Федеративная Республика Германия

Потсдамские соглашения и создание военно-контрольного управления оккупированной Германией. После безоговорочной капитуляции и полной оккупации союзники по четырехстороннему соглашению от 5 июля 1945 г. приняли декларацию о поражении Германии, которая стала юридической основой их законодательной и административной деятельности и создания военно-контрольного механизма управления оккупированными территориями.

Важнейшие соглашения по “германскому вопросу” были приняты на трехсторонней конференций СССР, США, Англии, проходившей в Потсдаме в июле—августе 1946 г. Здесь была впервые обнародована программа полного уничтожения германского милитаризма и нацизма. Демилитаризация, декартелизация, денацификация и демократизация были признаны в качестве основных принципов политики союзников по отношению к Германии, закрепленных в документе: “Политические и экономические принципы, которыми необходимо руководствоваться при обращении с Германией в начале контрольного периода”. Эти принципы были конкретизированы в требованиях уничтожения “в практически кратчайший срок” фашизма вместе с национал-социалистскими организациями, установления в Германии демократических свобод, разрешения и всемерного поощрения деятельности демократических партий и профсоюзов, постепенного введения выборности немецких органов управления от районных до земельных. Речь, таким образом, шла о постепенном свободном самоопределении немцев в рамках единого государства.

Осенью 1946 г. в обстановке политического плюрализма были проведены первые выборы местных органов и ландтагов земель, в которых приняли участие Социалистическая единая партия Германии, Христианско-демократический союз, Либерально-демократическая и Социал-демократическая партия Германии.

Контроль за реализацией Потсдамских соглашений должен был осуществлять Союзный контрольный Совет (СКС), состоящий из глав военных администраций союзников, решения в котором должны были приниматься на основе консенсуса. Каждый член СКС имел право вето, которым и воспользовалась в это время Франция, когда возник вопрос о создании центральных немецких департаментов.

Вся будущая подготовительная работа для СКС возлагалась на Совет министров иностранных дел союзников (СМИД). Явным диссонансом при декларировании в это время принципов единства' Германии стала формула “Восточная и Западная зоны”, возникшая в ходе общей дискуссии на Потсдамской конференции по поводу репараций. По этой формуле, с разных идейных позиций и стали проводиться в жизнь “экономические и политические принципы при обращении с Германией”, принятые в Потсдаме.

Уже в июне 1946 г. на Парижской сессии СМИД госсекретарь США объявил о намерении объединить свою зону с британской и создать “Бизонию”. Решение вопроса о создании единого государства Германии тем самым было поставлено в тупик. Его не могли впоследствии сдвинуть с мертвой точки многочисленные предложения СССР на Московской, Лондонской сессиях СМИД в 1947 г. и др. Бизония, по мере укрепления ее экономического единства, стала все больше приобретать черты отдельного государства со своими органами управления, Верховным судом, Центральным банком и пр.

Своеобразным парламентом этого политического объединения стал созданный в мае 1947 г. из представителей ландтагов земель Бизоний Экономический совет, которому были приданы законодательные полномочия в тех сферах, которые не были зарезервированы за оккупационными властями. Роль немецкого правительства, созданного из 5 бизональных управлений, выполнял Директорат. В 1948 г. Экономический совет был увеличен вдвое, получив дополнительные функции главным образом в налоговой сфере. Директорат стал называться Исполнительным советом. Вопрос об общегерманском управлении, таким образом, снимался с повестки дня на длительное время. Некоторые уступки Франции по Руру сняли все препятствия для ее присоединения к Бизоний и создания единой, западной оккупационной зоны — Тризонии, границы которой и определили будущие границы ФРГ.

Проведение в жизнь Потсдамских соглашений по Германии. Принятые в Потсдаме соглашения должны были определить деятельность не только оккупационных властей, но и вновь создаваемых немецких органов управления.

Союзническое управление германской экономикой сводилось первое время к введению системы строгого контроля за производством и распределением с целью обеспечения немцев продуктами первой необходимости и репарационных поставок в счет возмещения ущерба странам, пострадавшим от войны. Более того, необходимо было ломать весь хозяйственный порядок в целях уничтожения военно-промышленного потенциала Германии.

Пункт 12 Потсдамских соглашений, касаясь изменений в отношениях собственности и управления в промышленности Германии, гласил: “В практически кратчайший срок германская экономика должна быть децентрализована с целью уничтожения существующей германской концентрации экономической силы, представленной особенно в форме картелей, синдикатов, трестов и других монополистических соглашений...”. Речь шла, таким образом, о раздроблении немецких компаний на ряд мелких.

Во исполнение Потсдамских решений в 1946 г. был разработан план “по репарациям и уровню послевоенной Германской экономики”, предусматривающий демонтаж промышленных предприятий и введение ограничений и запретов на выпуск многих видов продукции. Совокупный объем промышленного производства не должен был превышать 65% от уровня 1931 г. Полностью запрещалось производство любых видов вооружения, тяжелых грузовиков, авиастроение и пр., вводилось квотирование в сталеплавильную, станкостроительную, электрохимическую и другие отрасли промышленности.

Декартелизация встретила на своем пути с самого начала ряд трудностей, связанных прежде всего с разным толкованием ее в отдельных зонах. Стороны в СКС так и не смогли выработать общих критериев понятия “монополистическое объединение”. Демонтаж крупных немецких предприятий угрожал полным срывом репарационных поставок, приводил к разрушению производства, превращая 2/3 его оборудования в металлолом. Декартелизация в связи с этим стала проводиться по принципу денацификации. Этому способствовало то, что значительная часть крупных немецких промышленников была арестована за соучастие в преступлениях рейха, а их имущество секвестировано. За исключением той его части, которая шла на репарационные поставки, оно передавалось в распоряжение земель.

Очень скоро встретились значительные трудности и на пути политики денацификации, проводившейся в основном по американскому плану — “выявить, выделить и изолировать из политической и общественной жизни активных нацистов и их пособников”. Эта политика во всех оккупационных зонах была направлена главным образом против 6 млн. членов НСРПГ и ее организаций. Преступными организациями безоговорочно были признаны руководящий корпус НСРПГ, гестапо, СА, СС.

После Нюрнбергского процесса по делу главных немецких преступников в 1945—1946 гг. в проведение политики денацификации были подключены и немцы. Был принят ряд законов, на основании которых вводилась система местных немецких комиссий (шпрухкаммер) по денацификации и пр. Действуя вместе с трибуналами союзников, они были призваны выявлять нацистов, классифицируя немцев по степени их причастности к “Третьему рейху” на 5 категорий: “главные виновники”, “обремененные виной”, “менее обремененные”, “попутчики” и “незатронутые”.

Денацификация, несмотря на значительное число задействованных в ней организаций и учреждений, все больше превращалась в бюрократический фарс, ибо 95% выявленных лиц, связанных с нацизмом, не пострадали, продолжая впоследствии занимать видные должности в министерствах, судах, университетах, банках, бизнесе. Особенно неэффективна была система шпрухкаммер, которые обеляли многих сотрудничавших с фашистами лиц на том основании, что они были связаны с ними не по политическим, а по материальным соображениям.

Самым действенным итогом этой политики стало согласованное решение Московской сессии СМИД, утвержденное законом СКС в марте 1947 г., о ликвидации прусского государства как центра и вдохновителя германского “милитаризма и реакции”. Это был скорее символический акт, так как Пруссия как государство фактически прекратила свое существование еще в 1945 г.

Действенная, а не мнимая денацификация, освобождение немцев от националистических, расовых идей, от национал-социалистских мифов об их “избранности”, от экспансионистских устремлений требовала времени. Она происходила по мере изменения всего духовного климата страны, демократизации ее общественной и государственной жизни, чему способствовали как союзники, так и демократически настроенные слои западногерманского общества.

Курс на создание западногерманского “социального государства”. Разрушение крупного экономического потенциала в ходе декартелизации в англо-американской зоне закончилось к 1950 г., в советской зоне еще раньше. Оно имело и определенные позитивные последствия, выразившиеся не только в структурной перестройке промышленности, в обновлении технологии производства, но и в принципиальном изменении всей государственной хозяйственной политики, направленной отныне не на милитаризацию, а на восстановление и рост промышленного производства в мирных целях.

С началом “холодной войны” в 1946—1947 гг. в западных зонах стала все активнее проводиться политика оздоровления германской экономики во имя обеспечения “безопасности вместе с немцами”. Самим немцам предстояло и восстановить экономику, и определять стратегическое направление ее будущего развития.

Одной из первоочередных задач в послевоенной Германии стала реформа разрушенной финансовой системы страны, в которой процветала беспрецедентная инфляция, черный рынок с ценами, превышавшими официально зафиксированные в 20, 100 раз, в то время как заработная плата немцев была заморожена на уровне 1945 г.

Денежная реформа должна была сбалансировать денежную и товарную массу, восстановить доверие к немецкой марке как к надежному платежному средству и средству сбережения, упорядочить обязательства по выплате государственных и частных долгов, поднять уровень материального благосостояния немцев, обеспечить условия для свободы предпринимательства путем снижения налогового бремени и пр. Стабилизация валютной системы была выдвинута и главным условием “Плана Маршалла” — программы США по восстановлению Европы после второй мировой войны путем предоставления безвозмездной экономической помощи.

Западногерманская денежная реформа была осуществлена в 1948 г. жестким, конфискационным способом, с учетом положения социально незащищенных слоев общества. Старые рейхмарки были обменены на новые дойч-марки из расчета 100 на 6, 5. При этом 93, 5% денежной массы уничтожалось, но заработная плата и пенсии перечислялись в равном соотношении, что гарантировало прожиточный минимум всем работающим и пенсионерам, а также стимулировало труд немцев, очень скоро поднявших свою страну из руин.

Стабилизации финансовой системы способствовал не только обмен денег, но и решительный отказ государства от финансирования промышленного развития, возможного в то время только за счет дополнительной эмиссии, выпуска “деревянных” дойч-марок. Лишь топливно-энергетическая, добывающая промышленность, черная металлургия в 1948— 1951 гг. субсидировались государством. Прямые субсидии государства впоследствии были ограничены тремя направлениями: внедрением научных достижений, социальной помощью на переобучение персонала, развитием транспортной инфраструктуры.

Вместе с денежной реформой была проведена налоговая реформа, резко снижена ставка подоходного налога, проведена либерализация цен. Как главное условие успеха денежной реформы было создание и дееспособной банковской системы. В американской зоне Центральный банк земель, получивший активы и другое наследство отделений старого Имперского банка, был учрежден еще в конце 1946 г., во французской — в 1947 г., в английской — до денежной реформы в марте 1948 г. В январе 1948 г. был воссоздан и центральный банк, получивший название Банк немецких земель (БНЗ), который, согласно закону, должен был проводить самостоятельную денежную политику, не подчиняясь указаниям никаких партийных, общественных и государственных (кроме судебных) органов. Более того, его деятельность, согласно ст. 4 Закона, приравнивалась к органам управления объединенной западной экономической зоны.

Основными задачами БНЗ стал контроль за эмиссией банкнот, обеспечение платежеспособности земельных банков, координация их деятельности путем издания распоряжений, касающихся кредитной политики, осуществление безналичных платежей между землями и по сделкам с зарубежными кредитными учреждениями.

С первых же дней обращение Дойч-марки Экономическим управлением Западной объединенной зоны и ее оккупационными властями было объявлено об окончании периода “принудительной экономики”. В апреле 1948 г. вступил в действие “План Маршалла”. В экономику Германии были влиты миллиарды долларов. Новая валюта была признана населением, пустые магазины заполнились товарами.

В немецком обществе не отдавалось предпочтения в это время ни анархически функционирующему капиталистическому рынку, ни централизованно-плановому управлению экономикой. В ходе проведенного еще в 1945 г. референдума по вопросу о собственности и в советской, и в американской зонах преимущество было отдано общественным формам собственности. В американской зоне это решение не было проведено в жизнь. В английской зоне на “социализацию” собственности было наложено вето оккупационными властями.

Большинство немцев было настроено на выбор некоего центристского “третьего курса”, создание “социального рыночного хозяйства” и “социального государства”. На этом направлении предстояло, с одной стороны, обеспечить экономическую свободу, гарантированную правовым государством, с другой — социальную справедливость. Основы германской экономической политики “третьего пути” формировались в ходе дискуссий о будущей конституции страны, в том числе и в Парламентском совете, состоящем из представителей германских земель, призванных ее разработать.

По мере успехов экономического развития все настойчивее стали звучать требования о создании объединенного западногерманского государства и о дальнейшем четком определении его социально-экономических и политических ориентиров. В июле 1948 г. с такими рекомендациями, без учета мнения СССР, выступили США, Англия, Франция, Бельгия, Голландия.

Дискуссии в Парламентском совете шли вокруг двух моделей “социального государства”. Буржуазные партии христианского толка (окончательно оформившийся в партию в 1950 г. Христианско-демократический союз (ХДС) и Христианско-социальный союз (ХСС), основанный в 1945 г. в Баварии в качестве региональной партии) предлагали создание “социального капитализма”. Социал-демократическая партия Германии (СДПГ), восстановленная в 1946 г., — создание “демократического социализма”. Между ними было много общих точек соприкосновения. Формула “социального государства” и возникла как попытка совместить разноплановые интересы отдельных слоев общества в чрезвычайно сложной ситуации послевоенной разрухи.

Ни одна из немецких партий не настаивала на включение в конституцию указаний на конкретный путь экономического развития в надежде на победу в предстоящих выборах в рейхстаг. Ведущая политическая сила — партия Христианско-демократический союз во главе с ее лидером К. Аденауэром, будущим бессменным (в течение 14 лет) канцлером ФРГ, заявляла об опоре на “христианскую традицию, демократию и социальное рыночное хозяйство”.

На выборах 14 августа 1949 г. немцы проголосовали за ХДС/ХСС, которые вместе с малыми буржуазными партиями получили большинство в рейхстаге. Они тем самым проголосовали и за создание “социального рыночного хозяйства”, “социального государства” Германии.

Определив в качестве стратегического направления создание и поддержание рыночно конкурентных порядков, государство проводило политику деконцентрации производства, вводило контроль за деятельностью монополий, за ценообразованием, всемерно поощряя создание новых, прежде всего средних и мелких фирм. С этой целью упрощались правовые формы их регистрации при получении статуса юридического лица, предоставлялись льготные кредиты и пр. Проведение в жизнь политики социального рыночного хозяйства привело к бурному экономическому росту, получившему в западногерманской печати название “экономического чуда”. Уровень довоенного развития был достигнут в Западной Германии в целом к концу 1950 г.

Образование ФРГ. Оккупационный статут. В преддверии скорого принятия конституции возникла необходимость и в определении новых принципов взаимоотношений между оккупационными властями и местными органами управления. Будущая конституция фактически снимала с повестки дня вопрос о заключении послевоенного мирного договора с Германией, способствовала правовому закреплению ее раскола на две части: ФРГ и ГДР.

В связи с этим в апреле 1949 г. был принят так называемый Оккупационный статут, разработанный западногерманскими оккупационными властями. Статут сохранял экономический и политический контроль США, Англии и Франции в Западной Германии, в частности, предоставив им право осуществлять надзор за соблюдением Основного закона ФРГ и конституций земель, отменять все местные законы, противоречащие им.

8 мая 1949 г. Основной закон Федеративной республики Германии был принят Парламентским советом и утвержден военными губернаторами США, Франции, Англии. Термины “Учредительное собрание” и “конституция” были сняты из употребления по настоянию самих немцев как “подразумевающие явный сепаратизм”. Основной закон должен был обозначать “временный характер” установленных им конституционных порядков. Фактически после одобрения его всеми землями Западной Германии (кроме Баварии, подтвердившей, однако, свою принадлежность к ФРГ) в конце мая 1949 г. он вступил в действие в качестве постоянной Конституции ФРГ.

23 мая 1949 г. считается днем образования государства ФРГ. Институт военных губернаторов был преобразован в институт “военных комиссаров” западных держав в Германии. 14 августа 1949 г. были проведены первые выборы в бундестаг, 12 сентября 1949 г. создан бундесрат, через три дня избраны президент и федеральный канцлер. Но и после выборов ФРГ, даже формально, не стала обладать полнотой суверенитета, так как сфера внешних отношений, внешней торговли и др. оставалась прерогативой верховных комиссаров.

В 1951 г. Оккупационный статут был пересмотрен в сторону большего расширения полномочий государственных органов ФРГ, в частности, был снят контроль над федеральным и земельным законодательством, правительственным органам ФРГ были переданы некоторые полномочия в сфере внешней торговли и валютного регулирования, в том числе и в вопросах денежной эмиссии.

В 1952 г. был подписан договор о создании в рамках Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) “европейской армии”, а также Общий договор между ФРГ и оккупационными державами, согласно которому “оккупация заканчивалась” и за ФРГ признавалась “полная власть суверенного государства во внутренних и внешних делах”. В ответ на это была создана Организация Варшавского договора (ОВД), в которую с первых дней включалась ГДР. Завершился раздел мира на два блока противостоящих стран: социалистических и капиталистических.

Конституция 1949 г. Свой первый раздел Конституция 1949 г. посвящает правам человека, подчеркивая тем самым их приоритет перед всеми другими положениями. Этот раздел более чем другие несет на себе нагрузку отрицания порядков “Третьего рейха”, провозглашая “ненарушимость человеческого достоинства”, “неприкосновенность” и “неотчуждаемость” прав человека (ст. 1), среди которых — право на жизнь и личную неприкосновенность, равенство всех перед законом. Здесь прямо звучит осуждение прошлого, когда физически уничтожались тысячи “расовонеполноценных” и “нежизнеспособных” немцев, проводилась принудительная стерилизация и пр. Среди других прав, не так подробно представленных в Основном законе, как в Веймарской конституции 1919 г., — свобода вероисповедания и совести (ст. 4), свобода выражения мнений, собраний (ст. 8), союзов и обществ, в том числе и “для охраны и улучшения условий труда и экономических условий” (ст. 9), свобода передвижения (ст. II), выбора профессии (ст. 12), тайна переписки (ст. 10), неприкосновенность жилища (ст. 13), основные права в сфере правосудия, например, на “законного судью” и пр. В этом перечне особое место занимает право на петиции (жалобы) в органы государственной власти отдельных лиц и их объединений, которые рассматриваются в ФРГ не только как гарантия защиты прав человека, но и как одна из форм непосредственного влияния граждан на процессы принятия политических и правовых решений.

Перечень этих прав дополняется гарантиями, закрепленными в самой Конституции или в текущем законодательстве. Так, предоставление свободы совести сопровождается правом на отказ от военной службы против своей совести, в соответствии с которым в 1973 г. был принят “Закон о гражданской службе для лиц, отказывающихся от военной службы”. Статья 5 Конституции о свободе мнений сопровождается положением о свободе информации, являющейся основой формирования общественного мнения, а также — о запрещении цензуры. В соответствии с Законом 1975 г. (пункт “с” ст. 45 Основного закона) был создан специальный Комитет по петициям, который может заслушивать подателей жалоб, запрашивать соответствующую информацию, имея доступ для этой цели во все учреждения и пр. В бундестаге ежемесячно заслушиваются доклады о рассмотренных Комитетом петициях и пр.

Защита социальных прав не получила в Основном законе значительного места, более полно она закреплена в конституциях отдельных земель, обогащена судебной практикой, в том числе Федерального конституционного суда (ФСК), и непосредственно действующими в ФРГ нормами международного права о правах человека. Например, закрепленное в Конституции право на жизнь и личное достоинство трактуется ФКС как признание того, что “государство во всяком случае должно гарантировать каждому человеку минимум материального благополучия для достойной жизни”.

Социальные права закрепляются и самим фактом провозглашения ФРГ социальным государством. В этом контексте дается и трактовка права собственности, повторяющая соответствующие положения Веймарской конституции: “Собственность обязывает. Владение ею есть служение общему благу”, а также положение Основного закона о возможности государства на основе закона принудительно отчуждать собственность, в том числе обобществлять земли, общественные ресурсы и средства производства “для общего блага” (ст. 15).

В разделе II Основного закона (ст. 20) дается общее определение государства ФРГ как государства демократического, социального и федеративного. Наряду с демократическими правами и свободами к основополагающим конституционным принципам Основной закон относит “народный суверенитет” и “разделение властей”, или осуществление власти народа через посредство “специальных органов законодательной, исполнительной власти и правосудия” (ст. 20 (2)). Разграничивая органы трех ветвей власти, Основной закон запрещает совмещение их функций, вмешательство в дела друг друга и пр. Принцип невмешательства особенно строго проводится в отношении органов правосудия.

Демократический характер государства ФРГ рассматривается Основным законом в единстве с его социальным и правовым содержанием. Социальное государство понимается при этом как государство, осуществляющее политику социальной справедливости, ослабления социального неравенства, защищающее социально-экономические права граждан в том смысле, как они звучат во Всемирной декларации прав человека: “Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого, его семьи, и право на обеспечение по случаю безработицы, болезни, инвалидности и т. д....”.

Возможность осуществления этих прав, казавшаяся недостижимым послевоенным идеалом, обеспечивается ныне в ФРГ высоким уровнем экономического развития, позволяющим 50% бюджета страны тратить на стимулирование экономики и социальное обеспечение, повышение жизненного уровня своих граждан.

В ФРГ существует в настоящее время самое развитое законодательство, регулирующее сферу трудовых отношений. Так, в связи с резким увеличением числа безработных в начале 50-х гг. в соответствии с “Законом о стимулировании занятости” 1958 г. началась выплата пособий всем безработным, которая зависит от продолжительности периода занятости работника до увольнения, размера уплачиваемых страховых взносов по безработице, возраста и состава семьи безработного. Важным элементом реформы в социальной области стало введение “тарифной автономии”, при которой отношения между наемными работниками и предпринимателями регулируются соглашениями между отраслевыми и региональными профсоюзами и союзами работодателей. В это же время стала формироваться система участия наемных работников в управлении фирмами через наблюдательные советы на предприятиях, действующая с 1976 г. во всех крупных корпорациях. “Великим социально-политическим завоеванием” в ФРГ считается пенсионная реформа 1957 г., устанавливающая динамическую систему пенсий, и пр.

В Основном законе, как уже отмечалось, социальная и правовая характеристики государства ФРГ совмещены, основополагающий принцип правового государства провозглашен в ст. 20(3): “Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом”. Этот принцип детализируется многими статьями Конституции, в частности раздела IX — “Правосудие”.

Федеральный характер государства традиционен для Германии. Эта форма организации государственного единства прошла здесь сложный путь от “гегемонистского федерализма” к нынешней модели “кооперативной федерации”.

Субъекты германской федерации имеют свои конституции и администрацию. К конституциям земель предъявляется лишь требование соответствия “основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства” (ст. 28(1)), но унитарная тенденция проявляется в Основном законе 1949 г. еще в большей мере, чем в Веймарской конституции 1919 г.

В разделе VII — “Законодательство федерации” выделяется также широкая сфера, регулируемая исключительно законами федерации: внешние отношения, оборона, гражданство, валюта, таможенное и торговое право и пр. (ст. 73); сфера конкурирующего законодательства: гражданское и уголовное право, судоустройство и судопроизводство, право союзов и собраний и пр. (ст. 74); сфера “рамочного” законодательства: правовое положение лиц, состоящих на государственной службе, общие принципы в области высшего образования, охотничьего дела и пр. и сфера законодательных полномочий земель, “в той мере, в какой... законодательная власть не предоставлена федерации” (ст. 70(1)).

Сфера исключительного законодательства федерации при этом расширена за счет конкурирующего законодательства путем включения в нее системы мер и весов, выпуска бумажных денег, охраны промышленной собственности, авторского и патентного права и пр. Более того, при определении права на исключительное законодательство Основной закон требует соблюдения лишь одного условия — “необходимости” в федеральном законодательстве (ст. 72(2)), которая определяется самой федерацией и никогда не оспаривается ФКС.

Расширение законодательных полномочий федерации происходит и благодаря решениям ФКС, опирающегося на традиционную для Германии доктрину — “в силу внутренней связи”, когда суд признает наличие неписаных полномочий государства, или если они (законодательные полномочия) “недостаточно точно определены” или связаны с решением вопросов, “определенно относящихся к компетенции федерального законодательства”.

По иному, чем в Веймарской конституции, трактуется и “конкурирующее законодательство”. Федерации по Основному закону предоставляется право принять закон, даже если ранее был принят по этому вопросу закон земельный. Здесь действует принцип: “федеральное право ломает право земель”.

Объективные процессы расширения полномочий центра в федеративном, демократическом государстве между тем не могут быть беспредельными. Приоритет в сфере “выполнения государственных задач”, исполнительно-распорядительные полномочия (ст. 30 Основного закона) принадлежат по Основному закону землям.

В наиболее спорной сфере конкурирующего законодательства интересы земель также ограждаются (ст. 72(2)) требованиями предоставления федерации законодательных полномочий только в том случае, если данный вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель, если урегулирование данного вопроса законодательством одной земли может нанести ущерб интересам другой земли или всей стране в целом и если этого требует сохранение “правового и экономического единства, в частности обеспечение единообразия жизненных условий”.

“Единообразие жизненных условий” и лежит в основе новой формы германского федерализма, получившего название “кооперативного”. Новая модель кооперативного федерализма — продукт своего времени, когда в послевоенных условиях резко возросла взаимозависимость федерации и земель в решении экономических и социальных проблем, а под влиянием усилившейся мобильности населения, потоков беженцев, деятельности оккупационных властей были подорваны корни исторически сложившегося своеобразия германских земель и пр.

Это “единообразие” и определяет стремление федерации и земель к координации своих действий, к унификации права и административной практики. В новых условиях все большее значение приобретают не диктат центра, не “экзекуция”, а такие рычаги управления, как выверенная финансовая политика и государственное регулирование экономики, общие задачи в области энергетики, транспорта, жилищного строительства. Решение этих задач связано прежде всего с финансированием. Не случайно созданный на основе ст. 88 Основного закона Немецкий федеральный банк называют в ФРГ “четвертой властью”, “параллельным правительством”.

Основополагающие принципы конституционного устройства ФРГ находят непосредственное выражение и в системе высших органов государственной власти: бундестага, бундесрата, президента, правительства и органов правосудия.

Высшим органом законодательной власти, по Конституции 1949 г., является бундестаг, избираемый на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования (на 4 года) лицами, достигшими 18-летнего возраста. “Всеобщему” и “равному” характеру выборов не соответствует, однако, правило избирательной системы, согласно которому менее 5% голосов, поданных за политическую партию (партиям Основной закон отводит главную роль в формировании политической воли народа), вообще не учитываются при распределении мандатов. Недостижимость “равенства” выборов определяется и неравными финансовыми возможностями мелких партий или независимых депутатов. Финансирование предвыборной деятельности партий из государственного бюджета не решает также проблемы равенства, так как пособия распределяются государством только между теми партиями, которые после окончательного подведения итогов выборов получили 50% голосов в конкретном избирательном округе.

Наряду с законодательными полномочиями, и прежде всего с полномочиями утверждения бюджета, бундестаг избирает главу правительства, канцлера, несущего перед ним ответственность. Он обладает и другими важными контрольными функциями, в связи с чем может вызвать на свои заседания любого члена федерального правительства (ст. 43(1)), назначить следственную комиссию, а федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять бундестагу и бундесрату отчет “о доходах и расходах, а также о состоянии активов и пассивов выполняемого бюджета” (ст. 114). Неодобрение бундестагом деятельности правительства влечет за собой вотум недоверия, который выражается не отдельному министру, а федеральному канцлеру, вместе с которым должно уйти в отставку и правительство. Отставка, однако, возможна при условии выбора бундестагом большинством голосов его преемника (правило так называемого “конструктивного вето”).

Объективная тенденция централизации государственной власти, доминирования федерации в вопросах законодательства определяет особое стремление германских земель влиять на государственную политику в целом через бундесрат, который, согласно Основному закону, является не представительством земель, а федеральным органом власти, состоящим из членов земельных правительств.

Согласие бундесрата необходимо, как правило, при принятии законов, относящихся к конкурирующей сфере, затрагивающих интересы земель. Для этих законов (в настоящее время большинство законов принимается с согласия бундесрата) отрицательное решение бундесрата носит характер абсолютного вето. Бундесрат принимает участие и в утверждении бюджета, осуществляет вместе с бундестагом надзор над организацией органов власти земель (ст. 84(3— 4)). Его согласие требуется при применении мер принуждения к землям, не выполняющим “возложенных на них обязанностей” (ст. 37(1)).

Глава государства — президент республики — выбирается большинством голосов особого органа — федерального собрания, состоящего из членов бундестага и равного числа членов, избираемых народными представительствами земель на пропорциональной основе. Президент выступает прежде всего в качестве представителя республики во внешних делах, хранителя конституционного строя. Основной закон отказался от дуалистической концепции Веймарской республики: “президент-рейхстаг”.

Как независимая, фактически бесконтрольная (все его распоряжения контрасигнуются канцлером) и политически нейтральная фигура, отстраненная от решающего участия в высшем государственном руководстве, он, кроме представительств в международных делах, назначает и увольняет федеральных судей, ряд категорий федеральных служащих, обладает “в отдельных случаях” правом помилования, промульгирует принятые законы.

Основной закон лишает главу государства исконно германского права командования вооруженными силами, возлагая эти обязанности в мирное время на министра обороны, во время войны — на канцлера. Установленный таким образом контроль бундестага над вооруженными силами был подкреплен впоследствии законами 1956 и 1976 гг. о создании, а затем усилении полномочий специальной парламентской комиссии бундестага по обороне, которая наделялась правами следственной комиссии. Введена была также должность уполномоченного бундестага “по обороне” для охраны основных прав (ст. 45 (а) и 45 (в)).

В ст. 61 Конституции предусматривается возможность отстранения от должности президента по обвинению в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Вопрос о его виновности и лишении должности принадлежит ФКС.

Роль главной политической фигуры Основной закон отводит, таким образом, не президенту, а канцлеру, который выбирается большинством членов бундестага по предложению первого. Им становится лидер партии большинства в бундестаге. Усиление роли канцлера в ФРГ сближает форму германского государства с президентской системой США или Франции. Эта тенденция усиливается почти неизменным формированием правительства партией канцлера ХДС в союзе с ХСС. С 1949 г. эти партии бессменно находятся у власти, за исключением тринадцати лет правления социально-либеральной оппозиции.

Канцлер без одобрения бундестага формирует кабинет министров и делает представления об увольнении министров, обязательные для президента. Но главное — он направляет всю внешнюю и внутреннюю политику страны и несет за нее ответственность только перед бундестагом (ст. 65).

Основным гарантом правового государства ФРГ является, по Конституции 1949 г., ФКС, который выбирается бундестагом и бундесратом и стоит во главе судебной системы страны. По отношению ко всем конституционным органам ФКС является единственной и независимой судебной палатой. Он рассматривает конфликты федерации и земель, споры об объеме их прав и обязанностей, контролирует правовые нормы на их совместимость с нормами более высокого ранга и объявляет их не имеющими юридической силы.

В 1969 г. в целях усиления охраны прав граждан был принят закон, положения которого составили содержание пункта 4 “а” ст. 93 Конституции 1949 г. На основании этого закона ФКС призван рассматривать дела по искам всех лиц, считающих неконституционными действия государственных властей, ибо они нарушают их основные права. В этом случае ФКС действует в качестве высшей апелляционной инстанции.

К таким жалобам, однако, предъявляются жесткие требования, в том числе требования предоставления доказательств, что все другие пути восстановления нарушенных прав были исчерпаны жалобщиком. Благодаря этому 98% таких жалоб ФКС просто не рассматривается. Судьи, независимы и подчиняются только закону (ст. 97(1)).

В соответствии с требованиями правового государства Конституция 1949 г. отличается жестким и обширным перечнем “гарантий основ свободного демократического порядка”. “Воинствующая демократия” между тем несет в себе, по признанию самих немецких государствоведов, опасность нарушения демократических принципов конституции. Так, на основании ст. 18 Основного закона каждый, кто использует свободу выражения мнений, печати, собраний, образования союзов и обществ и пр. “для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишается этих основных прав”. Решение вопроса, использовались ли те или иные права с целью борьбы “против демократического порядка”, принадлежит только ФКС, который не может исключить, как показала практика, политических пристрастий своих членов.

§ 4. Объединение Германии

Объединению Германии предшествовал глубокий социально-экономический и политический кризис в ГДР, который назревал в течение последних 4 лет и привел к стремительным темпам объединения ГДР и ФРГ в течение одного года, с октября 1989 г. по октябрь 1990 г., когда на политической карте Европы появилось новое объединенное государство Германии с 78 млн. населением.

Сверхцентрализованная система управления выявила полную неспособность обеспечить динамичное развитие экономики ГДР. Начались перебои с поставкой промышленных товаров, росла инфляция. Немцы рвались в обеспеченную Западную Германию. Все настойчивее звучавшие требования открытия границ, сопровождавшиеся массовыми демонстрациями, стали началом революционных перемен в стране.

В мае 1989 г. после открытия венгерско-австрийской 1? границы началось бегство восточных немцев через Венгрию за границу, что грозило обезлюдить страну. В результате этих событий после бессменного 18-летнего правления был снят со своего поста Председатель Государственного совета и Генеральный секретарь СЕПГ Э. Хоннекер. Самая массовая в истории начавшихся мирных революций в Восточной Европе демонстрация в ГДР, в начале ноября 1989 г., в которой приняли участие 1 млн. человек, привела к удовлетворению требования об открытии границы. В результате правительство полностью потеряло контроль над толпами “экскурсантов”, что окончательно размыло экономику ГДР, и без того ослабленную в это время.

Тогда же на повестку дня встает новое, более радикальное требование — объединение с ФРГ. Ответом на эти массовые требования, в условиях полного невмешательства Москвы в немецкие события, стало выступление канцлера ФРГ Гельмута Коля в западногерманском бундестаге с программой из 10 пунктов, посвященной развитию отношений между обоими германскими государствами.

Эта программа состояла из перечня постепенно осуществляемых мер укрепления сотрудничества двух немецких государств, обещания немедленной конкретной помощи ГДР в гуманитарной сфере, в частности создания валютного фонда для финансирования поездок восточных немцев к западным (ФРГ еще в 1983—1984 гг. становится одним из главных кредиторов ГДР), предложения о создании договорного немецкого сообщества с новыми совместными институтами и расширением функций уже имеющихся. Подтверждая необходимость развивать и углублять сотрудничество с ГДР, канцлер высказывал намерение создать в будущем конфедеративное объединение Германии.

Осуществление программы оговаривалось рядом условий: если в ГДР будут в обязательном порядке решены и необратимо начаты “принципиальные перемены политической и экономической системы”. Это означало достижение государственным руководством ГДР с оппозиционными группами соглашения об изменении конституции, о новом демократическом законе о выборах с участием несоциалистических партий и пр.

Планы “многоразового объединения” обоих государств были выдвинуты и новым премьер-министром ГДР Г. Модровым. Одной из последних инициатив объединения Германии стало предложение аккумулировать все лучшее, что имелось в ГДР и ФРГ, реализация которого должна была создать, с наименьшими потерями и более совершенным законодательством, действительно новое государство Германии. Указывалось при этом на положительный опыт системы всеобщей трудовой занятости в ГДР, на достижения в сфере народного образования, беспримерные результаты в спорте и пр. Мыслилось, что переходный период продлится 2—3 года. Все эти планы, находившие понимание у социал-демократов ФРГ, под напором реальных событий были отброшены.

Мирное объединение Германии могло быть проведено только договорным путем. Первым крупным шагом на этом пути и стал Договор об экономической, валютной и социальной унии от 18 мая 1990 г., вступление в действие которого привело к денежной реформе. В результате марки ГДР были заменены Дойч-марками, ставшими единым платежным средством на территории еще параллельно существующих двух немецких государств. При этом в ГДР сохранялся прежний уровень заработной платы, стипендий, пенсий, квартирной и арендной платы за жилье и гарантированы денежные вклады населения, перечисляемые 1 к 1 до 2 тыс. марок для детей, 4 тыс. марок для взрослых и 6 тыс. марок для пенсионеров. Вклады сверх этих сумм перечислялись из расчета 1 к 2. Германия не только включалась в сферу действия дойч-марки, но и в Общий рынок Европейского сообщества.

Условия денежной реформы стали сокрушительным ударом по и без того расшатанной экономике ГДР, привели к росту задолженности ее предприятий, на которых была крайне низкая, по сравнению с западногерманской, производительность труда. В целях снижения накала оппозиционных настроений в ГДР были повышены размеры пенсий, частично погашен дефицит ее государственного бюджета, создан специальный фонд помощи экономики ГДР и пр.

Следующим важным шагом на пути достижения германского единства стал договор между ГДР и ФРГ, подписанный в августе 1990 г., согласно которому в целях достижения правовой унификации создавалась “единая избирательная территория”, на которой все выборы должны были проходить по избирательным законам и правилам, принятым в ФРГ.

Уже 23 августа 1990 г. Народная палата ГДР принимает решение о присоединении к ФРГ. 31 августа договор об объединении был подписан обеими сторонами. 13 сентября на одном из последних заседаний он был ратифицирован Народной палатой ГДР, а затем бундестагом и бундесратом ФРГ. Согласно этому политическому договору 5 воссозданных восточногерманских земель с 3 октября 1990 г. должны были быть включены в состав ФРГ.

В договоре были закреплены также признание земельной реформы, осуществленной еще в годы правления советской военной администрации, и предоставление жителям ГДР права пользоваться благами системы социального обеспечения ФРГ. При этом особо оговаривалось, что вся собственность, конфискованная в период оккупации Советской Армии с мая 1945 г. по 1949 г., возврату не подлежит.

Вместе с тем стороны соглашались с настоятельной необходимостью возвращения частной собственности прежним владельцам за счет “реорганизации общественного имущества” при этом возможность компенсации за потерянную собственность признавалась лишь в случае невозможности ее возврата. Остались, однако, нерешенными такие вопросы, как порядок оказания финансового и экономического содействия развитию новых земель. Вставали проблемы и с разгосударствлением “народных предприятий” ГДР, ибо не были выработаны соответствующие нормы, регулирующие деятельность ведомства по опеке над ними, о способах компенсации за национализированное в свое время имущество и пр.

При подписании и последующей ратификации Договора об объединении Германии от 31 августа 1990 г. вообще не вносились предложения о разработке новой конституции. Между тем дебаты по этому вопросу, предшествующие объединению, не были праздными. Речь шла о том, будут ли восточные и западные немцы равноценными гражданами нового государства, а основа их объединения равноправной.

Создатели Основного закона ФРГ 1949 г. рассматривали себя в качестве представителей всего населения бывшей Германии, создавших его, как указано в преамбуле, в целях сохранения национального и государственного единства, и за тех немцев, “которым было отказано в сотрудничестве”. Основной закон содержал призыв ко всему германскому народу “путем свободного самоопределения осуществлять до конца единство и свободу Германии”. Статья 146 подчеркивала переходный характер Основного закона, предполагая прекращение его действия “в день, когда вступит в действие Конституция, принятая свободным волеизъявлением немецкого народа”.

Но в текст Основного закона была включена впоследствии ст. 23, предусматривающая вступление Основного закона в силу и “в остальных частях Германии по их присоединении”. Именно эта статья и была взята на вооружение правыми партиями ГДР перед выборами в Народную палату весной 1990 г. На этих выборах решительную победу одержал “Альянс ради Германии”, возглавляемый вновь созданной по примеру ФРГ Христианско-демократической партией ГДР. Западногерманские партии уже в это время стали занимать доминирующие позиции в партийной системе Германии.

После объединения была образована Конституционная комиссия, чтобы приспособить Основной закон к новым условиям единого государства путем поправок, которые должны были вноситься восточными землями до 1993 г. Вносились в основном поправки, реализация которых была или невозможной, или неприемлемой для ФРГ. Например, о гарантиях полной занятости, или права на жилье, о признании большего значения такой формы непосредственной демократии, как референдум, и пр.

Значительным дополнением к Конституции стал итоговый документ СМИД четырех великих держав, подписанный в Москве 12 сентября 1990 г. по формуле 2 плюс 4 (Восточная и Западная Германии и 4 великих державы), призванный обеспечить внешние условия германского единства.

Статья 1 договора устанавливала незыблемость границ Германии, в первую очередь ее западных границ с Польшей, ст. 2—3 посвящались запрету производства, владения и распоряжения ФРГ оружием массового уничтожения. В соответствии с договором Германия должна была сократить свои вооруженные силы до согласованного предела и строго придерживаться требования, чтобы с ее земли “исходил только мир”. В ст. 4—5 говорилось о временном пребывании советских войск на территории ГДР — до 1994 г. и о других военных аспектах в связи с признанием полного суверенитета ФРГ во внутренних и внешних делах.

Трудности объединительного процесса выявились очень скоро, как и политические, экономические, социально-психологические различия Запада и Востока Германии, которые оказались более стойкими, чем предполагалось ранее.

Восстановление хозяйственной жизни, которая десятилетиями формировалась в ГДР на основе затратной экономики, требовало колоссальных денежных вливаний, приведших к повышению подоходного налога в ФРГ на 5%, цен на нефтепродукты и пр., что не встретило понимания, особенно у западных немцев. Бюджет федерации предполагалось пополнить за счет приватизации “народных предприятий” ГДР. Закон о приватизации и реорганизации общественного имущества был принят еще в ГДР 17 июля 1990 г.

Реализация этого закона была возложена на одну из крупнейших холдинговых компаний, которая к концу 1991 г. стала организацией, выступающей как доверенное лицо и формальный владелец 14 тысяч предприятий, расположенных на территории ГДР с числом занятых в 7 млн. человек. Непосредственно эту деятельность выполнял Попечительский совет компании, который был подчинен министерству финансов и стал де-факто в ФРГ федеральным министерством структурных преобразований промышленности Востока. Его функции все время усложнялись (при отсутствии их нормативной основы). Сначала он должен был решать задачи приватизации “народных предприятий” (при этом преследовалась цель получения инвестиций, сохранения рабочих мест, а также устранения вреда, нанесенного окружающей среде), затем — задачи санации, повышения производительности труда, выпуска дешевой продукции.

Но продукция предприятий ГДР была неконкурентоспособна. Губительно сказывалась и потеря такого емкого рынка, как СССР, развал СЭВ. Усугубило тяжелое положение восточных предприятий и увеличение правительством Г. Коля в 1990—1992 гг. тарифов, что без повышения производительности труда, которая в ГДР составляла лишь 40% от Западной Германии, могло привести лишь к усилению неконкурентоспособности продукции восточной промышленности.

Серьезной преградой на пути структурной перестройки промышленности стало прежде всего отсутствие покупателей на приватизированные предприятия и то обстоятельство, что в результате тщательного обследования была признана целесообразной экономическая санация только 10% промышленных предприятий ГДР, остальные подлежали ликвидации. К началу 1991 г. Попечительскому ведомству удалось выручить за 1 тыс. приватизированных предприятий всего 4 млрд. марок, а из государственного бюджета, чтобы ослабить груз безработицы, в восточную промышленность было влито 300 млрд. марок.

ГДР не знала безработицы, в объединенной Германии она стала повсеместным явлением, особенно больно ударившей по Востоку за счет сокращения штатов, ликвидации нерентабельных предприятий, из-за более слабой дисциплины труда и пр.

К моменту подписания договора об объединении в бывшей ГДР уже насчитывалось 600 тыс. безработных, 1, 8 млн. человек были частично заняты. Ежедневно число потерявших работу увеличивалось на 30—40 тыс. человек. В 1992 г. из числа работающих в 1989 г. восточных немцев потеряли работу 45%. Только в одном Берлине в 1993 г. было зарегистрировано 250 тыс. безработных.

Задачи снижения уровня безработицы и повышения производительности труда, широкой модернизации восточных предприятий были поставлены на первом же объединенном заседании бундестага в октябре 1990 г. Безработицу удалось снизить только благодаря введению неполного рабочего дня, предоставлению права на более ранний уход на пенсию, путем создания новых рабочих мест, обществ занятости, привлечения финансовых средств федерации на переобучение, переквалификацию рабочих и пр. В ФРГ практиковались и другие, более жесткие меры: предоставление в безотказный наем рабочей силы, занятой на предприятиях восточных земель, западным фирмам, досрочное увольнение на пенсию, особенно женщин-матерей, пользующихся семейными пособиями, и пр.

Развитие среднего и мелкого бизнеса, ставшее главной заботой еще послевоенного правительства ФРГ, также принесло определенные результаты. К 1994 г. около 20% самодеятельного населения ФРГ трудилось на предприятиях, число работающих на которых не превышало 5 человек. Но они не были защищены законами от увольнения.

Крайне остро перед объединенной Германией встала и проблема жилья. Закон о собственности, принятый после объединения Германии, фактически дал право бывшим собственникам требовать возвращения пятой части всех квартир ГДР. Все сданное в аренду жилье (то есть половина из 7 млн. квартир в ГДР, которые принадлежали коммунам и кооперативам) дотировалось ранее исключительно за счет государственных средств. Вопросами же финансирования жилищного строительства в бывшей ГДР ведал Государственный банк, который стал дочерним банком Попечительского ведомства под названием Немецкий кредитный банк. Несмотря на государственные кредиты, накопившиеся проценты по старым долгам и другие расходы поставили этот банк на грань банкротства. Чтобы спасти положение, была резко поднята квартирная плата за жилье, которая к концу 1991 г. увеличилась в бывшей ГДР в 4 раза. Нехватка жилья росла и за счет непрекращающегося потока эмигрантов в ФРГ, число которых только в 1992 г. достигло три четверти миллиона человек, — больше, чем в остальных странах Европы, вместе взятых.

Не могло решить проблему жилья, трудоустройства эмигрантов и специально созданное ведомство по делам иностранных беженцев, штат которого был значительно увеличен в этом же году. Все это повлекло за собой взрыв насилия со стороны германских расистов, так называемых бритоголовых, направленного против эмигрантов. В ходе последующих за этим событием тысячных антирасистских демонстраций правительство ФРГ не без оснований обвинялось в том, что оно не проводит должной борьбы с правыми экстремистами.

Создание вместо планово-распределительной экономики рыночной стало почти неразрешимой задачей для многих восточных немцев, в том числе и управленческого аппарата, в силу незнания западногерманских законов и предписаний. Между тем к восточногерманским ведомствам предъявлялись те же правовые требования, что и к западногерманским, без каких-либо ограничений. Форсированное навязывание усложненного западногерманского права, по утверждению бывшего канцлера ФРГ Г. Шмидта, “многократно усиливало ощущение восточных немцев, что они подчинены чужому непонятному и непостижимому господству”.

Общеизвестный германский правовой педантизм вкупе с бюрократизмом, непомерная масса указов, административных предписаний, по признанию Г. Коля, “грозили задушить экономику и общество”, влекли за собой “фатальные последствия, особенно на Востоке, где большинство людей впервые в жизни сталкивалось с бесчисленными распоряжениями, которым нужно было следовать”. Не исчезала и определенная социально-психологическая несовместимость восточных и западных немцев, которая уходит своими корнями не только в период 40-летнего господства социалистической идеологии в ГДР, но и в более отдаленную историю страны, с ее многовековой раздробленностью и непреодоленным разобщением немецкой нации общностями баварцев, саксов, швабов и др.