Организационный процесс как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как продукция организаций

События международной политики являются результатом процессов, происходящих в организациях…

Во-первых, к продукции организаций относятся реальные события. Отлаженный механизм организаций приводится в действие решением государственных лидеров. Они могут подправить продукцию, попробовать что-то изменить путем сочетания разных видов продукции. Но поведение в целом определяется ранее установленной процедурой. Во-вторых, альтернативы, из которых могут делать выбор государственные руководители, столкнувшись с любой проблемой, определяются существующим в этих организациях порядком использования имеющихся материальных возможностей… То, что установленные программы (техника, люди, порядки, существующие в данный момент) ограничивают для лидеров круг возможных решений, не всегда ими осознается. Однако в каждом случае этот фактор важно учитывать для понимания того, что действительно делается. В-третьих, в результате деятельности организаций создается та обстановка, в узких рамках которой лидеры должны принимать свои «решения» по проблеме. Организации ставят проблему, обеспечивают информацию и проявляют инициативу в выборе того аспекта проблемы, который будет представлен лидерам. Теодор Соренсен отмечает: «Президенты редко (а то и никогда) принимают такие решения, особенно в области международных отношений, как будто они записывают свои выводы на чистом листе… Коренные решения, ограничивающие их выбор, очень часто уже были приняты раньше». Если мы понимаем суть ситуации и аспект проблемы, которые определяются результатами деятельности организаций, то формальный выбор, который делают лидеры, для нас часто менее важен.

II. Организующие концепции

А. Действующие лица организаций. Действующее лицо – не монолитная «страна» или «правительство», а совокупность слабо связанных [с.278] организаций, возглавляемых государственными лидерами… Эта совокупность действует только как часть механизма выполнения организациями их рутинных функций.

Б. Распределение проблем и дробление власти. С целью контроля над многочисленными аспектами международных отношений необходимо расчленять проблемы и распределять их между различными организациями. Чтобы не застопорить деятельность, наибольшей властью следует наделять тех, у кого наиболее важные обязанности. Однако если организациям разрешить что-то делать, в значительной мере то, что они делают, будет определяться внутри организаций. Таким образом, каждая организация воспринимает проблемы, обрабатывает информацию и совершает ряд действий как бы самостоятельно (в рамках общих установок национальной политики). Распределение проблем и дробление власти – это палка о двух концах. Распределение проблем позволяет уделять больше внимания конкретным аспектам проблемы, чем в условиях, когда государственные лидеры пытаются сами решать вопросы. Но за это внимание приходится платить, предоставляя организации право самой решать, на чем сосредоточивать внимание и как программировать свою реакцию на проблемы.

В. Узковедомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Наделение каждой организации главной ответственностью за решение какого-то узкого круга проблем способствует узковедомственному подходу. Подобным тенденциям способствует и ряд дополнительных факторов: 1) доступность для организации лишь определенной информации; 2) порядок приема работников в организацию; 3) длительность их пребывания в должности; 4) давление, оказываемое небольшими группами внутри организации; 5) порядок поощрения членов, организации. Узковедомственный подход стимулируют также клиенты (например, группы, представляющие различные интересы), союзники в государственном аппарате (например, комиссия Конгресса) и аналогичные зарубежные организации (например, Министерство обороны Великобритании для Министерства обороны США и его Управления международной безопасности или Министерство иностранных дел Великобритании для Госдепартамента США и его управления, занимающегося Западной Европой). В итоге в организациях вырабатывается относительно устойчивая склонность к установлению определенной очередности в решении практических задач, к определенному восприятию и подходу к проблемам.

Г. Действие как продукт организации. Важнейшая черта деятельности организаций – ее запрограммированный характер, обусловленность поведения в каждом конкретном случае ранее сложившейся [с.279] рутиной. Деятельность каждой организации по выработке продукции характеризуется следующим.

1. Цели-рамки, определяющие приемлемые действия. Практические цели организации раскрываются в ее официальных правомочиях. Эти цели проявляются скорее в виде комплекса ограничений, определяющих приемлемые действия. Главное из этих ограничений – «здоровье» организации, обычно определяемое количеством опускаемых ей штатных единиц и долларов. Система ограничений порождается совокупностью таких факторов, как ожидания и требования других государственных организаций, законный статус, требования граждан и групп, представляющих разные интересы, торг внутри организации. Эти ограничения приводят к квазирешению конфликта: они относительно устойчивы, так что какое-то решение появляется, но это лишь квазирешение, поскольку между альтернативными целями всегда кроется противоречие. Обычно ограничения формулируются как предписание избегать приблизительно определенных нежелательных ситуаций и катастроф.

2. Последовательность рассмотрения задач. Противоречие между ограничениями в практической деятельности разрешается путем последовательного рассмотрения задач. Когда возникает какая-то проблема, ею занимаются подразделения организации, наиболее связанные с ней, учитывая при этом ограничения, которые они считают наиболее важными. Когда возникает следующая проблема, ею занимаются другие подразделения, сосредоточивая внимание на другом комплексе ограничений.

3. Стандартные методы деятельности. Свои «высшие» функции, такие, как решение круга важных проблем, контроль за информацией, подготовка должных ответных мер на случай каких-то вероятных событий, организации выполняют, решая задачи «низшего» порядка, например, готовя бюджет, составляя доклады, создавая «технику». Надежное решение этих задач требует стандартных методов деятельности. Но «стандартные» методы не меняются быстро или легко. Без этих стандартных методов было бы невозможно решать некоторые совместные задачи. Однако из-за стандартных методов поведение организаций кажется чрезмерно формализованным, медлительным и не соответствующим требованиям.

4. Программы и репертуар. Организации должны быть способны к действиям, в ходе которых тщательно координируется поведение большого числа людей. Чтобы действовать уверенно, надо располагать комплексом отрепетированных стандартных методов совершения конкретных действий, например ведения боя с вражескими подразделениями или составления ответа на телеграмму из посольства. Каждый такой комплекс образует «программу» (выражаясь языком как драматургии [с.280], так и кибернетики), которой организация может воспользоваться в определенной ситуации. Перечень программ, относящихся к одному типу деятельности, например ведению боя, составляют репертуар организации. В одном репертуаре всегда весьма ограниченное количество программ. Должным образом приведенные в действие организации реализуют программы, которые не могут быть существенно изменены в конкретной ситуации. Чем сложнее действия и чем больше лиц в них участвует, тем важнее программы и репертуар как определители поведения организации.

5. Уход от неопределенности. Организации не пытаются оценивать степень вероятности событий в будущем. Скорее, они стремятся избежать неопределенности. Создавая обстановку договоренности, организации упорядочивают реакции других действующих лиц, с которыми они должны иметь дело. Первичная среда – отношения с другими организациями, образующими государственный аппарат, – стабилизируется с помощью таких мер, как договоренность о разделе бюджетных ассигнований, о взаимоприемлемых сферах ответственности, об обычной практике. Вторичная среда – отношения с внешним миром – стабилизируется применительно к союзникам путем установления контактов (союзов) и «отношений одноклубников» (Госдепартамента США и Министерства иностранных дел Великобритании или соответствующих министерств финансов). Применительно к противникам аналогичные функции выполняют соглашения и принятая практика, например практика поддержания «надежного статус-кво», о которой говорил президент Кеннеди во время ракетного кризиса. Если международную среду нельзя создать по договоренности, то организации преодолевают элементы неопределенности, вырабатывая комплекс стандартных «сценариев» возможных ситуаций, к которым они готовятся. Например, стандартный сценарий командования тактической авиации ВВС США предусматривает боевые действия против авиации противника. Для решения этой задачи создаются самолеты и обучаются пилоты. То, что эти приготовления малопригодны для реальной ситуации, например для обеспечения, непосредственной поддержки наземных сил в ограниченных войнах, таких, как во Вьетнаме, мало повлияло на указанный сценарий.

6. Поиск, ориентированный на проблему. Если ситуации нельзя отнести к стандартным, то организации ведут поиск. Стиль поиска в значительной мере обусловливается существующей практикой. Поиск организацией альтернативных курсов действий ориентирован на проблему: внимание концентрируется на нетипичных затруднениях, которых надо избежать. Процесс этот бесхитростный: сначала поиск идет в сфере появления симптома, а затем – в сфере принятой в данной [с.281] момент альтернативы. Способы поиска отражают пристрастия, которые, в свою очередь, обусловлены такими факторами, как специальная подготовка или опыт членов организации и формы связи.

7. Приобретение знаний организациями и изменения. Параметры поведения организаций в основном постоянны. Реагируя на нестандартные проблемы, организации ведут поиск, и вырабатывается рутина, ассимилирующая новые ситуации. Таким образом, приобретение знаний и изменения в значительной мере не выходят за рамки существующей процедуры. Однако иногда в организациях происходят заметные изменения. К условиям, наиболее способствующим серьезным изменениям, относятся: 1) периоды бюджетного изобилия, когда делаются дополнительные закупки по существующим спискам; однако лидеры, контролирующие бюджет, могут, если сочтут нужным, использовать излишек средств для осуществления изменения; 2) периоды длительного бюджетного голода; бюджетный голод на протяжении года обычно вызывает мало изменений в структуре организации, правда, он снижает эффективность выполнения ею некоторых программ, но длительное голодание заставляет провести существенную перестройку; 3) большие неудачи в деятельности организации; значительные изменения происходят в основном как реакции на серьезные катастрофы; столкнувшись с неоспоримыми фактами провалов в области методов и репертуара какой-то организации, власти за ее пределами требуют изменений, личный состав организации меньше противится им и наиболее влиятельных ее членов заменяют теми, кто выступает за изменения.

Д. Централизованная координация и контроль. Действие требует децентрализации ответственности и власти. Но проблемы выходят за рамки компетенции ряда организаций. Так что необходимость децентрализации приходит в прямое столкновение с требованиями координации. (Непрекращающиеся требования реорганизации государственного аппарата в значительной мере объясняются наличием сторонников противоположных установок дилеммы: или децентрализации власти для проведения своевременных ответственных действий, или централизованный контроль для проведения скоординированных действий). Необходимость координации и важность внешней политики для благополучия государства гарантируют участие государственных лидеров в решении вопросов, связанных с методикой деятельности организаций, между которыми поделены проблемы и полномочия. Вмешательство государственных лидеров может нарушить предрасположения и установленные порядки организации. Однако централизованное руководство и постоянный контроль за деятельностью организаций невозможны.

Отношения между организациями, а также между организациями и государственными лидерами решающим образом зависят от ряда структурных [с.282] переменных, включая: 1) характер работы; 2) мероприятия и информацию, доступные для государственных лидеров; 3) систему поощрения и наказания членов организаций; 4) порядок выделения людских и материальных ресурсов. Например, в той мере, в какой поощрение и наказание членов организации осуществляются вышестоящими властями, эти власти могут вести какой-то контроль, устанавливая критерии оценки результатов работы организации. Эти критерии становятся ограниченными рисками, в которых протекает деятельность организации. Однако ограничения – грубое средство контроля.

Е. Решения государственных лидеров. Устойчивость организаций не исключает сдвигов в поведении государства. Ведь государственные лидеры возглавляют конгломерат организаций. Многие важные проблемы государственной деятельности требуют, чтобы эти лидеры решали, какие организации должны действовать, какие программы и где будут выполняться. Таким образом, устойчивость узковедомственного подхода и стандартные методы деятельности отдельных организаций сочетаются с некоторыми важными сдвигами в поведении государств. Масштабы этих сдвигов определяются существующими организационными программами.

III. Главное умозаключение

Если государство сегодня совершает действия определенного типа, значит, образующие его организации еще вчера должны были совершать действия (или установить порядок их совершения), лишь немногим отличающиеся от теперешних. В любой момент государство состоит из установленного конгломерата организаций, каждой из которых присущи свои цели, программы и репертуар. Характер действий государства в любом случае обусловливается этой рутиной и тем, какую из существующих программ выбирают – на основе информации и оценок, полученных обычным порядком, – государственные лидеры. Лучшее объяснение поведения организации в момент t – это t –1, а прогноз t +1 – это t. Объясняющая сила модели II состоит в выявлении установившихся в организациях практики и репертуара, одним из результатов которого стало непонятное событие.

IV. Общие суждения

Выше уже был сформулирован ряд общих суждений. Для наглядной иллюстрации того, к какого типа суждениям прибегали исследователи, пользуясь моделью II, в настоящем разделе статьи некоторые суждения формулируются более точно. [с.283]

А. Действия организаций. Деятельность в соответствии со стандартными методами и программами не представляет собой дальновидного и гибкого приспособления к «данной проблеме» (как ее представляет себе исследователь). Детали и нюансы деятельности организации определяются преимущественно установившейся в ней практикой, а не решениями государственных лидеров.

1. Стандартные методы деятельности становятся рутинными в стандартных условиях. Наличие рутины позволяет множеству рядовых людей изо дня в день заниматься множеством дел без особых раздумий, подчиняясь элементарным стимулам. Но эта возможность правильно действовать в отрегулированном порядке приобретается ценой стандартизации. Когда стандартные методы приемлемы, то средний результат деятельности, т.е. результат, полученный на основе анализа ряда дел, лучше, чем если бы к каждому случаю подходили индивидуально (при данном уровне способностей, сроках и ограничениях и ресурсах). Однако некоторые вопросы, особенно необычные, не подпадающие под стандартные характеристики, часто решаются медленно или не так, как следует.

2. Программа, т.е. комплексное действие, выбранное из небольшого перечня программ репертуара, редко составляется для конкретных условий ее осуществления. Скорее всего, такая программа просто наиболее подходящая (в лучшем случае) из программ ранее разработанного репертуара.

3. Репертуары разрабатываются организациями, имеющими узкие интересы, поэтому для создания стандартных сценариев, определяемых этими же организациями, готовые программы часто оказываются непригодными для действий в конкретных условиях.

Б. Ограниченная гибкость и незначительные изменения. Основные линии действий организаций прямые: поведение в данный момент (лишь незначительно отличается от поведения t –1. Бесхитростные прогнозы оказываются наилучшими. Поведение в момент t +1 будет лишь незначительно отличаться от поведения в данный момент.

1. Бюджеты организаций меняются незначительно как в смысле общей суммы ассигнований, так и в смысле распределения средств внутри организации. Хотя организации могли бы распределять средства каждый год, заново нарезая пирог (в связи с изменениями задач или обстановки), практически они берут за основу прошлогодний бюджет, внося незначительные изменения. Поэтому следует избегать прогнозов, предполагающих большие изменения на протяжении одного года в распределении бюджетных ассигнований между организациями или между подразделениями одной организации. [с.284]

2. Вложив средства в какое-то дело, организация не бросит его в момент, когда издержки «решения» превышают выгоду. Заинтересованность организации в принятом проекте заставляет ее смотреть на дело гораздо шире, пренебрегая убытками.

В. Исполнительные возможности. Для выработки приемлемых объяснений, анализа и прогноза надо учитывать исполнительские возможности как один из основных факторов. Существует значительный разрыв между тем, что решают лидеры (или могли бы решить при разумном подходе), и тем, что организации осуществляют на практике.

1. Организации – грубый инструмент. Маловероятен успех проектов, требующих в высокой степени точных и скоординированных действий ряда организаций.

2. Проекты, требующие, чтобы существующие подразделения организации отходили от привычных функций и решали не программировавшиеся ранее задачи, редко оказываются претворенными в жизнь в запланированном виде.

3. Государственные лидеры могут ожидать, что каждая организация будет выполнять свою «часть» работы в той мере, в какой она знает, как это делать.

4. Государственные деятели могут ожидать от каждой организации неполной и искаженной информации, касающейся ее части проблемы.

5. В тех случаях, когда выделенная часть проблемы противоречит целям организации, она будет противодействовать осуществлению этой части проблемы.