Капитализм, социализм и демократия

Думаю, что большинство изучающих политику к настоящему време­ни уже согласились с критикой классической доктрины демократии. [...] Я думаю также, что большинство из них согласны или вскоре согласятся принять иную теорию, которая гораздо более правдоподобна и в то же время включает в себя очень многое из того, что приверженцы демокра­тического метода в действительности имеют в виду под этим термином. Как и классической теории, ей можно дать краткое определение.

Будем помнить, что основной проблемой классической теории было утверждение, что у «народа» есть определенное и рациональное мнение по каждому отдельному вопросу и что мнение это реализуется в усло­виях демократии путем выбора «представителей», которые следят за тем, чтобы это мнение последовательно претворялось в жизнь. Таким образом, выбор представителей вторичен по отношению к первичной цели демократического устройства, а именно: наделить избирателей властью принимать политические решения. Предположим, мы поменя­ем роли этих двух элементов и сделаем решение проблем избирателями вторичным по отношению к избранию тех, кто будет принимать реше­ния. Другими словами, будем считать, что роль народа состоит в созда­нии правительства или посреднического органа, который в свою оче­редь формирует национальный исполнительный орган или правитель­ство. Итак, определим: демократический метод — это такое институ­циональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей.

Объясняя и обосновывая эту идею, мы незамедлительно покажем, что оно как в силу правдоподобности посылок, так и благодаря логи­ческой обоснованности предложений значительно улучшает теорию де­мократического процесса.

Прежде всего у нас есть достаточно эффективный критерий, при по­мощи которого демократические правительства можно отличить от прочих. Мы видели, что классическая теория сталкивается с трудностями в подобном разграничении, поскольку воле и благу народа могут служить, и во многих исторических ситуациях служили, правительства, которые нельзя называть демократическими в соответствии с любым из общепринятых смыслов этого слова. Теперь мы в несколько лучшем положении, поскольку решили делать акцент на modus (процедуре. —

Глава 8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 377

лат.), наличие или отсутствие которого в большинстве случаев легко проверить.

Например, при парламентарной монархии типа английской наш кри­терий демократии выполняется, поскольку монарх может назначить членами кабинета лишь тех людей, которых выберет парламент. В то же время «конституционная» монархия не является демократической, по­скольку электорат и парламент обладают всеми правами, которые у них есть при парламентарной монархии, но с одним решающим исключени­ем: у них нет власти назначать правительство. Министры в принципе могут быть им назначены или уволены. Такое устройство может удов­летворять народ. Избиратели могут подтвердить этот факт, голосуя про­тив любых изменений. Монарх может быть настолько популярен, что сумеет нанести поражение любому сопернику в борьбе за верховную власть. Но поскольку не существует механизма, делающего такую борь­бу эффективной, данный случай не подпадает под наше определение.

Во-вторых, теория, заключенная в этой дефиниции, дает нам воз­можность воздать должное жизненно важному феномену лидерства. Классическая теория этого не делает. Вместо этого она, как мы видели, приписывает избирателям совершенно нереальную степень инициати­вы, практически игнорируя лидерство. Но почти во всех случаях кол­лективное действие предполагает лидерство — это доминирующий ме­ханизм почти любого коллективного действия, более значительного, чем простой рефлекс. Утверждения о функционировании и результатах демократического метода, которые принимают это во внимание, гораз­до реалистичнее тех, которые этого не делают. Они не ограничиваются исполнением volonte generale (общей воли — фр.), но продвигаются к объяснению того, откуда она возникает и как подменяется или подде­лывается. То, что мы обозначили термином «подделанная воля», не на­ходится более за рамками теории, [не является] отклонением, отсутст­вия которого мы так страстно желаем. Он входит в основу, как это и должно быть.

В-третьих, поскольку вообще существует воля группы, — напри­мер, желание безработных получить пособия по безработице или стремление других групп помочь им, — наша теория ее не отрицает. Напротив, теперь мы можем рассматривать именно ту роль, которую эти волеизъявления играют на самом деле. Они, как правило, не предъ­являются непосредственно. Даже если групповые устремления сильны и определенны, они остаются скрытыми часто на протяжении десяти­летий, до тех пор, пока их не вызовет к жизни какой-нибудь политический

378 Раздел 111. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

лидер, превращая в политические факторы. Он делает это, точнее, его агенты делают это для него, организуя волеизъявления, усиливая их и в конце концов включая в соответствующие пункты своих предло­жений. Взаимодействия между групповыми интересами и обществен­ным мнением и способом, которым они создают то, что мы называем политической ситуацией, под таким углом зрения видны в новом, более ясном свете.

В-четвертых, наша теория, конечно, не более определенна, чем само понятие борьбы за лидерство. Это понятие представляет труднос­ти, аналогичные тем, которые вызывает понятие конкуренции в эконо­мической сфере; их не без пользы можно сравнить. В экономической жизни конкуренция никогда полностью не отсутствует, но едва ли когда-либо существует в совершенном виде. Точно так же в политичес­кой сфере постоянно идет борьба, хотя, возможно, лишь потенциаль­ная, за лояльность избирателей. Объяснить это можно тем, что демо­кратия использует некий признанный метод ведения конкурентной борьбы, а система выборов — практически единственно возможный способ борьбы за лидерство для общества любого размера. Хотя это и исключает многие из способов обеспечения лидерства, которые и сле­дует исключить, например борьбу за власть путем вооруженного вос­стания; это не исключает случаев, весьма похожих на экономические явления, которые мы обозначаем как «несправедливую» или «мошен­ническую» конкуренцию или ограничения конкуренции. Исключитьихмы не можем, поскольку если бы мы это сделали, то остались бы с неким весьма далеким от реальности идеалом. Между этим идеальным случаем и случаями, когда любая конкуренция с существующим лиде­ром предотвращается силой, существует непрерывный ряд вариантов, в пределах которого демократический метод правления незаметно, мельчайшими шагами, переходит в автократический. Но если мы стре­мимся к пониманию, а не к философствованию, это так и должно быть. Таким образом, ценность нашего критерия существенно не снижается.

В-пятых, наша теория, похоже, объясняет существующее отноше­ние между демократией и индивидуальной свободой. Если под послед­ней мы понимаем существование сферы индивидуального самоуправ­ления, границы которого исторически изменяются, — ни одно обще­ство не терпит абсолютной свободы, даже абсолютной свободы созна­ния или слова, и ни одно общество не ограничивает ее до нуля, — то в данном случае речь идет о степени свободы. Мы видели, что демокра­тический метод не обязательно гарантирует больший объем индивидуальной

Глава 8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 379

свободы, чем любой другой позволил бы в аналогичных обсто­ятельствах. Это вполне может быть и наоборот, но тем не менее эти два явления соотносятся друг с другом. Если по крайней мере в принципе каждый волен бороться за политическое лидерство, выставляя свою кандидатуру перед избирателями, это в большинстве случаев, хотя и не всегда, означает значительную долю свободы дискуссий для всех. В частности, это, как правило, подразумевает значительную свободу прессы. Это соотношение между демократией и свободой не является абсолютно строгим, им можно манипулировать. Однако, с точки зрения интеллектуала, оно тем не менее очень важно. В то же время об этом соотношении практически больше нечего сказать.

В-шестых, следует учитывать, что, считая формирование прави­тельства первичной функцией избирателей (прямо или через посредни­ческий орган), я предполагал включить в эту фразу также и функцию его роспуска. Первая означает просто согласие принять лидера или группу лидеров, вторая — отказ от этого согласия. Это обращает вни­мание на один элемент, которого читатель, возможно, не заметил. Он мог подумать, что избиратели контролируют правительство точно так же, как и приводят его к власти. Но поскольку избиратели, как правило, могут контролировать своих политических лидеров лишь через отказ переизбрать их или парламентское большинство, их поддерживающее, это, по-видимому, ограничивает возможность контроля до уровня, за­фиксированного в нашем определении. Время от времени происходят внезапные резкие изменения, приводящие к падению правительства или отдельного министра либо вынуждающие предпринять определен­ные действия. Но подобные случаи не только исключены, они, как мы видим, противоречат духу демократического метода.

В-седьмых, наша теория проливает столь необходимый свет на ста­рое противоречие. Любой, кто принимает классическую доктрину де­мократии и, следовательно, полагает, что демократический метод дол­жен гарантировать, что проблемы решаются в соответствии с волей на­рода, должен быть поражен тем фактом, что, даже если эта воля выра­жена вполне определенно, принятие решений простым большинством во многих случаях исказит ее, а не воплотит в жизнь. Вполне очевидно, что воля большинства есть воля большинства, а не воля «народа». Приравнять в определении одно к другому не означает решить пробле­му. Однако попытки прийти к действительному решению были сделаны авторами различных планов «пропорционального представительства».

380 Раздел 111. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

Планы эти подверглись резкой критике из практических соображе­ний. В самом деле, очевидно, что пропорциональное представительство не только сделает возможным утверждение разных типов идиосинкра­зии, но в условиях демократии может помешать формированию эффек­тивного правительства и, таким образом, оказывается опасным в пе­риоды напряженности. Но прежде чем делать заключение о том, что де­мократия становится недееспособной, если ее принцип соблюдается последовательно, хорошо было бы задать себе вопрос, действительно ли этот принцип предполагает пропорциональное представительство. На самом деле это не так. Если признание лидерства является истинной функцией голосования избирателей, доводы в пользу пропорциональ­ного представительства рушатся, поскольку его предпосылки более не действуют. Принцип демократии в таком случае означает просто, что бразды правления должны быть переданы тем, кто имеет поддержку большую, чем другие конкурирующие индивиды или группы. В свою очередь это гарантирует статус системы большинства в рамках логики демократического метода, хотя мы можем ее критиковать с точки зре­ния, выходящей за пределы этой логики. [...]

Выше приведено описание теории, теперь мы попробуем выделить наиболее важные характеристики структуры и действия политической машины в демократических странах.

1. В условиях демократии, как я уже говорил, первичная функция голосования избирателей — формирование правительства. Это может означать выборы всех представителей администрации. Подобная прак­тика, однако, свойственна главным образом выборам местного прави­тельства, и впредь мы будем ее игнорировать. Рассматривая только на­циональное правительство, мы можем сказать, что формирование пра­вительства практически сводится к решению, кто будет лидером. Как и раньше, мы будем называть его премьер-министром.

Есть только одна демократическая система, в которой этот выбор является прямым результатом голосования избирателей, — Соединен­ные Штаты. Во всех остальных случаях голосование избирателей фор­мирует не непосредственно правительство, но посреднический орган — впредь будем называть его парламентом, которому передается функция формирования правительства. [...]

Каким образом парламент формирует правительство? Самый оче­видный способ — избрать его или, что более реалистично, избрать пре­мьер-министра и затем голосовать за список министров, который он представляет. Этот способ используется редко. Но он раскрывает природу

Глава 8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 381

данной процедуры лучше, чем любой другой. Более того, все ос­тальные способы можно свести к нему, поскольку премьер-министром обычно становится тот человек, которого избрал бы парламент. То, как он в действительности назначается на должность — монархом, как в Англии, президентом, как во Франции, или специальным органом или комитетом, как в свободном Прусском государстве веймарского перио­да, — просто вопрос формы.

Классическая английская практика такова. После всеобщих выбо­ров победившая партия обычно получает большинство мест в парла­менте и, таким образом, может проголосовать за резолюцию о вотуме недоверия любому лицу, кроме ее собственного лидера, который таким «негативным» способом назначается «парламентом» на пост главы государства. Он получает полномочия от монарха — «целует руки» — и представляет монарху список министров, частью которого является список членов кабинета. В список он включает, во-первых, нескольких ветеранов партии, которые получают то, что можно назвать почетным постом; во-вторых, лидеров более низкого ранга — тех, на кого он рас­считывает в ходе борьбы в парламенте и которые обязаны отданным им предпочтением как своей политической ценности, так и тем, что могут стать помехой; в-третьих, восходящих политиков, которых он пригла­шает в заколдованный круг власти, чтобы «привлечь свежую кровь»; и иногда, в-четвертых, несколько человек из тех, кто, по его мнению, осо­бенно хорошо профессионально подготовлен для занятия определен­ных постов. Но опять же в нормальных случаях эта практика дает такие же результаты, какие дали бы выборы правительства парламентом. Чи­татель увидит также, что там, где, как в Англии, у премьер-министра есть реальная власть распустить («назначить новые выборы»), резуль­таты будут в какой-то степени схожи с теми, которые мы могли бы ожи­дать при прямых выборах кабинета избирателями, если, конечно, пос­ледние его поддерживают. [...]

4. [...] О парламенте. Я выделил то, что, на мой взгляд, является его первичной функцией, и упрочил эту дефиницию. Можно возразить, что мое определение неверно по отношению к другим его функциям. Оче­видно, парламент делает многое другое кроме формирования и роспус­ка правительства. Он издает законы. Он даже управляет. Хотя любой парламентский акт, кроме резолюций и политических деклараций, яв­ляется «законом» в формальном смысле, существует много актов, ко­торые можно рассматривать как административные меры. Бюджет — наиболее важный пример. Формирование бюджета — управленческая

382 Раздел 111. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

функция. Однако в США его разрабатывает конгресс. Даже там, где его составляет министр финансов и одобряет кабинет, как в Англии, парламент должен утвердить его, и в результате этого голосования он становится Актом парламента. Не опровергает ли это нашу теорию?

Когда две армии воюют друг с другом, их отдельные боевые действия всегда сосредоточены на конкретных объектах, которые определяются в зависимости от их стратегического или тактического положения. Они могут сражаться за конкретную полоску земли или конкретный холм. Но желательность завоевания этой полосы или холма должна опреде­ляться стратегической или тактической задачей, а именно — победить врага. Очевидно, абсурдно было бы пытаться вывести эти действия из особых качеств, которые могут быть у этой полосы или холма. Точно так же первая и главная цель любой политической партии — подавить других, чтобы получить власть или остаться у власти. Как и завоевание полоски земли или холма, решение политических вопросов, с точки зре­ния политика, не цель, но лишь материал парламентской деятельности. Поскольку политики стреляют словами, а не пулями и поскольку эти слова неизбежно связаны с обсуждаемыми проблемами, ситуация не всегда бывает такой же ясной, как на войне. Но победа над противни­ком тем не менее является сутью обеих игр.

Таким образом, по сути дела текущее производство парламентских решений по острым вопросам жизни страны и есть тот метод, путем ко­торого парламент оставляет или отказывается оставлять правительст­во у власти, принимает или отказывается принимать руководство пре­мьер-министра. С некоторыми исключениями, которые вы сейчас за­метите, каждое голосование — это голосование за доверие или недо­верие в техническом смысле этого слова, просто обнаруживает in ab­stract (в абстрактном выражении — лат.) существенный элемент, общий для всех голосований. Этим мы можем удовлетвориться, отме­тив, что инициатива в выдвижении вопросов на парламентское обсуж­дение, как правило, принадлежит правительству или теневому кабинету оппозиции, а не отдельным депутатам.

Именно премьер-министр выделяет из нескончаемого потока текущих дел те, которые он хочет сделать предметом парламентских слуша­ний, т.е. по которым его правительство предполагает провести законо­проекты или, если он не чувствует твердой почвы под ногами, хотя бы резолюции. Конечно, любое правительство получает от своих предше­ственников наследство из нерешенных вопросов, которые, возможно, нельзя отложить в долгий ящик; другие вопросы относятся к области

Глава 8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 383

рутинной политики; особо выдающимся достижением премьер-мини­стра является такое положение, когда он может навязать принятие мер по политическому вопросу, поднятому им самим. В любом случае, од­нако, выбор или инициатива правительства, свободная или нет, есть тот фактор, который доминирует в парламентской деятельности. Если за­конопроект, которого нет в парламентском списке, предлагается груп­пой представителей правительственной партии, это означает бунт, и министры рассматривают его с этой точки зрения, а не с точки зрения наличия у него дополнительных тактических преимуществ. Иногда это приводит к дебатам. Если эти дебаты не предложены либо не санкцио­нированы правительством, это симптом выхода парламентских сил из-под его контроля. Наконец, если мера принимается в результате внут­рипартийного соглашения, это означает, что сражение кончилось вни­чью или произошел отказ от битвы из тактических соображений.

5. Исключения из этого принципа правительственного лидерства в «представительных» ассамблеях служат лишь доказательством его ре­алистичности. Они могут быть двух типов.

Во-первых, никакое лидерство не является абсолютным. Полити­ческое лидерство, которое проявляется в рамках демократического ме­тода, еще менее абсолютно из-за элемента конкуренции, который яв­ляется сутью демократии. Поскольку теоретически каждый сторонник обладает правом сместить лидера и поскольку всегда есть несколько сторонников, которые имеют реальную возможность это сделать, депу­тат парламента или министр, принадлежащий или не принадлежащий к узкому кругу наиболее влиятельных лиц, — если он чувствует, что у него есть шансы занять место лидера, — придерживается среднего курса между безусловной лояльностью к лидеру и безоговорочным под­нятием своего собственного знамени, балансируя между риском и воз­можностями с тонкостью, воистину достойной восхищения. Лидер, в свою очередь также придерживается среднего курса: он требует дис­циплины и позволяет ее нарушить. Он сочетает давление с более или менее разумными уступками, неодобрение с похвалами, наказание с по­ощрением. Результатом этой игры в зависимости от относительной силы индивидов и их позиций является для них различная, но во многих случаях значительная степень свободы. В частности, возьмем те груп­пы, которые достаточно сильны для того, чтобы их негодование могли почувствовать, но недостаточно сильны, чтобы извлечь выгоду из вклю­чения своих приверженцев и своих программ в правительственные структуры. Им могут разрешить иметь свою позицию по незначительным

384 Раздел Ш. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

вопросам или во всяком случае по тем вопросам, относительно ко­торых премьер-министра можно убедить, что они частные или не очень важные. Таким образом, у групп или даже отдельных членов парламен­та от правящей партии время от времени может появляться возмож­ность выдвигать собственные законопроекты, и еще большее снисхож­дение будет проявляться к тем, кто критикует политику правительства и не голосует механически за любую правительственную меру. Но до­статочно посмотреть на это в практическом ключе, чтобы, видя ограни­чения, которые есть у этой свободы, установить, что она представляет собой не принцип работы парламента, а отклонения от него.

Во-вторых, бывают случаи, когда политическая машина не может воспринять определенных проблем, поскольку высшее руководство правительственных и оппозиционных сил не видит их политической ценности или эта ценность и вправду сомнительна. Такие вопросы берут себе аутсайдеры, которые предпочитают индивидуальную борьбу за власть служению в рядах одной из существующих партий. Конечно, это совершенно нормальная политика. Но есть и другая возможность. Человек может быть настолько затронут конкретной проблемой, что может выйти на политическую арену специально для того, чтобы ре­шить ее своим способом, не имея при этом желания начать нормальную политическую карьеру. Однако это настолько необычно, что трудно найти сколько-нибудь важные примеры. Может быть, таким человеком был Ричард Кобден¹. Конечно, вопросы второстепенной важности встречаются более часто. Однако все согласятся, что это всего лишь отклонения от стандартной практики. [...]

Мы можем подвести итоги следующим образом. Рассматривая че­ловеческие общества, мы, как правило, без труда выделяем, по крайней мере на уровне здравого смысла, различные цели, которых изучаемые общества хотят достигнуть. Можно сказать, что эти цели придают смысл соответствующим действиям индивидов. Но отсюда не следует, что общественный смысл данного типа деятельности обязательно обес­печит мотивацию деятельности и, следовательно, объяснение послед­ней. Следовательно, в этом случае теория, которая ограничивается ана­лизом социальных целей и потребностей, не может считаться адекват­ным объяснением деятельности, которая этим целям служит. Например,

^{_____________________}

¹ Кобден Ричард (1804¾ 1865) — английский фабрикант и политический деятель, член палаты общин, один из руководителей «Лиги против хлебных законов», выступав­шей против привилегий земельной аристократии.

Глава 8. ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ 385

причина существования такого явления, как экономическая дея­тельность, безусловно, состоит в том, что люди хотят есть, одеваться и т.д. Обеспечить средства удовлетворения этих нужд— это обществен­ная цель или смысл производства. Тем не менее мы все согласны, что этот тезис был бы самым нереалистичным исходным моментом для тео­рии экономической деятельности в коммерческом обществе и что у нас гораздо лучше получится, если мы начнем с прибылей. Аналогично со­циальное значение или функция парламентской деятельности, без со­мнения, состоит в производстве законов и частично в административ­ных мерах. Но для того чтобы понять, как демократическая политика служит этой социальной цели, мы должны начать с конкурентной борь­бы за власть и посты и осознать, что социальная функция выполняется, как мы видели, «случайно» — в том смысле, в котором производство является случайным по отношению к получению прибыли.

6. Наконец, что касается роли избирателей, следует дополнительно упомянуть еще об одной вещи. Мы видели, что желания членов парла­мента — не единственный фактор в процессе формирования прави­тельства. То же самое можно сказать и об избирателях. Их выбор — идеологически возданный в ранг «воли народа» — не вытекает из их инициативы, но формируется, и его формирование — важнейшая часть демократического процесса. Избиратели не принимают политических решений. Но нельзя сказать, что они непредвзято выбирают членов парламента из числа людей, имеющих право быть избранными. Во всех нормальных случаях инициатива принадлежит кандидату, который бо­рется за пост члена парламента и лидерство на местном уровне, которое предполагает этот пост. Избиратели ограничиваются тем, что поддер­живают эту попытку, отдавая ему предпочтение, или отказываются ее поддержать. Даже те исключительные случаи, когда кандидата дейст­вительно выдвигают сами избиратели, попадают в ту же категорию в силу одной из двух следующих причин. Во-первых, если кандидат уже осуществляет лидерство, ему уже не нужно за него бороться. Во-вто­рых, может случиться так, что местный лидер, который имеет возмож­ность контролировать или влиять на голосование, не может или не хочет сам участвовать в выборах и назначает другого человека, кото­рый, как кажется, был избран по инициативе избирателей.

Но если инициатива избирателей, большей частью состоящая лишь в принятии одного из конкурирующих кандидатов, еще более ограниче­на существованием партий? Партия вопреки классической доктрине (или Эдмунду Бёрку) — это не группа людей, которая намеревается заботиться

386 Раздел 111. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

о благосостоянии народа, «исходя из некоторого принципа, по которому все ее члены пришли к согласию». Такая рационализация со­блазнительна и именно поэтому опасна. Конечно, в определенное время все партии формулируют свои принципы или программы; эти принципы и программы характерны для партии, которая принимает их на вооружение как виды товаров, которые продаются в универмаге, ха­рактерны для него и важны для его успеха. Но как универмаг нельзя определить через товары, так партию нельзя определить через ее прин­ципы. Партия — это такая группа, члены которой предполагают дей­ствовать сообща в конкурентной борьбе за политическую власть. Если бы это было не так, то различные партии не могли бы иметь почти со­вершенно одинаковые программы. Тем не менее, как всем известно, такое случается. Существование партий и политиков свидетельствует о том, что массы избирателей не способны на какие-либо другие дей­ствия, кроме паники. Они регулируют политическую конкуренцию точно так же, как это делают профессиональные ассоциации. Психо­техника управления партией, ее рекламная кампания, лозунги и марши — это все не украшения. Это и есть суть политики. Так же как и политический лидер.

Печатается по: Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демокра­тия. М., 1995. С. 238—247.