Россия и Канада

Интересы Канады в Арктике. Канадский сектор Арктики по своей величине (25%) уступает только российскому (40%). Канада входит в пятерку так называемых «официальных» арктических государств (кроме нее самой, это – США, Россия, Дания и Норвегия), которые, согласно современному международному праву, имеют преимущественные юридические основания для экономического освоения прилегающего арктического шельфа.

Основной интерес для Канады представляет перспектива разработки нефтегазовых месторождений. Наряду с традиционными месторождениями нефти и газа, в прибрежной зоне канадской Арктики находятся огромные запасы гидрата метана, которых, если будет налажена его промышленная добыча, хватит, чтобы обеспечить страну на несколько сотен лет[94]. Однако до настоящего времени около трети разведанных запасов нефти и газа Канады остаются неиспользованными. Пока еще не разработаны достаточно безопасные технологии, и Канада не ведет бурения на своем арктическом шельфе. Не проработан и механизм страхового обеспечения на случай крупной аварии и возникновения угрозы окружающей среде. Помимо нефтегазовых ресурсов, на канадском Севере расположены значительные запасы ценных минералов: залежи алмазов, меди, цинка, ртути, золота, редкоземельных металлов, урана.

Таяние полярных льдов увеличивает время навигации по так называемому Северо-западному проходу (СЗП), на контроль за которым претендует Канада. В случае освобождения ото льда этот пролив будет сопоставим по экономической привлекательности с Северным морским путем (СМП) вокруг арктического побережья России. Дело в том, что он значительно сокращает путь из Восточной Азии в Европу и Восточное побережье США и Канады (по сравнению с маршрутом через Панамский канал), и при этом не требуется транзитных платежей для прохода по нему.

Как и Россия, Канада придерживается секторального принципа деления арктических пространств, который нацелен на контроль за арктическими пространствами вплоть до Северного полюса (т.е. разграничительная линия условно проводится от Северного полюса по меридиану до крайних восточной и западной точек континентального арктического побережья Канады).

Стратегия Канады по освоению Арктики. В Канаде понятие «Север» шире понятия «Арктика» и включает в себя и некоторые земли южнее Полярного круга. На канадский Север приходится 40% сухопутной территории страны, но проживает там только 107 тыс. человек. Географически в него включаются территории не только севернее, но и южнее Полярного круга: Северо-западные территории, территории Нунавут и Юкон, а также острова и водные пространства до Северного полюса включительно. Как уже отмечалось, морские границы, идущие от арктического побережья Канады в направлении Северного полюса, определяются Оттавой в соответствии с секторальным принципом. Канадский Север освоен в гораздо меньшей степени, чем Арктическая зона России, как в социально-экономическом, так и в военном отношениях. Поэтому основный смысл арктической политики Оттавы состоит в комплексном освоении этого региона.

Основные направления стратегии изложены в правительственном документе «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее»[95], опубликованном в 2009 г.:

1. Защита суверенитета Канады в арктическом секторе. Планируется наращивание военного присутствия для усиления контроля над сухопутными территориями, морским и воздушным пространствами Арктики.

2. Обеспечение социально-экономического развития канадского Севера. Речь идет о ежегодных дотациях северным территориям в размере 2, 5 млрд долл. на развитие системы здравоохранения, образования и социального обслуживания. Главными источниками благосостояния в ближайшей перспективе будут разработка нефтегазовых месторождений недалеко от устья реки Маккензи и добыча алмазов.

3. Защита окружающей среды и адаптация к изменениям климата. Экономическое планирование будет учитывать сбережение экосистем, создание национальных парков, переход на источники энергии, которые не сопровождаются выбросами углерода в атмосферу, участие в создании международных стандартов, регулирующих хозяйственную деятельность в Арктике.

4. Развитие самоуправления, хозяйственной и политической активности северных территорий как части политики по освоению Севера. Помимо федеральных дотаций, на эти цели направляются доходы от добычи полезных ископаемых путем передачи общинам коренных народностей в собственность части прибыльных объектов, таких как газовые трубопроводы и пр.

Очевидно, что большинство приоритетов политики Оттавы в арктическом регионе лежит в сфере обеспечения устойчивого социально-экономического и экологического развития канадского Севера. Её арктическая стратегия имеет скорее внутреннюю, чем внешнюю направленность (что, кстати, роднит её с российской политикой на Крайнем Севере).

Военно-политический аспект является важным, но не определяющим в Северной стратегии Оттавы. Для Канады прямые военные угрозы в арктическом регионе отсутствуют. Главный мотив обеспечения и даже определенного наращивания военного присутствия Канады в регионе состоит в том, что сегодня она не имеет ни ресурсов для реального контроля за огромными пространствами Крайнего Севера, ни опыта военных операций в Арктике. Канада исторически не проявляла заметной военной активности в Арктике, в годы «холодной войны» во многом полагаясь на США, и поэтому не имеет здесь оборудованных глубоководных портов, развитых систем коммуникаций и связи, ледоколов и значительных вооруженных формирований. Задачи военного характера, поставленные в Северной стратегии Канады, весьма ограниченны по своим масштабам и направлены, в основном, на ликвидацию очевидных «брешей» в системе национальной безопасности на арктическом направлении и защиту экономических интересов страны в данном регионе. В этом плане действия Оттавы созвучны тому, что предпринимают другие арктические державы.

Россия и Канада в Арктике: конфликтогенный потенциал. «Проблемные» области российско-канадских отношений в Арктике включают в себя следующие моменты:

· Территориальные споры. Вместе с Россией и Данией Канада претендует на расширение своего шельфа за счет подводного хребта Ломоносова путем подачи заявки в комиссию ООН. Именно с целью доказать, что данный хребет является продолжением североамериканской континентальной платформы, в 2008–2009 гг. проводились совместные американо-канадские исследования по изучению шельфа в районе к северу от Аляски до хребта Альфа-Менделеева и на восток до Канадского арктического архипелага[96]. Россия готовит аналогичную заявку (и уже подавала её в 2001 г., правда, безуспешно), так что в этом вопросе Россия и Канада выступают оппонентами.

Следует отметить, что претензии на хребет Ломоносова – не единственный территориальный спор Оттавы со своими арктическими соседями. Канада также оспаривает у Дании принадлежность небольшого (площадью всего 1, 3 кв. км) необитаемого острова Ханс (этот конфликт уже близок к урегулированию) и разграничительную линию в море Линкольна. У США Канада оспаривает морскую границу в море Бофорта, где предполагают обнаружить запасы нефти и газа, а также статус СЗП (Канада настаивает на своих суверенных правах на этот проход, а США считают его международными водами). Однако эти споры не считаются настолько серьезной проблемой, чтобы препятствовать сотрудничеству с этими государствами, включая военно-политическую сферу.

· Усиление военной активности Канады в Арктике. Стремясь ликвидировать свое отставание в сфере обеспечения военной безопасности в Арктике, Оттава в последние годы взяла курс на расширение своего военного присутствия в регионе. В частности намечено строительство военного тренировочного центра на берегу СЗП в местечке Ресолют-Бэй (595 км от Северного полюса) и объектов морской инфраструктуры. Для усиления возможностей Службы береговой охраны запланировано строительство глубоководного причала (г. Нанисивик), нового ледокола Diefenbaker и трех патрульных кораблей, способных действовать в ледовой обстановке. Для мониторинга арктических пространств будет использоваться новейший канадский космический спутник типа RADARSAT-II, а также возможности совместной канадско-американской системы НОРАД, разведывательной станции перехвата сигналов в местечке Элерт (о. Элсмир, Канадский арктический архипелаг). Намечены программы по модернизации и увеличению подразделений канадских рейнджеров к концу 2012 года до 5 тыс. чел. Они набираются в основном из местного коренного населения и должны вести наблюдение и проводить поисково-спасательные операции в арктических условиях.

В 2010 г. правительство Канады объявило о закупке у США 65 новейших истребителей F-35 Lightning II на общую сумму 16 млрд долл., включающую обслуживание самолетов в течение 20 лет. Не совсем понятно, правда, против кого их намерены использовать в Арктике: F-35 предназначены для выполнения тактических задач по поддержке наземных операций, бомбометанию и ведению ближнего воздушного боя, однако высадку войск на территории канадского Севера никто из арктических «игроков» не планирует и пара устаревших российских бомбардировщиков, выполняющих в основном тренировочные полеты до воздушной границы Канады, не представляет собой сколько-нибудь серьезной угрозы. По мнению экспертов Канадского института по вопросам обороны и внешней политики, эти закупки скорее гарантия безопасности на будущее, чем ответ на сегодняшние вызовы[97]. Согласно другим оценкам, для Канады актуальны другие задачи: развитие патрульной авиации для наблюдения за побережьем и наращивание морской мощи[98]. Эти и другие инициативы привели к удвоению военных расходов Канады по сравнению концом 1990-х[99].

С 2008 г. Канада начала проводить в Арктике регулярные учения собственных вооруженных сил, а также маневры с участием других государств. Их заявленная цель – защита суверенитета Канады на Крайнем Севере. Приглашать на подобные учения Россию Канада не планирует. Канада, США и Дания в Арктике совместно не только проводят учения, но и выполняют патрульные функции, а также отрабатывают операции по спасению на водах.

Впрочем, эксперты призывают не переоценивать значимость этих канадских военных приготовлений, т.к., по их мнению, это, скорее, демонстрация своей готовности защищать свои экономические интересы и отвечать на «нетрадиционные» (невоенные) вызовы в регионе, чем подготовка к широкомасштабному военному конфликту[100]. Для последнего у Канады нет ни желания, ни материально-технических возможностей. В сфере стратегической обороны Оттава по-прежнему намеревается полагаться на США. Этот сценарий представляется ей наиболее выгодным в финансовом и функциональном отношениях[101].

Влияние внутриполитической конъюнктуры на арктическую политику Оттавы. К сожалению, Северная стратегия Канады часто становится заложницей предвыборных баталий внутри этой страны. Политики, принадлежащие к разным лагерям, учитывают тот факт, что большинство канадцев считает: подтверждение суверенных прав на Арктику – приоритет номер один во внешней политике страны. По данным опросов общественного мнения, 40% канадцев являются сторонниками «жесткой линии» в этом вопросе. Особенно часто в период парламентских избирательных кампаний арктическую «карту» разыгрывают канадские консерваторы. Например, их глава (нынешний премьер-министр Канады) С. Харпер особенно часто выступает с антироссийскими и проамериканскими заявлениями[102]. Несмотря на то, что далеко не все канадцы одобряют антироссийскую риторику С. Харпера, подобные действия канадского руководства не способствуют сближению позиций Москвы и Оттавы по арктическим вопросам.

Горизонты российско-канадского сотрудничества в Арктике. Правовой основной российско-канадских отношений является политический Договор о согласии и сотрудничестве от 19 июня 1992 г., а также ряд экономических соглашений: Соглашение о торговых и коммерческих отношениях (1992 г.), Соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений (1991 г.), Соглашение об экономическом сотрудничестве (1993 г.), Соглашение об избежании двойного налогообложения (1995 г.), Соглашение о воздушном сообщении и Соглашение о принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады (2000 г.), Соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атома (1989 г.)[103].

Существует и ряд документов, непосредственно посвященных арктическим вопросам. Так, 18 декабря 2000 г. было принято Совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в Арктике и на Севере, в котором намечались основные направления двустороннего взаимодействия в регионе. В ноябре 2007 г. во время визита в Канаду председателя правительства РФ были заключены 9 отраслевых соглашений: по российско-канадскому сотрудничеству в Арктике, об использовании атомной энергии в мирных целях, в области сельского хозяйства, рыболовства, ветеринарного и фитосанитарного контроля, в финансовой сфере.

Наряду с правовой, укрепляется и институциональная база российско-канадских отношений. В 1995 г. была создана российско-канадская Межправительственная экономическая комиссия (МЭК). В состав МЭК входят подкомиссия по агропромышленному комплексу и рабочие группы по строительству, топливу и энергетике, горнодобывающей промышленности, сотрудничеству в Арктике и на Севере. К настоящему времени проведено восемь заседаний МЭК. Последняя сессия была проведена в Оттаве в 2011 г. совместно с Российско-Канадским форумом по животноводству и заседанием Российско-Канадского делового совета в формате Российско-Канадского делового саммита. Проведение очередного, 9-го заседания МЭК запланировано на 2013 год в Москве.

Кроме того, с сентября 2002 г. действует (формально – вне рамок МЭК) российско-канадская рабочая группа по сотрудничеству в области изменения климата. В октябре 2005 г. был создан Российско-канадский деловой совет (РКДС), в составе которого действуют рабочие группы по сельскому хозяйству, горной добыче, энергетике, информационным и телекоммуникационным технологиям, транспорту, финансам, лесной промышленности.

Несмотря на наличие указанного выше конфликтного потенциала, у России и Канады имеется немало возможностей и для налаживания арктического сотрудничества:

· Торгово-экономическое сотрудничество. Проект «Северный воздушный мост» предполагает создание комплексной системы связи в арктических широтах (в частности, путем запуска спутников на высокоэллиптическую орбиту и развития необходимой наземной инфраструктуры) для обеспечения авиационного сообщения между аэропортами городов Красноярск и Виннипег. Другой проект – «Арктический мост» – предполагает обеспечение кроссполярных морских перевозок между портами Мурманск и Черчилл.

Наиболее крупные совместные инвестиционные проекты в российской Арктике включают:

1) покупку и освоение золоторудных месторождений «Купол» и «Двойное» на Чукотке (компания Kinross Gold);

2) разработку серебряно-полиметаллического месторождения «Мангазейское» в Якутии (ЗАО «Прогноз»/Silver Bear Resources);

3) выполнение проектных работ и поставку оборудования по третьей фазе строительства проекта «Коряга нефтяные поля» в Ненецком автономном округе («Глобалстрой Инжиниринг»/SNC LAVALIN);

4) освоение месторождения «Федорова тундра» (Мурманская область);

5) освоение канадской технологии «холодный асфальт» в строительстве автодорог в условиях экстремального климата Арктики (Якутия);

6) разработку и производство арктических мореходных вездеходов на воздухоопорных гусеницах;

7) содействие внедрению на территории Ненецкого автономного округа ветродизельных комплексов приспособленных для работы в арктических условиях и пр.

· Научно-техническое сотрудничество. В принятом 2 июня 2011 г. Совместном российско-канадском заявлении о сотрудничестве в области науки, техники и инноваций говорилось, что стороны считают приоритетной совместную деятельность в следующих областях: энергия и энергоэффективность, нанотехнологии, биомедицинские технологии, исследование климата и Арктики. Следует отметить, что при отсутствии ледоколов, специальных судов для ведения исследований в ледовых условиях, надежных систем космической связи Канада заинтересована в привлечении соответствующего потенциала России для проведения совместных научных исследований в регионе. Многочисленные научно-образовательные проекты России и Канады также включают сотрудничество канадских университетов с Северным (Арктическим) университетом (Архангельск).

· Экология. Рабочая группа по Арктике и Северу МЭК реализует целый комплекс проектов по программе «Сохранение и восстановление биологического разнообразия северных территорий и защиты окружающей среды, сотрудничество в области сельского и лесного хозяйства».

В 2011 г. правительство РФ приняло решение о выделении 10 млн евро на 2011–2013 гг. в Инструмент поддержки проектов, создаваемый под эгидой Арктического совета (АС). Тем самым был «запущен» коллективный фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию источников экологических загрязнений и на устранение так называемых экологических «горячих точек» в Арктике. В рамках АС готовится юридически обязывающий документ о предотвращении разливов нефти в арктическом регионе и борьбе с их последствиями. Среди новых крупных проектов Совета на ближайший период – создание механизмов экосистемного управления окружающей средой в Арктике, интегрированная оценка многосторонних факторов происходящих в регионе изменений и тенденций в развитии человека в меняющихся условиях Арктики.

· Коренные народности. В соответствии с российско-канадской декларацией о сотрудничестве в Арктике 2000 г. реализуется ряд программ, нацеленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности коренных народов Севера. Одна из таких программ – «Обмен опытом управления северными территориями», – стартовавшая в 2011 г., осуществляется при участии аппарата полномочного представителя президента РФ в Сибирском федеральном округе и Министерства по делам индейцев и развитию севера Канады. Научное сопровождение оказывает Институт экономики и организации промышленного производства (ИЭОПП) Северного отделения РАН.

В 2006–2009 гг. при участии Канадского агентства международного развития, Минрегионразвития РФ, а также ряда российских организаций по делам малочисленных северных народов была реализована российско-канадская программа сотрудничества по развитию Севера. Она проводилась на территории Ямало-Ненецкого АО, Ханты-Мансийского АО и Хабаровского края. Среди ее проектов, направленных в основном на гуманитарное сотрудничество, имеются проекты по развитию природопользования и малого бизнеса.

По линии Рабочей группы по Арктике и Северу МЭК реализуются многочисленные проекты по созданию модельной территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов; развитию местных видов спорта; культурным обменам между коренными народами российского и канадского Севера.

В рамках АС Россия ведет работу по созданию общедоступного Интернет-архива данных об освоении и культуре Арктики – «Электронная память Арктики», а также оказанию поддержки молодым оленеводам Севера, совместной работе с организациями коренных народов по очистке территорий от источников экологических загрязнений и пр.

· Решение территориальных споров. Несмотря на то, что Россия и Канада являются соперниками в вопросе о разделе арктических пространств, они разделяют ряд общих принципов, которые делают возможным их сотрудничество даже в этой проблемной сфере. Во-первых, оба государства выступают за решение спорных вопросов путем переговоров и на основе норм международного права. Именно так Москва и Оттава собираются решать их спор относительно подводного хребта Ломоносова, потенциально богатого нефтегазовыми ресурсами. Во-вторых, обе страны выступают за секторальный принцип деления арктических пространств (когда Северный полюс рассматривается в качестве точки, от которой проводятся прямые линии вдоль долгот). Этот принцип им более выгоден, чем так называемый «медианный линейный метод», когда разделение происходит по принципу равноудалённости граничной линии от береговой линии (или базовых точек береговой линии) сопредельных государств. Применение секторального принципа могло бы значительно увеличить контролируемые площади арктических пространств РФ и Канады. В-третьих, Россия и Канада выступают за закрепление статуса транзитных морских путей в Арктике (СМП и СЗП) как внутренних вод, что могло бы принести обеим странам немалые экономические выгоды.

· Сотрудничество в рамках международных организаций. Особую роль в этой сфере обе страны отводят Арктическому совету, созданному по инициативе Канады в 1996 г. Главной общей целью обоих государств является превращение АС в ведущую (и полноценную) международную организацию с правом принятия обязательных (для ее членов) решений. По мнению Москвы и Оттавы, именно АС должен стать тем органом, в котором бы решались все основные проблемы арктического региона (от вопросов экологии и обеспечения транспортной безопасности до обеспечения прав малых народов Арктики и культурного сотрудничества). Как уже отмечалось, далеко не все члены Совета согласны с подобными планами, а США практически на протяжении всего времени его существования де-факто саботировали его деятельность (хотя на словах говорят о важности этого международного института).

Россия и Канада давно предлагали точнее определить статус постоянных наблюдателей АС для неарктических государств и международных организаций. Тем самым для неарктических государств и международных организаций был бы четко прописан предел их возможностей в Арктике и одновременно подтверждался бы приоритет пяти арктических государств. Это выгодно как России, так и Канаде, имеющим самые протяженные границы в Арктике. Такой документ, позволяющий упорядочить процесс предоставления статуса постоянного наблюдателя внеарктическим государствам и организациям, а также ясно определяющий права и обязанности постоянных наблюдателей АС, в конце концов был разработан и подписан на министерской встрече Совета в Нууке (Гренландия) в мае 2011 г.[104] На следующей министерской встрече АС, которая планируется на 2013 г., будут приняты первые решения о том, кому еще будет предоставлен статус постоянного наблюдателя в Совете.

Чтобы усилить влиятельность АС, Москва и Оттава давно предлагали сформировать постоянно действующий секретариат и выделять финансовые средства для более эффективной деятельности рабочих групп Совета. Именно под российским и канадским влиянием на министерской встрече в Нууке было решено создать полноценный секретариат АС, базирующийся в Тромсё (Норвегия). Бюджет секретариата будет относительно небольшим. Его основную часть составят средства для оплаты работы 10 сотрудников, включая главу секретариата. Бюджетом также предусмотрены их содержание и командировки на различные мероприятия. Ориентировочная сумма составляет 1 млн евро. Для программных проектов будут использоваться взносы в дополнение к регулярному бюджету.

Важно отметить, что усиление влияния Совета в регионе препятствует претензиям НАТО на то, чтобы стать главным «провайдером» безопасности в Арктике (за что особенно рьяно выступают США).

· Сфера безопасности. Москва и Оттава предприняли определенные шаги по налаживанию сотрудничества в этой области. С 1994 г. действует межведомственный Меморандум о сотрудничестве в военной области, в соответствии с которым стороны обмениваются визитами высокопоставленных военных чиновников и проводятся военно-штабные переговоры. С 2002 г. Канада участвует в программе Глобального партнерства, в рамках которой в 2004 г. было подписано двустороннее межправительственное Соглашение о сотрудничестве в области уничтожения химического оружия, утилизации атомных подводных лодок, выведенных из состава военно-морского флота, учета, контроля и физической защиты ядерных материалов и радиоактивных веществ. Канада объявила о выделении в течение 10 лет 1 млрд кан. долл. (ежегодно по 100 млн кан. долл.) на эти цели. Отметим, что значительная часть этих проектов реализуется в российском Заполярье.

В русле политики Оттавы по демилитаризации Арктики следует воспринимать её инициативу по созданию в Арктике зоны, свободной от ядерного оружия. Россия в целом воспринимает эту идею положительно (напомним, что Москва выступала с подобной идеей во времена М.С. Горбачева), но у неё есть вопросы относительно географических рамок подобной зоны. Она согласна на создание безъядерной зоны в Арктике при условии, что под неё не подпадет дислокация и деятельность Северного флота РФ, в составе которого находится 2/3 стратегических подлодок, оснащенных ядерным оружием.

В последние годы российско-канадское сотрудничество развивается, главным образом, в том, что касается новых угроз и вызовов, порождаемых как климатическими изменениями, так и расширением хозяйственной деятельности в Арктике (вопросы так называемой «мягкой безопасности»). На передний план все больше выходят такие проблемы, как безопасность судоходства, опасность загрязнения морской среды, расширение масштабов трансграничной незаконной деятельности, в частности, незаконной миграции, трансграничной организованной преступной и террористической деятельности.

Думается, что согласованная политика в отношении Канады по линии различных правительственных ведомств России, а также институтов гражданского общества позволит, с одной стороны, нейтрализовать имеющийся конфликтный потенциал в российско-канадских отношениях, с другой – укрепить механизмы дву- и многостороннего, внеблокового сотрудничества в Арктике.