Европейская комиссия

2.1. Генезис Европейской Комиссии

За десятилетия своего существования Комиссия прошла несколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады. Соответственно менялись функции, задачи и полномочия Комиссии. Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение определяется по-разному.

Договор о ЕОУС 1951г. исходил из того, что Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть институтом, инициирующим и принимающим самостоятельно важные решения. Только в самых ответственных ситуациях необходимо было получить согласие Совета.

Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957г. взглянули на Комиссию иными глазами. Хотя ей и была отведена роль инициатора и разработчика «законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии придали полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных правовых актов сообществ.

В Маастрихтском договоре можно отметить стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом министров. Тем не менее, Договор о Европейском союзе не внес принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю политику.

Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий, позволяющих принимать меры по восстановлению нарушенных принципов учредительных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Процесс ослабления реального значения Комиссии в системе институтов сообществ продолжался. Определенную стабильность внес Единый европейский акт с его процедурой сотрудничества, включавшей Совет, Комиссию и Европарламент. Немаловажным было и положение о принятии Советом предложений Комиссии во втором чтении квалифицированным большинством голосов. Но соотношение престижа и реального авторитета Совета и Комиссии неотвратимо склонялось в пользу Совета.

Когда создавалась единая Комиссия, в ее составе было 13 членов. Это число возрастало по мере увеличения числа государств – членов сообществ. Но дело не только в этом. Как установлено в учредительных договорах, в Комиссию входит как минимум один гражданин каждого государства-члена. Был установлен и максимум: не больше двух граждан от одного и того же государства. Следовательно, число членов Комиссии не могло быть меньше 12 и больше 24. Каких-либо других определенных критериев учредительные договоры не содержали.

После вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции, численность Комиссии была увеличена до 20 человек. Но и этот состав может быть пересмотрен. Необходимо только согласие членов Совета. Распределение установленного числа мандатов не регулируется никаким актом. Здесь действует негласное правило о том, что государства – члены «большой четверки» (Великобритания, Германия, Италия и Франция) плюс Испания предлагают в состав Комиссии по два, а остальные страны – по одному члену.

С 1985г. функции и полномочия Комиссии сформулированы в самых общих чертах. В центре ее внимания были и остаются проблемы становления общего рынка. Они охватывают не только экономику, но и социальную сферу, политические отношения и многие проблемы международных отношений.

2.2 Порядок формирования, состав и структура Комиссии

Комиссия является институтом Союза, выполняющим исполнительно-распорядительные функции, она обладает также некоторыми контрольными полномочиями и играет значительную роль в правотворчестве Союза.

Комиссия – постоянно действующий орган, состоящий из независимых международных чиновников, какими являются члены Комиссии и служащие ее департаментов. Комиссия состоит из 20 членов, которые выбираются с учетом их общей компетентности и независимость которых не вызывает сомнений, включая Председателя, назначаемых на пятилетний срок.

Среди них должно быть не менее одного и не более двух граждан каждого государства-члена. На практике по два члена Комиссии назначаются от 5 крупнейших стран ЕС: Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции.

В связи с расширением Европейского Союза Ниццкий договор 2001г. несколько изменил указанный порядок. С 1 января 2005г. состав Комиссии формируется на базе принципа «одно государство — один член Комиссии» (привилегии для крупнейших стран ЕС отменяются).

Однако после того как число государств-членов Союза достигнет 27, количественный рост Комиссии прекратится, а граждане разных стран ЕС будут занимать посты в этом органе в порядке ротации.

Назначение Комиссии происходит согласно специальной процедуре. Сначала выдвигается кандидатура Председателя Комиссии по общему согласию между правительствами государств-членов и с согласия Европейского парламента.

Затем с согласия кандидата в Председатели Комиссии формируется общий список кандидатов в члены Комиссии. После этого должен получить одобрение (инвеституру) в Европейском парламенте список остальных будущих членов Комиссии. Завершающей стадией этой процедуры является утверждение всего состава Комиссии правительствами государств-членов.

В данный порядок в 2001г. был внесен ряд существенных изменений. Согласно новой редакции ст. 214, утвержденной Ниццким договором, весь состав Комиссии, включая Председателя, назначается Советом Европейского Союза. При этом государства-члены утрачивают право вето, так как назначение Комиссии будет утверждаться квалифицированным большинством Совета. Полномочия Европейского парламента по утверждению Комиссии и ее Председателя сохранены в полном объеме.

Способ формирования Комиссии неоднократно менялся по мере усиления федеративных черт Европейских сообществ и Союза. Эти изменения свидетельствуют о постепенной эволюции Европейского Союза в сторону парламентской системы правления, хотя данная тенденция еще не достигла своего завершения.

Первоначально назначение членов Комиссии целиком и полностью находилось в руках государств-членов в лице их правительств. Однако в 90-е гг. XX в. право решающего голоса в этом процессе приобрел Европейский парламент. В результате способ формирования Комиссии в настоящее время имеет некоторые сходства с порядком назначения правительства в смешанной (полу-президентской республике), где роль коллективного президента выполняют совместно правительства государств-членов.

В соответствии с Договором о Европейском Союзе формированию всего состава Комиссии должно предшествовать достижение соглашения по кандидатуре Председателя Комиссии. Практика подтверждает, что даже возражение одного из государств — членов Союза против выдвинутой кандидатуры исключает возможность назначения (так было, например, в 1994г. в отношении кандидатуры бельгийского премьер-министра Деана).

Выдвинутая кандидатура представляется на одобрение Европейскому парламенту. Одобренный Парламентом кандидат совместно с правительствами государств-членов участвует в подборе кандидатур, предлагаемых к назначению в состав членов Комиссии. Выдвинутые таким образом кандидаты совместно с Председателем уже в качестве коллегиального органа представляются Парламенту, который должен вынести свое суждение. В случае одобрения со стороны представительного органа правительства государств-членов с их общего согласия производят официальное назначение Комиссии, и она приступает к исполнению своих обязанностей.

Председатель и члены Комиссии должны удовлетворять целому ряду требований. Прежде всего, все они должны состоять в гражданстве Европейского Союза. Они должны обладать высокой профессиональной квалификацией, практическим опытом и осуществлять свои функции исключительно в интересах Сообществ и Союза. В этих целях при подборе кандидатов в состав Комиссии особое внимание придается подтверждению независимости этих кандидатов, которые не могут и не должны получать указаний от своего правительства или действовать в соответствии с инструкциями своего правительства.

Конечно, на практике такая абсолютная и полная независимость членов Комиссии недостижима. Тем не менее, во всей своей деятельности члены Комиссии обязаны руководствоваться интересами интеграционных объединений и обеспечивать достижение тех целей и задач, которые сформулированы в учредительных договорах. Члены Комиссии, должны воздерживаться от совершения каких бы то ни было актов и действий, противоречащих характеру исполняемых ими обязанностей. Внутренний Регламент Комиссии делает особый упор на добропорядочное и скромное поведение и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяется в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходу в отставку. Нарушение этих обязательств, констатируемое Судом ЕС, к которому могут обратиться Совет или Комиссия, может влечь за собой принудительную отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности.

Подтверждением высокого профессионализма чаще всего на практике служит предшествующая карьера назначаемого члена Комиссии. По общему правилу места в Комиссии занимают бывшие главы национальных правительств и бывшие министры, имеющие значительный опыт политического руководства и административного управления.

Досрочная вакансия в Комиссии замещается в том же порядке, в каком производится назначение членов Комиссии при ее формировании. Вновь назначенный член Комиссии исполняет свои обязанности вплоть до истечения общего срока полномочий данного состава ЕК. Вакансия может иметь место в случае болезни или смерти члена Комиссии, при добровольной отставке и сложении полномочий, а также в результате принудительной отставки. Решение о принудительной отставке, связанное с нарушением обязанностей члена Комиссии, принимается Судом ЕС, действующим по предложению Совета или Комиссии.

Каждый член Комиссии возглавляет определенное направление деятельности и руководит работой соответствующих административных служб. Член Комиссии имеет свой собственный аппарат, образующий его кабинет, члены которого подбираются и назначаются лично самим комиссаром по его усмотрению. Однако такого рода назначения не должны противоречить ни критериям профессиональной квалификации, ни требованиям морали.

Уходящий в отставку член Комиссии может быть назначен повторно. В истории ЕС примеров этого довольно много. Известны также и случаи, когда прежний Председатель по завершении своих полномочий становился членом Комиссии. Преемственность состава – обычное правило функционирования Комиссии.

Ранее в состав Комиссии входили 20 членов, включая Председателя. Все они, естественно, должны были быть гражданами Европейского Союза. В то же время Договор о ЕС устанавливал дополнительно квоты для отдельных государств-членов: в Комиссию должны входить как минимум один гражданин от каждой страны, но не более двух.

На практике два гражданина в Комиссию входили от пяти крупнейших государств-членов: Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции (т.е. вместе 10 человек). Остальные государства-члены были представлены одним гражданином (также 10 человек).

Подобная система квот вызывала серьезную критику, поскольку сильно затрудняла распределение должностных обязанностей («портфелей») между отдельными членами Комиссии. Когда в Европейский Союз вошли еще 10 стран, а Комиссия, соответственно разрослась, ситуация осложнилась.

С этого момента места в Комиссии будут распределяться между отдельными государствами на основе ротации (например, первые пять лет - гражданин Нидерландов, следующие пять лет - гражданин Бельгии и т.д.). Правила ротации должен установить Совет, что пока еще не сделано.

Несмотря на существование национальных квот, в отличие от Совета и аналогично Европарламенту члены Комиссии не являются представителями государств-членов, а рассматриваются как представители «общих интересов Сообщества».

Согласно той же статье все лица назначаются в состав Комиссии «с учетом их общей компетентности», а их «независимость не должна вызывать сомнений».

Важной гарантией независимости членов Комиссии служит запрет не только принимать, но и запрашивать инструкции от кого бы то ни было, в том числе от государств, гражданами которых они являются. В свою очередь, государствам-членам запрещено предпринимать любые «попытки повлиять на членов Комиссии при выполнении ими своих обязанностей». Государства не имеют права «отзывать» своих граждан из Комиссии.

Еще одна немаловажная гарантия - несовместимость должностей, которая понимается в данном случае очень широко: членам Комиссии запрещено заниматься любой побочной деятельностью (даже безвозмездно). Ограничения сохраняются и после прекращения должностных полномочий: с момента своей отставки им надлежит «проявлять щепетильность и осторожность в том, что касается согласия занимать определенные должности или получать определенные выгоды».

Речь идет, в частности, о переходе на работу в коммерческие организации и, соответственно, использовании информации (и связей), полученных в период пребывания в Комиссии.

В Комиссии как исполнительном органе осуществляется распределение обязанностей между входящими в ее состав лицами. Член Комиссии, подобно члену национального правительства - это не только и не столько участник коллегии, но и комиссар по определенным делам. При этом в отличие от практики некоторых государств, в составе Комиссии не бывает комиссаров «без портфеля».

Каждый комиссар, таким образом, не только несет коллегиальную ответственность вместе с Комиссией, но также есть должностное лицо, индивидуально ответственное за порученную ему отрасль управления.

Срок полномочий Комиссии в целом составляет пять лет (ранее, до создания Европейского Союза, он был на год меньше). Досрочное прекращение полномочий Комиссии (кроме случаев добровольной отставки) возможно только по решению Европейского парламента, а именно, при вынесении Комиссии вотума недоверия.

Комиссия - орган постоянно действующий. Как и в национальном правительстве, основными формами ее работы выступают: во-первых, заседания в полном составе; во-вторых, индивидуальная работа членов Комиссии в рамках подведомственной им сферы управления; в-третьих, деятельность рабочих групп, создаваемых Председателем из нескольких комиссаров для решения межотраслевых проблем; в-четвертых, деятельность генеральных директоратов, служб и других подразделений.

Заседания Комиссии, по общему правилу, собираются еженедельно (как минимум), но могут быть созваны Председателем в любое время в случае необходимости.

Кворум для работы и принятия решений составляет большинство от всего состава, однако, в отличие от Европарламента, проблем с кворумом обычно не возникает. Согласно внутреннему регламенту (далее ВР) (ст. 5) присутствие на заседаниях - обязанность члена Комиссии как должностного лица. Если в силу уважительных причин комиссар с согласия Председателя отсутствует, от его имени, как уже отмечалось, может выступать шеф кабинета.

С учетом характера функций и полномочий Комиссии процесс подготовки и принятия решений осуществляется в закрытом порядке. «Заседания Комиссии не являются публичными. Дебаты конфиденциальны».

На практике при подготовке большинства решений Комиссия в лице Председателя, других членов либо уполномоченных должностных лиц проводит предварительные консультации с другими институтами, государствами-членами и представителями гражданского общества. Особенно широко эта практика используется при подготовке законопроектов, вносимых Комиссией в Европарламент и Совет. Последние обычно публикуются в Официальном журнале Европейских сообществ и специальном бюллетене Комиссии.

Создание Комиссии и наделение ее достаточно широкими административными полномочиями вызвало к жизни практику лоббизма, а также иных неформальных методов оказания скрытого влияния. Комиссия подвергается лоббированию, главным образом, со стороны государств-членов и крупных компаний, в отношении которых она располагает широкими властными прерогативами.

Внутри Комиссии проект решения разрабатывается компетентным генеральным директоратом или службой. После согласования с другими ведомствами, в том числе с юридической службой (когда речь идет о подготовке правового акта), проект направляется ответственному комиссару или комиссарам. Последние уже вносят его на рассмотрение всей Комиссии.

Для принятия решений на заседании Комиссии необходима поддержка большинства ее членов.

Решение считается принятым Комиссией, если ни один из ее членов до окончания установленного срока не представил своих возражений.

Комиссия при сохранении за собой полномочий по контролю может наделять правом принимать отдельные решений комиссаров и даже генеральных директоров или начальников служб.

Комиссия является коллегиальным органом. Соответственно ее решения выносятся на коллективной основе, причем позиция, которую занимал тот или иной комиссар, не подлежит разглашению и не может быть предметом публичного особого мнения. Заседания Комиссии проводятся еженедельно, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии.

Внутренний регламент Комиссии предусматривает возможность письменной процедуры, когда решения принимаются путем опроса членов Комиссии вне зала заседаний. Однако такое решение может быть вынесено только в случае полного согласия всех членов Комиссии. Возражение хотя бы одного из комиссаров против применения этой процедуры исключает возможность ее использования для решения данного конкретного вопроса. Досье для рассмотрения на заседании Комиссии представляет тот из комиссаров, к основному профилю деятельности которого относится принимаемое решение. Процесс подготовки и согласования проекта решения Комиссии предполагает в обязательном порядке проведение еженедельных совещаний руководителей личных кабинетов комиссаров. В ходе такого рода собраний они констатируют наличие (или отсутствие) согласия по рассматриваемому вопросу и, при необходимости, принимают меры для отыскания максимально приемлемой компромиссной формулы.

Особо важную роль в руководстве работы Комиссии играет ее Председатель. Маастрихтский и особенно Амстердамский договоры включили ряд положений, направленных на повышение роли руководителя Комиссии. В первую очередь это нашло свое отражение в особой процедуре назначения председателя и признании необходимости участия намеченного кандидата на пост председателя в формировании всей Комиссии в целом.

Согласно ст. 163 (н.н. ст. 219) Договора о ЕС Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми ее Председателем.

Эта новая формула несомненно повышает статус председателя коллегии и весьма отчетливо устанавливает иерархическое подчинение членов Комиссии установкам и указаниям ее Председателя. Глава Комиссии распределяет функции и обязанности между членами Комиссии, сохраняя возможность пересматривать это распределение обязанностей. Он координирует и направляет деятельность комиссаров, председательствует на заседаниях коллегии, определяет ее повестку дня, подписывает вместе с Генеральным секретарем Комиссии ее протоколы, а равно документы, одобренные на заседаниях Комиссии. Непосредственно под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат. В его непосредственном подчинении находится также юридическая служба Комиссии - одно из важнейших подразделений аппарата Сообществ. Виза юридической службы обязательна для проектов всех решений, выносимых Комиссией. Кроме того, юридическая служба представляет Комиссию в Суде ЕС и в сношениях с юридическими службами других институтов.

Действующие правовые предписания предусматривают возможность делегирования Комиссией и каждым из ее членов в отдельности их полномочий в области административного управления непосредственно генеральным департаментам, находящимся в их подчинении. Правомерность такой передачи полномочий была подтверждена решениями Суда ЕС, признавшего, что это правило неотъемлемо присуще самому принципу организации работы Комиссии. Вместе с тем Суд сохранил за собой право контроля над решениями о передаче полномочий с тем, чтобы это делегирование полномочий не выходило за рамки обеспечения элементарных мер по управлению текущими делами.

Комиссия наделена правом создания необходимых для ее функционирования вспомогательных органов и агентств специализированного характера, которым также могут делегироваться некоторые из полномочий, принадлежащих Комиссии. Такого рода делегирование прав должно носить четкий и строго определенный характер и не предусматривать передачу дискреционной власти или полномочий. Согласно внутреннему Регламенту все административные службы образуют единый административный корпус, находящийся под руководством Комиссии; Координацию деятельности служб осуществляет Генеральный секретарь Комиссии, который обеспечивает соблюдение правил внутреннего распорядка и процедуры представления документов в Комиссию. Он равно удостоверяет их подлинность и обеспечивает их опубликование.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на основах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Руководит работой Комиссии Председатель, которому помогают его заместители. Следующий уровень образуют комиссары, ответственные за отдельные сферы управления. Комиссары, а в ряде случаев непосредственно Председатель и его заместители направляют работу генеральных директоратов (всего их 26), которые созданы по отраслевому признаку и которые по своим задачам и статусу похожи на правительственные министерства и ведомства.

Генеральные директораты подразделяются на директораты, а директораты - на отделы. Заместителями членов Комиссии являются генеральные директора соответствующих отраслевых генеральных директоратов.

Членам Комиссии в их деятельности помогают помощники членов Комиссии. Каждый член Комиссии имеет свой личный персонал - Кабинет, состоящий из помощников. Связь между комиссаром и его генеральным директором носит, таким образом, двусторонний характер.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии существуют и другие департаменты, в том числе и юридическая служба. Должностные лица и иной персонал департаментов Комиссии по своему правовому статусу являются международными чиновниками.

Внутренняя организация Комиссии как исполнительного органа представляет собой иерархическую систему на началах единоначалия, имеющую значительные сходства со структурой национальных правительств.

Председатель располагает полномочиями по текущему руководству Комиссией (они закреплены в ее внутреннем регламенте): созыв Комиссии на заседания, установление повестки дня. Он же подписывает нормативные акты и иные документы, одобренные Комиссией, и т.п.

Среди общеполитических полномочий Председателя, (т.е. осуществляемых в отношении Сообщества и всего Союза) наиболее важным является официальное представительство ЕС на международной арене.

Председатель Комиссии совместно с Председателем Совета принимает верительные грамоты от глав иностранных дипломатических представительств, аккредитованных при Европейских сообществах.

Вместе с главами государств или правительств стран-участниц Председатель Комиссии входит в состав высшего органа политической координации на уровне Союза - Европейского совета.

Договор о Европейском сообществе предусматривает существование в Комиссии должности заместителя Председателя - одного или двух (вице-председателя, вице-президента) Комиссии.

Например, юридическая служба Комиссии является органом, осуществляющим правовую экспертизу будущих правовых актов Комиссии.

Среди других служб можно выделить службу переводов, службу пресс-секретаря Комиссии, статистическое ведомство.

Комиссия вправе также учреждать «особые структуры, ответственные за выполнение специальных задач». Примером такой «структуры» служит Европейское ведомство по борьбе с финансовыми махинациями, которое учреждено Комиссией в 1999г. для проведения «административных расследований» правонарушений, затрагивающих финансовые интересы Сообщества, включая коррупцию. Данное ведомство, хотя и учреждено Комиссией, действует как независимый орган ЕС под руководством директора, которого Комиссия назначает по согласованию с Европейским парламентом и Советом Европейского Союза.

Особое место среди подразделений Комиссии занимает ее Генеральный секретариат. Как и в других институтах Союза, Генеральный секретариат является вспомогательным органом Комиссии в целом.

Его руководитель - Генеральный секретарь Комиссии - подотчетен непосредственно Председателю и содействует последнему в руководстве всей работой Европейской комиссии. На Генерального секретаря также возложена обязанность поддержания «официальных отношений» Комиссии с другими институтами Европейского Союза.

Должностные лица всех ведомств Комиссии по своему правовому статусу являются гражданскими служащими Европейских сообществ. Хотя гражданскую службу Сообществ можно проходить также в других институтах (например, в Генеральном секретариате Совета), аппарат Комиссии является наиболее многочисленным среди всех органов ЕС (примерно 16 тыс. человек), что связано с характером ее как института административного, олицетворяющего собой исполнительную власть Сообщества.

Список использованных источников:

1. Всеобщая Декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН)//Юридическая литература.- 1990. - С. 14 - 20.

2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с Протоколом N 1 (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый протокол к ней (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом N 7 (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // СЗ РФ от 08.01.2001, N 2, ст. 163.

3. Хартия основных прав Европейского Союза (Принята в г. Ницце 07.12.2000) // Московский журнал международного права. - 2003. - N 2. - С. 302 - 314.

4. Договор о европейском союзе от 7 февраля 1992г. (с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 2 октября 1997г. и Ниццким договором от 26 февраля 2001г.)//КонсультантПлюс.

5. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов/ рук.авт.колл. и отв.ред. д.ю.н., проф. Л.М.Энтин - 2-е издание, пересмотр. И доп. - М.: Норма, 2007, 960 с.