Рада ЄС

Одновременно в учредительных документах «нового» ЕС получа­ет официальный статус понятие «формации» Совета (параграф 6 статьи 16 Договора о Европейском Союзе). Под «формациями» по­нимаются разные способы комплектования Совета в зависимости от профиля заседающих в нем министров: «Совет по общим вопросам» и «Совет по иностранным делам» — в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; «Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин)» — в составе ми­нистров экономики и/или финансов, «Совет по вопросам правосудия и внутренних дел» — в составе министров внутренних дел или юсти­ции и т.д.¹⁵⁴

В «новом» ЕС общим правилом принятия решений в Совете Ев­ропейского Союза становится квалифицированное большинство, сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с пре­жними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно уменьшится. По вопро­сам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим во­просам организационно-процедурного характера (например, учреж­дение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и со­циальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, то есть абсолютным большинством от сво­его состава (14 из 27 министров).

Что же будет представлять собой квалифицированное большин­ство в Совете и Европейском совете согласно Лиссабонскому дого­вору 2007 г.? Данный вопрос стал наиболее серьезным камнем пре­ткновения в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г. и затем вновь вызвал серьезные споры при подготовке Лисса­бонского договора 2007 г.

Дискуссия развивалась между двумя альтернативными методами определения квалифицированного большинства:

• сохранить изначально действующий в ЕС с 1950-х годов метод «взвешенного голосования», то есть определять квалифицирован­ное большинство на основе фиксированных квот для каждого государства-члена с учетом его численности населения, но далеко не пропорционально (например, Германия, Франция, Велико­британия и Италия имеют каждая в «старом» Союзе по 29 голосов, хотя численность населения этих стран отнюдь не одинакова; Ис­пания и Польша располагают 27 голосами, хотя население этих стран примерно в два раза меньше населения Германии), либо

• ввести новый метод «двойного большинства», то есть определять квалифицированное большинство на основе одновременно двух критериев: большинство государств-членов (1), в которых сосре­доточено большинство населения ЕС (2).

В конечном счете победила вторая концепция. Однако в своем окончательном виде новое определение квалифицированного боль­шинства несколько усложнилось в сравнении с первоначально пред­ложенным¹⁵⁵. Кроме того, по требованию отдельных государств-чле­нов, прежде всего Польши, введение новых правил отсрочено до 1 ноября 2014 г. (до этого дня продолжится использование «взвешен­ного голосования»). В последующие два с половиной года — переход­ный период до 31 марта 2017 г. включительно — старый метод «взве­шенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифициро­ванное большинство будет исчисляться по новой формуле)¹⁵⁶.

По общему правилу «новое» квалифицированное большинство предполагает выполнение двух основных условий (параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе):

• поддержка проекта решения со стороны не менее 55% процентов членов Совета или Европейского совета;

• государства, представителями которых являются проголосовав­шие «за» члены Совета/Европейского совета, должны насчиты­вать, как минимум, 65% населения Европейского Союза в целом.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

. количество проголосовавших «за» членов Совета/Европейского совета в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 27 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55% от 27 членов Совета/ Европейского совета равняется 15 человек);

• «блокирующее меньшинство» (то есть количество членов Совета/ Европейского совета, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в на­стоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35% населения ЕС, не могут воспрепят­ствовать принятию решения Советом/Европейским советом. Для этого им требуется, как минимум, один дополнительный голос «против», то есть поддержка со стороны хотя бы еще одного госу­дарства-члена.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредитель­ные документы «нового» Союза (параграф 2 статьи 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода «суперквали­фицированное» большинство — для тех более редких случаев, когда Совет/Европейский совет принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере), или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

В рамках «суперквалифицированного» большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким — необхо­дима поддержка решения со стороны, как минимум, 72% членов Совета/Европейского совета. С другой стороны, к «суперквалифи­цированному» большинству не применяются вышеуказанные допол­нительные требования¹⁵⁷.

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Меж­правительственная конференция по подготовке Лиссабонского до­говора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета Европейского Союза), которым вносится ряд уточ нений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуж­дения проекта акта Совета (своеобразное отлагательное вето) пред­ставителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55%, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирую­щего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взве­шенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет ³Д (75%)¹⁵⁸.

Вторая принципиальная реформа Лиссабонского договора 2007 г., затрагивающая статус обоих межправительственных институтов ЕС, касается «председательства» в Совете и Европейском совете.

Пост Председателя Совета традиционно выступает одной из глав­ных руководящих должностей Европейского Союза в целом, которая играет существенную роль как во внутренней политике ЕС, так и в его международных отношениях. Именно Председатель Совета в «старом» Союзе официально признавался его высшим представителем по во­просам общей внешней политики и политики безопасности.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы «председательство» в Совете является прерогативой не физических лиц, а государств-членов в целом (данное правило обусловлено тем, что Совет заседает в разных составах — «формациях»).

Государства — председатели Совета через своих министров или иных должностных лиц руководят заседаниями Совета, а равно его вспомогательных подразделений (Комитет постоянных представи­телей правительств государств-членов, специальные комитеты и ра­бочие группы из национальных экспертов).

В свою очередь, высшее должностное лицо государства — пред­седателя Совета выступает в качестве Председателя Европейского совета.

Право председательства осуществляется в течение одного полу­годия и переходит от одного государства-члена к другому в порядке ротации (в соответствии с графиком очередности, установленным самим Советом)¹⁵⁹.

Указанный механизм председательства в межправительственных институтах Союза имеет как очевидные достоинства, так и недостат­ки. Его плюсом является, в частности, тот факт, что периодическое наделение каждого государства-члена «браздами правления» в Евро­пейском Союзе повышает его заинтересованность и компетентность в европейских делах, а также увеличивает готовность его властей к компромиссам во время осуществления председательских функций другими государствами-членами.

Однако шестимесячный срок председательства, как показывает практика, является весьма кратким и не всегда обеспечивает долж­ную последовательность и преемственность в функционировании интеграционных механизмов (так как у сменяющих друг друга госу­дарств-членов существуют неодинаковые, иногда противоположные политические приоритеты).

С другой стороны, удлинение срока председательства, например в два раза, тоже является нежелательным вариантом. В этом случае государствам-членам придется дожидаться своей очереди четверть века (в настоящее время, когда Союз включает 27 стран, а председа­тельство длится шесть месяцев, срок ожидания уже носит очень дли­тельный характер — тринадцать с половиной лет).

Частая смена председательства создает трудности и для партнеров Европейского Союза на международной арене (в том числе для Рос­сии), с которыми Председатель Совета официально ведет перегово­ры и консультации от имени представляемой им организации.

Упомянутые сложности послужили причиной, побудившей авто­ров проекта Европейской конституции 2004 г., а вслед за ней Лисса­бонского договора 2007 г. провести реформу председательства в Со­вете Европейского Союза, и особенно в Европейском совете.

В «новом» ЕС пост Председателя Совета останется за государства­ми-членами, которые в порядке ротации будут поочередно руково­дить работой всех «формаций» данного института, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем будет председательствовать Вер­ховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности — см. ниже, пункт 2.9 комментария).

В то же время — в отличие от правил «старого» ЕС — пост Пред­седателя Совета становится теперь коллективной должностью. Ее будут совместно занимать сразу три государства-члена, но на протя­жении 18 месяцев и с соответствующим распределением обязанно стей между собой. Если бы подобная модель действовала в момент подписания Лиссабонского договора, то сопредседателями Совета с 1 июля 2007 г. по 31 декабря 2008 г. могли бы быть Португалия, Сло­вения и Франция¹⁶⁰. Таким образом, Лиссабонский договор произ­водит «слияние» индивидуальных председательств длительностью в полгода в совместное (коллективное), срок которого составляет уже полтора года.

Насколько эффективным окажется механизм коллективного пред­седательства в Совете, станет ясно после начала его практического функционирования. В частности, лишь тогда можно будет дать ответ на вопрос, не приведет ли новый механизм к возникновению трений и конфликтов внутри руководящего триумвирата, смогут ли государ­ства-сопредседатели эффективно взаимодействовать друг с другом при осуществлении своих полномочий¹⁶¹.

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского со­вета «Об осуществлении председательства в Совете», которое будет официально принято в день вступления в силу Лиссабонского дого­вора (см. Декларацию № 9).

Как бы ни складывалось функционирование коллективного пред­седательства Совета «нового» Союза, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. Лисса­бонский договор 2007 г. отнимает у государств-членов право пред­ставлять Европейский Союз на международной арене. Это право переходит от них к Верховному представителю Союза по иностран­ным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 коммента­рия), а также к постоянному Председателю Европейского совета.

З метою забезпечення досягнення завдань, передбачених Договором про заснування ЄС, Рада ЄС:
-забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів;
- приймає рішення;
-надає Європейській Комісії право на імплементацію правил, встановлених Радою.
Рада може висувати певні вимоги щодо виконання цих повноважень та зарезервувати за собою, в особливих випадках, право самостійно здійснювати повноваження щодо імплементації прийнятих нею правил. У цьому випадку дані процедури повинні узгоджуватись з принципами та правилами, наперед сформульованими Радою на підставі одноголосно прийнятого рішення, за пропозицією Європейської Комісії і після отримання згоди Європейського Парламенту.
Рада ЄС наділена повноваженням ухвалювати рішення (ст. 202 Договору про заснування ЄС), тобто наділена правом приймати нормативні акти похідного права ЄС, які мають загальнообов’язкову силу для держав-учасниць.
У той же час Рада зберігає за собою ряд урядових функцій. У галузі зовнішніх відносин Рада ЄС дає дозвіл на відкриття переговорів (що ведуться за її дорученням Комісією) та укладає відповідні договори. У бюджетній сфері Рада ЄС разом із Парламентом затверджує щорічний бюджет ЄС.
Крім того, Рада ЄС забезпечує загальну координацію в діяльності держав-учасниць та Європейського Союзу в цілому. З огляду на це Рада ЄС забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів у рамках Європейського Союзу.
Істотну роль в організації роботи Ради ЄС відіграє Комітет постійних представників - Корепер, що складається з послів держав-членів при ЄС (Корепер II) та їхніх заступників (Корепер І). Тоді як Корепер II готує засідання Ради ЄС із загальних питань та економіки й фінансів, на Корепер І припадає підготовка засідань Ради ЄС з решти питань.
Слід зазначити, що Корепер не є інституцією Європейського Союзу, а лише структурним підрозділом Ради ЄС, що займається підготовчою роботою і який не має власних повноважень та не наділений правом ухвалювати рішення.
Корепер спрямовує та координує діяльність численних робочих груп національних експертів - первинної ланки узгодження законодавчих пропозицій Комісії. На всіх трьох рівнях своєї діяльності (Ради ЄС, Кореперу, робочих груп) Рада ЄС спирається на технічну допомогу постійно діючого Генерального секретаріату. Генеральний Секретаріат діє під керівництвом Генерального Секретаря, Високого Представника з питань спільної зовнішньої політики та політики безпеки, якому допомагає заступник Генерального Секретаря, що відповідальний за діяльність Генерального Секретаріату. Генеральний Секретар та його заступник призначається Радою на підставі одноголосного рішення.