Государственный строй Франции от Первой республики до Первой империи

Термидорианский переворот и Конституция 1795 г. Пришедшая к власти в результате переворота группа уме­ренных депутатов Конвента, отражавших интересы респуб­ликански настроенных кругов французской буржуазии, по­лучила название термидорианцев. Для этой группировки, как и для других депутатов Конвента, участвовавших в суде над королем и ставших тем самым " цареубийцами", реставрация монархии была абсолютно неприемлема, но столь же нетерпимым для нее стал режим революционного террора.

Первое время термидорианцы были вынуждены сохра­нять систему государственных органов, созданную якобин­цами. При этом сам механизм революционной диктатуры был постепенно разрушен, отменено чрезвычайное социаль­но-экономическое законодательство якобинцев.

Комитет общественного спасения, где заседали теперь участники антиякобинского заговора, потерял значение пра­вительственного органа. Были упразднены Парижская коммуна - оплот якобинцев, а также революционные комите­ты, реорганизован Революционный трибунал.

Но и реформированная термидорианцами политическая система ассоциировалась с революционными традициями. Поэтому с особой остротой вновь стал вопрос о восстановлении конституционного строя.

Формально считалось, что в силе оставалась конститу­ция 1793 г., принятая якобинским Конвентом и подтвержден­ная первичными собраниями выборщиков. Хотя якобинская Конституция так никогда и не применялась, первоначально сами термидорианцы ставили вопрос о поправках и добавле­ниях, необходимых для ее введения в действие. Однако вско­ре, в частности под воздействием новых революционных волнений, правые термидорианцы усмотрели в якобинской кон­ституции " организованную анархию" и приняли решение о подготовке нового конституционного документа. Они спеши­ли с конституированием новой власти, тем более что вновь напомнила о себе политическая опасность со стороны откры­тых врагов республики - роялистов, фейянов и т. д. В авгу­сте 1795 г. Конвент принял новую конституцию Франции (из­вестную как Конституция III года республики).

Следуя установившейся в период революции традиции, термидорианцы вынесли текст конституции на плебисцит, и она была поддержана подавляющим большинством пер­вичных собраний выборщиков, так как народ рассчитывал с помощью новой Конституции спасти и укрепить республи­ку, отвести угрозу реставрации, сохранить демократические завоевания революции.

Отмежевываясь от крайностей революции и политиче­ского безрассудства вождей якобинцев, авторы новой Кон­ституции сохранили не только девиз революции: " свобода, равенство, братство", но и ее важнейшие достижения - республиканизм, народный суверенитет, представительные органы и т. д.

Текст Конституции 1795 г. отличался напыщенностью и многословием (372 статьи), но при этом она была весьма умеренной по своему политическому содержанию.

Декларация прав и обязанностей человека и граждани­на, которая была предпослана Конституции, уже не была проникнута революционным духом (отсутствовало право народа на восстание, на сопротивление угнетению и т. д.) и делала упор на закрепление экономических, моральных и правовых устоев общества. Так, например, в ней подчерки­валось, что собственность " лежит в основе мировой культу­ры, всего производства, всех средств труда и всего соци­ального строя".

Конституция отменяла всеобщее избирательное право и восстанавливала имущественный ценз. Следуя уже испы­танной в 1791-1792 гг. политической модели, новая консти­туция в статье 22 заложила в основу республиканского строя принцип разделения властей. Однако новая организация государственной власти отличалась громоздкостью, доктри­нерством, чисто внешним подражанием образцам античной демократии.

В системе разделения властей законодательному кор­пусу отводилось ведущее место. Авторы конституции про­явили политическую осторожность и отказались от создания " всемогущего" законодательного органа по типу Националь­ного конвента. Впервые в истории французского конституционализма законодательный корпус был создан не на одно­палатной, а на двухпалатной основе. Он состоял из Совета старейшин (250 членов, избираемых из лиц не моложе 40 лет) и Совета пятисот (из лиц не моложе 30 лет).

Право законодательной инициативы по конституции предоставлялось только Совету пятисот, но решение послед­него становилось законом только после одобрения Совета старейшин. Отклоненный последним законопроект мог вно­ситься повторно только спустя год. Законодательная власть, таким образом, заведомо становилась источником полити­ческой конфронтации, а следовательно, и нежизнеспособ­ной.

Политическая нестабильность и неустойчивость были присущи и исполнительной власти, которая также была изначально обречена на малую эффективность. Она вруча­лась Директории из 5 членов, избираемых путем тайного голосования законодательным корпусом.

Ежегодно Директория обновлялась путем переизбра­ния одного из ее членов. Председательствовали в ней по­очередно все члены в течение трех месяцев. Для осуществ­ления чисто управленческих функций Директория назна­чала министров, которые, однако, не составляли правитель­ство.

Псевдодемократические государственные формы, вве­денные Конституцией 1795 г., не учитывали реального соот­ношения политических сил, не могли обеспечить экономической и правовой стабильности. Хотя по Конституции 1795 г. исполнительные и управленческие рычаги не должны были концентрироваться в одних руках, ведущую роль в Дирек­тории играл один из лидеров термидорианцев, беспринцип­ный карьерист Баррас. Как и многие другие представители правящей верхушки, он откровенно стремился использо­вать государственную казну для личного обогащения.

Откровенная коррупция, поразившая и сами правитель­ственные круги, ухудшила и без того тяжелое финансовое положение республики. Директория не в состоянии была решить те проблемы, которые стояли перед новым сформи­ровавшимся за годы революции гражданским обществом. Сохранялась опасность монархической, феодальной реставрации и нового революционного взрыва масс, вызванного бедственным положением городских низов и возрождением популярности якобинских идей.

Непоследовательность, резкие повороты в политике Директории, то обрушивавшей удары против якобинцев, то начинавшей борьбу против дворян-эмигрантов и неприсягнувших священников, то облагавшей высоким подоходным налогом финансистов и спекулянтов, делали политическую обстановку во Франции непредсказуемой. Ненадежность пра­вительства Директории, проводившей " политику качелей", делала весь созданный в 1795 г. конституционный режим все более непопулярным и неустойчивым.

Переворот генерала Бонапарта и Конституция 1799 г. Государственный переворот, совершенный 9 ноября 1799 г. (18 брюмера VIII года республики - по новому календарю) группой заговорщиков, объединившихся вокруг генерала Бонапарта, привел к упразднению Директории и устране­нию других конституционных органов.

Власть во Французской республике перешла к колле­гии из трех консулов - генерала Бонапарта и двух бывших членов Директории, участвовавших в заговоре, - Сиейеса и Роже Дюко. Фактически же контроль за политическими событиями в стране все более оказывался в руках генерала Бонапарта, проявившего себя энергичным, прозорливым и властолюбивым государственным деятелем.

Печальный финал Конституции III года республики, ко­торая была объявлена причиной всех бедствий во Франции, стал своего рода неизбежностью. Политика " качелей", про­водимая Директорией, ставшая символом непрочности и порочности правящего режима, в результате потеряла сво­их последних сторонников.

К осени 1799 г. Директория окончательно утратила свой авторитет как у демократически настроенных республикан­цев, так и у новой буржуазной аристократии, мечтавшей о создании устойчивой власти, способной искоренить рево­люционные настроения во французском обществе. Демокра­тические силы Франции, ослабленные предшествующими репрессиями, не выступили в защиту конституционного правительства, деятельность которого отличалась открытой враждебностью по отношению к народным массам.

Особенность нового государственного переворота состоя­ла в том, что он был осуществлен не только посредством верхушечного антиправительственного заговора, но и при прямой поддержке заговорщиков армией, сыгравшей бла­годаря авторитету генерала Бонапарта роль своеобразного политического арбитра. В условиях политической неустойчивости и неэффективности системы конституционных ор­ганов армия становилась стержневым элементом и опорой государственной власти. За годы, прошедшие после рево­люции, в заграничных завоевательных походах армия ут­ратила свой революционный дух и охотно приняла полити­ку цезаризма.

По методам осуществления власти и по своей социаль­ной базе диктатура Наполеона существенно отличалась от правления Директории. Это была новая форма политиче­ской консолидации французского общества, осуществлен­ной путем установления авторитарного, откровенно анти­демократического режима. Генерал Бонапарт, стремившийся к установлению личной власти, лишь отразил готовность консервативно настроенных кругов французского общества к уничтожению остатков революционных идей и учрежде­ний. Он уловил их желание создать стабильную государст­венную систему, не связанную идеологическими догматами, но обеспечивающую простор для развития предпринима­тельской деятельности. Именно поэтому политика бонапар­тизма получила поддержку не только со стороны буржуаз­ных кругов, но и французских крестьян-собственников, опа­савшихся в равной мере феодально-монархической рестав­рации и новой волны революционного экстремизма.

Будучи достаточно трезвым политическим деятелем, генерал Бонапарт ясно представлял, что создаваемый им и опирающийся на армию авторитарный режим должен быть, как можно быстрее, облечен в конституционные формы. Он понимал также, что переход от коллегиальных республиканских учреждений к личной власти требует промежу­точных ступеней и политико-юридического камуфляжа. Взяв в свои руки инициативу в составлении новой конституции, он оттеснил при этом Сиейеса, претендовавшего на роль " отца" французских конституционалистов, но проявившего со своим проектом непоследовательность и медлительность.

Генерал Бонапарт, он же первый консул, предложил такую организацию " республиканской" государственной власти, которая открывала простор для его честолюбивых политических замыслов. Новая конституция (Конституция VIII года республики) отличалась от своих предшествен­ниц, прежде всего тем, что не утверждалась представитель­ным органом. Подписанная лишь членами узкой конституционной комиссии, она по воле первого консула была выне­сена " на одобрение французского народа". Таким образом, новая республиканская конституция была утверждена 13 декабря 1799 г. по итогам плебисцита, который проводился под жестким государственным контролем. Волеизъявление " французского народа" осуществлялось не путем голосова­ния в первичных собраниях избирателей, а посредством сбора подписей в реестрах, которые вели мировые судьи, нотариусы и т. д. В Конституции при внешнем сохранении республиканского строя закреплялась диктатура генерала Бонапарта, принявшая лишь гражданские очертания.

В отличие от предшествующих основных законов, Кон­ституция 1799 г. уже не содержала Декларации прав чело­века и гражданина, ибо " гражданин Бонапарт" не считал уместным само напоминание в этом документе о свободе и братстве. Гарантируя буржуазии и крестьянству собственность, полученную в годы революции в результате конфискаций и разделов дворянских имуществ, Конституция 1799 г. заявила, что " после совершения законной продажи нацио­нального имущества независимо от его происхождения" приобретатель такого имущества не может быть его лишен (ст. 94). В Конституции нашли свое отражение и цезаризм, и опора на армию, которой отводилась важная роль в осу­ществлении внутренней и внешней политики. Бонапарт в конституции особо предусмотрел установление пенсий для раненых воинов, а также для вдов и детей военных, умерших на поле битв и вследствие ранений (ст. 86).

Сохранив формально идею национального суверените­та, конституция 1799 г. ввела запутанную и псевдодемокра­тическую систему " участия" граждан в государственных делах. С чисто популистскими целями Бонапарт отменил явно антинародный и откровенно плутократический иму­щественный ценз и тем самым ввел во Франции своеобраз­ное " всеобщее" избирательное право. По Конституции все граждане (мужчины), достигшие 21 года и проживавшие не менее года в определенном округе, могли участвовать в из­брании так называемого коммунального списка (1/10 часть от состава граждан в округе).

Лица, внесенные в коммунальные списки, в свою оче­редь в той же пропорции составляли департаментские спи­ски. Наконец, третья ступень выборов проводилась на департаментском уровне, где избиралась 1/10 часть граждан " для осуществления национальных функций". Однако чле­ны этого национального списка не наделялись по Конститу­ции правом проводить выборы в высшие государственные органы, а рассматривались лишь как кандидаты на госу­дарственные должности.

Само комплектование государственных органов прохо­дило на основе сложной системы кооптации, назначения и выборов. Таким образом, с помощью хитроумной процедуры Бонапарт по существу ликвидировал характерную для рес­публиканского строя выборность государственных органов.

Основным стержнем всей конституционной системы являлось правительство, которое выступало в виде колле­гии из трех консулов. Фактически правительство не было коллегиальным органом, поскольку первый консул обладал особым статусом. Конституция содержала общее положе­ние о выборах консулов на 10 лет (с правом переизбрания), но она непосредственно определяла, что первым консулом является " гражданин Бонапарт". Последний был наделен особыми функциями (промульгация законов и т. д.). Перво­му консулу принадлежало право назначения и смещения членов Государственного совета, министров, послов, офице­ров. Он же назначал (правда, без права на смещение) судей, начиная от мировых и кончая членами кассационного суда.

Согласно Конституции, он мог осуществлять свои пол­номочия " в случае необходимости, при помощи своих кол­лег" - второго и третьего консулов. Таким образом, кон­ституция практически отказалась от концепции разделе­ния властей, легально установив на республиканской почве режим личной власти.

Для ослабления возможной оппозиции со стороны за­конодательной власти Наполеон предусмотрел в Конститу­ции своеобразное расщепление законодательного процесса, который осуществлялся рядом органов. Государственный совет по указанию и под руководством правительства со­ставлял и предлагал законопроекты, которые затем посту­пали в Трибунат. Трибуны имели право обсуждать законо­проекты, а после обсуждения вместе со своим мнением вно­сить их в Законодательный корпус. Члены Законодатель­ного корпуса уже не могли обсуждать законопроект (за что получили название " трехсот немых"), а лишь принимали его или отвергали. Утвержденный закон мог быть направ­лен первым консулом в Охранительный сенат, который одоб­рял его или отменял как неконституционный. Наконец, за­кон вновь возвращался к первому консулу, который подпи­сывал и обнародовал его. Вся эта сложная процедура поро­ждала фактически политическое бессилие законодательных органов и их большую зависимость от первого консула.

С другой стороны, превратив законодательную власть в придаток авторитарной системы, Конституция 1799 г. соз­дала для первого консула возможность активно воздейство­вать на процесс законотворчества. Бонапарт со свойствен­ной ему энергией незамедлительно развернул широкие за­конодательные и кодификационные работы, нередко при­нимал в них непосредственное участие. Во многом благода­ря деятельности Бонапарта, выступавшего фактически в качестве законодателя, Франция в короткий срок получила новую правовую систему, ставшую фундаментом для экономических и социальных преобразований, начало которым было положено еще революцией 1789 - 1794 гг.

Конституция 1799 г., в отличие от предшествующих кон­ституций, отказалась от выборности департаментской и ком­мунальной администрации. Местные чиновники всецело за­висели от центральной администрации: в департаментах пер­вый консул назначал префектов, в округах и общинах - супрефектов и мэров. Выборные местные советы (муници­пальные, общинные и генеральные) имели лишь совещатель­ные функции, их решения подлежали утверждению соот­ветствующей администрацией.

Похоронив, по сути дела, выборные демократические принципы, провозглашенные в период революции, консти­туция 1799 г. сделала важный шаг по пути ликвидации республики и восстановления авторитарных и бюрократиче­ских методов управления, характерных еще для эпохи аб­солютизма.

Бонапарт прозорливо увидел опасности, проистекаю­щие от мощной бюрократической системы, тяготеющей к произволу и деспотизму. В качестве " гарантии" от злоупот­реблений всесильной администрации конституция преду­смотрела право Государственного совета издавать распоря­жения, относящиеся к деятельности публичной админист­рации, " разрешать затруднения, возникающие в админист­ративной деятельности".

Руководствуясь принципом, что " никто не может быть судьей в своем деле", Бонапарт позднее учредил при пре­фектах, всемогущих главах местной администрации, специ­альные Советы префектур, наделенные правом рассматри­вать административные и управленческие споры. Таким образом было положено начало институту административ­ной юстиции, характерному и для последующих этапов раз­вития государственного строя Франции.

Первая империя и бюрократизация государственного аппарата. Конституция 1799 г., предоставив первому консу­лу всю полноту власти, позволила ему в короткий срок раз­громить остатки якобинского движения и обезвредить дея­тельность роялистов, стремившихся к монархической реставрации во Франции.

Продемонстрировав респектабельным кругам общест­ва, прежде всего крупной буржуазии и крестьянам-собст­венникам, преимущества сильного правительства, создав своими успешными военными походами благоприятные ус­ловия для промышленного развития Франции, Бонапарт подготовил тем самым необходимый политический климат для окончательного уничтожения республиканского строя. В 1802 г. в результате нового плебисцита, проведенного в тех же антидемократических формах, как и в 1799 г., Бонапарт, ставший к тому времени кумиром для большинства французов, был объявлен пожизненным консулом. Соглас­но Органическому сенатус-консульту 1804 г. ему был при­своен титул императора (Наполеон I). Вновь был использо­ван испытанный прием плебисцита, и третья наполеонов­ская Конституция была практически единодушно одобрена " французским народом".

Конституция отразила эволюцию честолюбивых поли­тических установок Наполеона. В ней основное внимание уделялось уже не организации государственной власти (к чему император в значительной степени утратил интерес), а с большой тщательностью разрабатывались такие вопро­сы, как престолонаследие, статус императорской семьи, присяга императору, регентство, и т. д. Политический рас­чет и тщеславие Наполеона привели к восстановлению до­революционной процедуры венчания на трон, которая и была впоследствии осуществлена при участии римского папы.

Таким образом, постепенное развитие личной власти Бонапарта с неизбежностью привело к качественным изме­нениям в форме государственного строя Франции, которая теперь не только фактически, но и юридически преврати­лась в своеобразную монархию (империю). Правда, и с установлением императорского титула первоначально сам тер­мин " республика" продолжал использоваться в законода­тельстве (" управление республикой вверяется императору"), но он имел не больший смысл, чем в императорском Риме, и постепенно стал выходить из употребления.

Персонификация государственной власти достигла сво­его наивысшего предела. Личность Наполеона ассоциирова­лась в глазах французов с правительством, с армией, с го­сударством в целом. От его воли, а нередко и от чистого произвола зависели политический курс и сама судьба фран­цузского государства.

Установление монархического по своей сути строя со­провождалось созданием императорского двора. Родствен­ники Наполеона и его ближайшие соратники специальными актами Сената или императора получали титулы принцев, князей, графов и т. д. Создавались особые придворные должности великого канцлера, верховного избирателя и т. п.

С установлением империи постепенно утрачивала свое значение и силу сама Конституция, поскольку Наполеон не признавал каких-либо формальных юридических препят­ствий на пути осуществления своих планов, ставил себя выше закона. Постепенно деформировалась и созданная ею сис­тема государственных органов, которая неоднократно пре­образовывалась по усмотрению императора. Так, например, были изменены состав и компетенция Государственного со­вета, Сената и т. д. Высшие сановники составляли Высокий совет императора, из них формировался Тайный совет, к которому перешел ряд функций Государственного совета и Сената.

С переходом Франции к империи сформировавшееся на базе быстро развивающегося капитализма гражданское общество приобрело желанные стабильность и порядок, но утратило все основные демократические завоевания рево­люции. Правительство преследовало любые проявления свободомыслия: запрещались публичные собрания и ма­нифестации, устанавливалась жесткая цензура над прес­сой и т. д.

Проголосовав за порядок и империю, французский на­род был вынужден в качестве своеобразной политической платы согласиться с предельно ограниченной сферой дей­ствия демократии, с утерей права на всякую легальную оппозицию бонапартистскому режиму.

Во время Первой империи во Франции в основном за­вершился процесс становления современного, построенного на рационалистических началах государства, освободивше­гося от теологического и сословного наследия. Это государ­ство создавалось Наполеоном на основе бюрократической централизации, гражданской службы и преданности чинов­ников императора. В условиях авторитарного режима оно все более отчуждалось от общества, превращалось в спо­собный к саморазвитию всесильный механизм, контроли­рующий многие стороны не только публичной, но и частной жизни французов.

Откровенно протекционистская экономическая политика наполеоновского государства способствовала быстрому рос­ту капитализма и пользовалась на первых порах поддерж­кой широких кругов предпринимателей.

" Чудовище централизации", как называл созданное На­полеоном государство А. И. Герцен, имело своим стержнем бюрократически организованный чиновничий аппарат. Неко­торые звенья этого аппарата были унаследованы от старого режима и от эпохи революции, но в основном они были продуктом административного творчества самого императора.

Основным органом управления при Наполеоне стали министерства, созданные на принципе единоначалия и же­сткой исполнительной вертикали. К концу правления Наполеона I во Франции было 12 министерств, причем большая часть из них была связана с проведением торгово-промыш­ленной, фискальной, военной и карательной политики.

Наполеон по сути дела включил в систему государст­венного аппарата и католическую церковь, которая после многих революционных потрясений и запретов была вос­становлена в своих правах. Отчетливо представляя силу воздействия церкви на массы, особенно на крестьянство, он еще в 1801 г. подписал с римским папой конкордат, объя­вивший католицизм религией " подавляющего большинства французского народа". Государство взяло священников на свое содержание, а папа признал за Наполеоном право на­значать на высшие церковные должности. Священники при­сягали на верность первому консулу, затем - императору.

В период консульства и империи дальнейшее развитие получила также военная организация. Эволюция революци­онных войн в захватнические окончательно изменила харак­тер французской армии, превратившейся из национальной в корпоративную и цезаристскую. Значительная часть бюджет­ных средств шла на военные нужды. В 1800 году в связи с действием рекрутского набора для состоятельных кругов была введена система найма заместителя, которая позволяла сы­новьям из богатых семей избегать " налога кровью".

Отслужившие свой срок солдаты нередко за деньги продолжали нести военную службу. Так в армии развива­лись кастовость и профессионализм. В период империи офицерский состав ее все в большей мере пополнялся из пред­ставителей новой наполеоновской аристократии. Стремясь поддерживать высокий воинский дух, Наполеон нередко шелна создание привилегированных подразделений (гренадеров, драгунов и т. д.), на выделение императорской гвардии.

Многочисленные военные походы императора, умножав­шие его славу как полководца, требовали, однако, все новых наборов и новых жертв. С 1800 по 1815 г. были призваны на службу 3153 тыс. французов, не считая военнослужащих вспомогательных подразделений, из них погибло около 1750 тыс. человек. Еще больший, невиданный до тех пор в исто­рии урон понесли армии союзников и противников Наполе­она (около 2 млн. человек).

Особое внимание Наполеон уделял развитию и укреп­лению полицейской системы, на содержание которой вы­делялись большие ассигнования. При министерстве поли­ции, которое возглавил опытный профессионал, коварный интриган Ж. Фуше, была создана разветвленная система политического сыска и шпионажа. Фуше добился строжай­шей централизации полицейской системы. Генеральные комиссары и комиссары полиции в округах и городах фор­мально подчинялись префектам, но фактически назначались министром полиции и действовали под его руковод­ством. В Париже была создана особая префектура поли­ции.

В осуществлении карательной политики империи важ­ную роль играли военизированные полицейские соедине­ния - корпус жандармов, находившийся в подчинении во­енного министра. При проведении крупных полицейских операций (разгон митингов, массовые аресты и т. д.) отряды жандармов передавались в ведение министра внутренних дел или министра полиции. Жандармерия оказывала по­мощь полиции в поимке преступников, контрабандистов и т. д. Получила развитие и тюремная система Франции, ор­ганизация которой осуществлялась при личном участии На­полеона.

Таким образом, сравнительно непродолжительный пе­риод правления Наполеона (1799-1814 гг.) сопровождался существенными изменениями во всех сферах государствен­ной жизни Франции. Авторитарный режим империи лишь внешне представлялся постоянным и сильным. На деле та­ковым он не являлся, поскольку не имел прочных консти­туционных оснований и опоры в традиционном политиче­ском сознании французского общества. Он держался на вла­стной воле и успехе одной, хотя бы и одаренной, личности. Очевидно, что такой режим не мог существовать бесконеч­но. Разлад между обществом, могущественным государст­вом и самим императором становился исторически неиз­бежным.