Компетенция местной власти

Юридически выверенное и общепринятое определение " исконно" местной компе­тенции на практике, конечно, невозможно. Это — та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно также нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интере­сы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные пробле­мы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об обще­распространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.

При определении местной компетенции возникает и другая сложность, свя­занная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:

• с одной стороны — государственная власть, у которой есть свои полномо­чия: в них обычно " упирается" местная власть в поиске своей сферы компетенции;

• с другой стороны — частное предпринимательство, поскольку многие вопросы местного значения может решать частный сектор. В странах с либеральной экономикой он делает это самостоятельно или под патронажем местных властей. На долю муниципальных властей часто остается не прямое решение вопросов мест­ного значения, а скорее регулирование их решения в соответствии с интересами граждан.

Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного зна­чения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной де­мократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, ана­логом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соот­ветствует современной теории контрактного государства), его задача — предостав­ление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления

¶1 0 Зак. 624

¶289

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и ча­стные компании).

Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения. Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: " дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей" [Васильев, 1999, с. 18]. Исторически местное само­управление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем " развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее сли­тых в одном звене" [Барабашев, 1996, с. 15]. В дальнейшем развитие администра­тивного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хо­зяйственной компетенции. В процессе определения компетенции, наиболее под­ходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов.

• Принцип делегирования полномочий со стороны государственной (выше­стоящей) власти повлиял на разграничение полномочий гораздо больше, чем пред­ставления об " исконной" компетенции местных общин.

• Следствием естественной асимметрии, громадных социально-экономиче­ских и историко-культурных различий между местными сообществами стало ис­пользование принципа индивидуализации полномочий, объем которых различается от места к месту.

• Определились два противоположных принципа разграничения полномо­чий — позитивный и негативный.

• Полномочия местных органов могут быть обязательными и факультатив­ными. Последние определяются в процессе индивидуализации.

• В сложных территориально-политических системах существует проблема раз­граничения полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления.

При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет " естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что оз­начает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полно­мочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании — центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им пол­номочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.

Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с

¶ 3.5 Местная власть в современном государстве

именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило " ultra vires" — пре­вышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ло­вушку, если она пытается следовать теории своих " неотъемлемых прав" и сталкива­ется с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.

При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов опреде­ляют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально " освое­ны". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивиду­альном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия опре­делялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории са­моуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за " хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате " home rule" полу­чили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей)⁴⁵.

Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномо­чий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи счи­тают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы — добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80—90% реально исполняемых функ­ций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.

Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное — через запреты (ср. с принципами разграничения пол­номочий в федеративных государствах). В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования пол­номочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как кор­порация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функ­ции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).

Негативное регулирование ближе к либеральной модели (" разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно нега-

⁴⁵ В то же время графства или не имели такого права, или им не пользовались. Оче­видно, это вызвано размытостью местных интересов на уровне графств в сравнении с круп­ными городами. С первого взгляда странно, что территориальные образования более высо­кого уровня не участвуют в движении за расширение своих прав. Но на самом деле интере­сы лучше осознаются в более компактных сообществах.

Ю* 291

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

тивное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции. Оно больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправ­ления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоциро­вать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный прин­цип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Ин­тересно, что на родине либерализма — в Великобритании, а также в США — стра­не, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который на первый взгляд является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два " либера­лизма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориально­го самоуправления в этом государстве.

Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принцип позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае госу­дарство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государствен­ной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в " либеральной ловуш­ке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.

В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориаль­ного уровня):

• делегировать полномочия туда, где их эффективнее исполнять;

• обеспечивать финансовую самостоятельность территорий для исполне­ния полномочий или оказывать ей необходимую финансовую помощь.

В теории местного самоуправления считается, что основные муниципаль­ные права составляют:

• полицейская власть (общественный порядок⁴⁶),

• право установления и взимания местных налогов,

• право осуществлять принудительный выкуп собственности.
Обычно в комплекс местных полномочий входят:

• здравоохранение и санитарное дело, медицинская помощь, контроль за
качеством продуктов питания;

⁴⁶ В США в систему местного управления включают атторнеев (attorney — аналог прокурора). При этом в графствах прокурор является выборным, в городах они обычно назначаются мэрами или управляющими.

¶ Литература

• водоснабжение;

• жилищное хозяйство;

• строительство, планирование застройки, парки;

• просвещение;

• социальная помощь, помощь матерям и детям;

• содержание путей сообщения;

• полицейская и противопожарная службы;

• развлечения;

• коммунальные предприятия.

Разграничение полномочий между местной властью разного территориаль­ного уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправ­ления, имеющих географически " матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных струк­тур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет, или частная компания. Таким обра­зом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми тради­циями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, совре­менные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию му­ниципальных полномочий.

Литература

Основная

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.

Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.

Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // По­лис. 1997. № 3.

Туровский Р.Ф. Баланс отношений " центр — регионы" как основа территориально-государственного строительства // МЭиМО. 2003. № 12; 2004. № 1. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) /Подред. Б.Н. Топорнина. М., 2001.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // По­лис. 2001. № 1, № 2.

Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.

Дополнительная

Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследова­ния. 1997. № 1.С. 120-126.

Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М, 2000. Европейский федерализм: современные тенденции / РАН. ИНИОН. М., 2000. Лейкофф С. Оппозиция " суверенитет — автономия в условиях федерализма": выбор между " или-или" и " больше-меньше" // Полис. 1995. № 1.

Международный опыт разрешения этнических конфликтов / Под ред. Б. Коппитерса, Э. Ремакля, А. Зверева. М., 1997.

Национальные модели федеративных государств (круглый стол) // Вестник Москов­ского университета. Серия 12. Политические науки. 1997. № 1.

Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Под ред. А. Сухаре­ва. М., 2000.

Рыкин B.C. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. М., 1998. Саликов М.С. Разграничение компетенции в американской федеративной системе // Рос­сийский юридический журнал. 1996. № 4. С. 75—83.

Серебрянников В.В. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979. Федерализм в США и Канаде: Взаимоотношения федеральной власти с властями шта­тов // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 40—45. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. В.Селиверстова. Вып. 1—3. Новосибирск, 1995—1996.

Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности /Российско-канадский проект " Федерализм в сотрудничестве". М., 1998. Федерализм: Энциклопедия. М., 2000.

Черкасов А. И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследо­вание. М., 1993.

Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States/ Ed. by E.C. Page and M.J. Goldsmith. L., 1995.

Dye T.R. American Federalism: Competition among Governments. Toronto, 1990. Elazar D.J. American Federalism: A View from the States. N.Y., 1972. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1997.

¶ Контрольные вопросы

Gottmann J. The Significance of Territory. Charlottesville, 1973.

Taylor P.J. Political Geography. World-Economy, Nation-State and Locality. L., 1989.

Контрольные вопросы

1. Как государство осуществляет территориально-политический контроль?

2. Чем отличаются и как осуществляются прямое и непрямое администрирование в отношениях " центр — регионы"?

3. Раскройте понятие " федеральное вмешательство" и приведите примеры.

4. Дайте представление о прямых и непрямых санкциях центра в отношении регионов.

5. В чем состоит политический смысл регионального бикамерализма? Возможен ли региональный бикамерализм в унитарных государствах?

6. Назовите основные полномочия и способы формирования региональных палат национальных парламентов.

7. Какие формы регионального политического влияния существуют в странах мира помимо регионального бикамерализма?

8. В каких ситуациях возникают и как развиваются региональные партии?

9. Назовите основные принципы разграничения полномочий между уровнями власти.

10. В чем заключаются достоинства и недостатки либерального и установочного принципов разграничения полномочий?

11. Каковы наиболее распространенные полномочия центра?

12. Опишите особенности разграничения полномочий между центром и регионами в социально-экономической сфере в различных федерациях.

13. Назовите основные модели организации региональной власти в странах мира.

14. В чем состоят различия и сходства региональной власти в федеративных и унитар­ных государствах?

15. Приведите примеры стран, использующих модель выборного губернатора и пар­ламентскую модель организации региональной власти.

16. Что такое местная власть и чем она отличается от региональной власти?

17. В чем заключаются сходства и различия в организации местной власти в федера­тивных и унитарных государствах?

18. Дайте представление об основных моделях организации местного самоуправления.

19. Чем отличаются общественная и государственная теории местного самоуправле­ния. Как они соотносятся с существующей практикой организации местной власти?

20. Как определяются территориальные субъекты местного самоуправления?

21. Каким образом определяется компетенция местной власти?

¶ 4

глава