» заслуживает система большинства в одномандатных округах. ‹…› Думается, однако, что отмена выборов по партийным спискам устранила бы важнейшее институциональное условие существования российских политических партий вообще, а значит – и «партии власти». ‹…› система большинства оставила бы президента один на один с парламентом, озабоченным местными проблемами и решающим их на основе клиентелизма. Вряд ли такая мера способствовала бы консолидации власти в стране. ‹…› Правда, выборы по партийным спискам требуют формирования четкого имиджа партии, а мы уже видели, что идеологическая идентичность «партии власти» по необходимости размыта. Однако этот недостаток можно компенсировать за счет харизматичности. Более того, в условиях сильной президентской власти подобный выбор становится естественным. ‹…›

Таким образом, «партия власти» – стратегия не только рациональная, но и принципиально реализуемая. Но каковы возможные последствия осуществления этой стратегии? Несомненно, важнейшим условием российской демократизации выступает расширение политического участия граждан, а это, в свою очередь, требует развития партий совсем иного типа. Более того, можно утверждать, что «партии власти» серьезно препятствуют становлению массового демократического участия. Однако подобное утверждение имеет смысл лишь в контексте анализа, игнорирующего переходный характер российской государственности. Низкий уровень смены элит в ходе российской политической трансформации привел к появлению целого ряда феноменов, которые, не являясь демократическими по существу, служат средствами адаптации авторитарных элит к новым институциональным условиям. Наиболее яркий пример такого рода феноменов – комплекс явлений, связанных с так называемым российским федерализмом. Не секрет, что последний долго был прикрытием для самых архаичных, авторитарных элементов государственного уклада. Не исключено, что преодоление подобных элементов когда‑ нибудь приведет демократическую Россию к государственной централизации. Однако, на наш взгляд, допустим и другой вариант развития событий – постепенное наполнение демократической институциональной формы, каковой, собственно говоря, и является федерализм, адекватным ей содержанием. Сходным образом обстоит дело и с «партией власти». Она может остаться прибежищем авторитарных тенденций или исчезнуть за ненадобностью, но возможна и ее эволюция в направлении «нормальной» партии, полностью адаптированной к условиям демократического общества. Такой путь представляется более органичным, если не более вероятным.

А. ФИЛИППОВ. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ В РОССИИ [64]

Я вместе с партией и фракцией «Родина» поддерживаю инициативы президента по реформе политической системы. Что касается назначения губернаторов, то это первый шаг к тому, чтобы назначать всех в системе исполнительной власти. Глав администраций можно сохранить только на уровне территориальных общин. Теперь о выборах депутатов Госдумы по партийным спискам. Мы за это предложение только в сочетании с идеей реформирования Совета Федерации. Считаем, что верхнюю палату следовало бы формировать от территорий по принципу – равное число голосов на один мандат. Таким образом Госдума, избираемая по партийным спискам, представляла бы политические идеи, а Совет Федерации – интересы территорий. Кроме того, мы ждем от президента укрупнения регионов («Трибуна», 28.10.2004).

Андрей Савельев, депутат Государственной Думы, «Родина»

В раннеельцинской России республики в составе РФ имели право самостоятельно определять, какой формой правления им пользоваться – парламентской или президентской, и, соответственно, проводить или не проводить выборы президентов. Исполнительной властью краев, областей и автономных округов согласно Указу Президента РСФСР № 75 от 22 августа 1991 года и постановлению Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года руководили назначаемые Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов главы администраций. При этом в 1992 году действовал введенный вышеупомянутым постановлением Съезда народных депутатов мораторий на проведение всех выборов, кроме уже назначенных к 1 ноября.

В итоге в 1991 году были избраны на пятилетние сроки мэры Москвы и Ленинграда (референдум о переименовании в Санкт‑ Петербург проходил одновременно с выборами), президенты Адыгеи, Кабардино‑ Балкарии, Марий Эл, Мордовии (в 1993‑ м пост президента в республике был упразднен; введен вновь в 1998 году), Татарстана и Якутии. Проводились, но были признаны несостоявшимися, выборы президентов Калмыкии и Чувашии.

В 1992‑ м состоялись выборы президента Тувы (на пятилетний срок).

В декабре 1992 года, по истечении моратория на выборы глав регионов, Съезд народных депутатов России принял решение о подтверждении полномочий глав администраций, согласованных с Советами, в то время как в отношении других Советы были вправе либо подтвердить их полномочия, либо назначить выборы; в случае выражения Советом любого уровня недоверия соответствующему главе администрации назначались выборы (это постановление съезда открыло путь выборам глав городов и районов). В результате в апреле 1993 года выборы глав администраций прошли в восьми субъектах РФ: Красноярском крае, Амурской, Брянской, Орловской, Липецкой, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях. В апреле же состоялись выборы президентов Калмыкии и Ингушетии. ‹…› Результаты выборов в Челябинской области президент Б. Н. Ельцин не признал (несмотря на решение Конституционного Суда); в регионе в мае – октябре продолжалось двоевластие – работали и избранный, и назначенный главы администрации.

Разгон Советов народных депутатов в октябре 1993 года стимулировал введение поста президента в республиках в составе РФ: в декабре 1993‑ го состоялись выборы глав Башкирии и Чувашии (на пятилетние сроки), а в 1994 году – вновь в Ингушетии (внеочередные выборы проводились в связи с принятием конституции республики), Бурятии, Карелии, Коми и Северной Осетии (на четырехлетние сроки). Тот же переворот привел к замене избранных руководителей Амурской, Брянской и Челябинской областей назначенцами. В марте 1994 года с санкции Президента РФ состоялись выборы главы администрации Иркутской области (на четырехлетний срок); свои полномочия подтвердил руководивший регионом Ю. Ножиков.

В 1995 году с разрешения Президента РФ, оформляемого всякий раз отдельным указом, состоялись выборы губернатора Свердловской области (в августе; смещенный в 1993‑ м «за Уральскую республику» Э. Россель вернулся к власти) и глав администраций 12 областей, совмещенные с федеральными парламентскими (инкумбенты победили в серии со счетом 9: 3). В октябре президент Калмыкии К. Илюмжинов провел безальтернативные досрочные перевыборы своей персоны на семилетний (!) срок, несмотря на сопротивление этой затее со стороны ЦИК РФ.

В 1996 году с санкции Президента РФ состоялись выборы губернатора Санкт‑ Петербурга (май), мэра Москвы и президента Татарии (совмещенные с президентскими). Лишь с 1 сентября в регионах России начались выборы, проводимые без особых санкций Президента РФ, на основании Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан ‹…›«, региональных уставов и законов. В сентябре 1996 – марте 1997 года выборы губернаторов прошли в 50 субъектах Федерации; инкумбенты проиграли их со счетом 24: 26.

Таким образом, вплоть до осени 1996 года проведение выборов главы исполнительной власти было привилегией, которой одни располагали в силу особого правового статуса (республики в составе РФ, Москва и Санкт‑ Петербург), а другие получали в порядке исключения, которое надо было заслужить у Президента РФ – тем или иным образом.

В тот момент, когда принималась Конституция, в России имелось всего 15 (если считать Джохара Дудаева) или 14 (если Дудаева не считать) избранных региональных лидеров (кстати, трое из них – на безальтернативной основе). Поэтому в тексте Конституции никак не могло быть прямых упоминаний о выборах губернаторов – назначенцы, отнюдь не рвавшиеся доказывать свое право на руководство в электоральном состязании, попросту провалили бы ее на референдуме.

В силу обстоятельств места и времени в Конституции РФ неявно присутствовали два принципиально разных подхода к организации региональной власти. Один наиболее четко прослеживается в ст. 95 и 96 главы «Федеральное Собрание» и пункте 7 «Заключительных и переходных положений», посвященных Совету Федерации, где подразумевает выборность глав исполнительной власти субъектов Федерации в той или иной форме (всенародно или в форме утверждения депутатами Верховных Советов республик председателей Советов министров). Противоположный подход наиболее четко выступает в ст. 77 Конституции – это идея исполнительной вертикали, основанной на назначении глав администраций Президентом РФ.

В ходе политической борьбы 1994–1995 годов, ведшейся одновременно в центре (прежде всего оппозиционными депутатами ГД против Администрации Президента РФ) и на местах (внепарламентской оппозицией и депутатами региональных легислатур против администраций), победу одержали сторонники первого подхода.

Переломным стало принятие закона о формировании Совета Федерации. Полномочия избранного 12 декабря 1993 года СФ, согласно «Заключительным и переходным положениям» Конституции, истекали одновременно с полномочиями ГД. В развитие положений ст. 95 и 96 Конституции депутаты Думы подготовили ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации ‹…›„, вводивший должностной принцип формирования верхней палаты российского парламента из числа председателей ассамблей и глав регионов. Однако депутаты поставили четкое условие – членами СФ могут быть только избранные руководители исполнительной власти. Статья 3 ФЗ гласила: «Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года“.

Именно этот закон наконец превратил выборность главы исполнительной власти субъекта Федерации из исключения в правило. Отметим, что последний губернатор‑ назначенец – глава Карачаево‑ Черкесской Республики В. Хубиев – вышел на выборы (и проиграл их, заняв четвертое место) лишь в июне 1999 года. А спустя всего год в России вновь появился назначенный губернатор – Ахмат‑ Хаджи Кадыров.

Конституция не устанавливает выборности губернаторов – она была введена федеральными законами. ‹…› В случае изменения федеральных законов решать вопрос о конституционности такого изменения предстоит Конституционному Суду. Он является единственным органом, решающим конституционные споры, и единственным, дающим толкование Конституции. Только сам Конституционный Суд может решить, насколько его связывают его же прежние решения – должен ли он придерживаться постановления по Алтайскому краю или же принять иное решение. Только Конституционный Суд может определить, является ли представление Президента РФ депутатам законодательного органа субъекта Федерации кандидатуры на пост губернатора основанием считать, что исполнительный орган власти не образован субъектом Федерации, или же это не так».