Приграничное сотрудничество в рамках СНГ

В российской практике первой формой особого экономического режима стали свободные экономические зоны. Особая, свободная или специальная экономическая зона (ОЭЗ или СЭЗ) — один из видов привлечения финансовых ресурсов в приграничные районы, представляющая собой ограниченную территорию с особым юридическим статусом по отношению к остальной территории и льготными экономическими условиями для национальных и/или иностранных предпринимателей. Эта форма оказалась стихийной, нерегулярной и плохо регламентированной. В начале 90-х гг. СЭЗ воспринимались как территории, которые быстрее начнут внедрять практику рыночных отношений и станут «флагманами» капиталистической экономики. За их статус велась лоббистская борьба, поскольку он позволял региональным элитам свободнее распоряжаться финансовыми ресурсами.

После выхода указа Президента «О свободных экономических зонах», в 1990-91 гг. обсуждалось создание 11 СЭЗ — в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Калининградской областях (СЭЗ «Янтарь»), Новгороде, Зеленограде, Алтайском крае, Кемеровской, Читинской (СЭЗ «Даурия»), Сахалинской областях, Еврейской АО и Приморском крае. В частности, в 1990-91 гг. Верховный Совет России принимал распоряжения о развитии СЭЗ в Алтайском крае, Амурской, Кемеровской, Новгородской, Сахалинской областях, Еврейской АО, приграничном городе Выборг Ленинградской области, портовом городе Находка в Приморском крае. Более ли менее реально действовали «Находка» в Приморском крае на базе крупного российского порта (предприятия работали в СЭЗ на условиях налогового кредита) и СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, имевшие наилучшие экономико-географические предпосылки.

Особенностью ситуации с СЭЗ на первом этапе стало отсутствие чётких критериев их выделения и ясных правил работы. Многие предполагаемые СЭЗ, как уже упоминалось, были продуктом лоббизма региональных элит, не имея предпосылок для развития в таком качестве. Спорным моментом стала и выгода от их создания для государства, поскольку в ряде случаев СЭЗ не приносили выгоды ни федеральному, ни региональному бюджетам и приобретали сомнительную репутацию.

На протяжении 90-х гг. ситуация с СЭЗ развивалась крайне неровно при отсутствии правил игры и большом влиянии индивидуального и не всегда экономически обоснованного лоббизма. Например, в 1995 г. статус СЭЗ президентским указом получила Кабардино-Балкария — одна из экономически слабых кавказских республик. В 1994 г. по распоряжению правительства аналогичная зона создавалась в Дагестане. По сути, СЭЗ создавались в рамках практики индивидуальных отношений между центром и регионами без необходимой проработки.

Ситуация была введена в правовое русло с появлением федеральных законов и используемого в них понятия «особая экономическая зона». Первым был принят ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области», который установил экономический статус российского эксклава (который обусловлен геополитическими обстоятельствами). Этот закон вступил в силу в январе 1996 г. (в начале 2006 г. был принят новый закон об этой особой экономической зоне, а в настоящее время она функционирует на основе отдельного ФЗ №16 от 10.01.2008 г.). Далее последовал закон «Об особой экономической зоне в Магаданской области» (вступил в силу в мае 1999 г.; с 1 января 2006 г. до 31 декабря 2014 г. участники зоны при осуществлении ими хозяйственной деятельности на территории зоны и в пределах Магаданской области освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы).

Особый экономический статус, подтверждённый на уровне федерального правительства, в России получили только два приморских региона. При этом федеральный центр предпринимал определённые усилия для введения экономических и временных ограничителей, не допуская превращения этих регионов в полунезависимые экономико-политические образования.

Принятие закона об особых экономических зонах в российском парламенте произошло только в 2005 г. В России постановлением Правительства от 22 декабря 2005 г. создано шесть ОЭЗ: четыре технико-внедренческих (инновационных) в городах: Дубна, Москва (Зеленоград, ТВЗ «Зеленоград»), Санкт-Петербург (посёлок Стрельна, зона «Нойдорф»), Томск; две промышленно-производственные зоны в городах: Елабуга (ОЭЗ «Алабуга») и Липецк (ОЭЗ «Липецк»). Причём этот закон не предполагает совпадения территории ОЭЗ с территорией субъекта федерации: речь идёт о компактных территориях, где обеспечивается создание новых производств в условиях льготного режима. Создание ОЭЗ, совпадающих с целыми субъектами федерации, возможно только с помощью специальных федеральных законов. Единственным претендентом на эту роль являлась лишь Калининградская область с её особым экономико-географическим и геополитическим положением.

Кроме того, 3 февраля 2007 г. постановлением Правительства РФ в России создано семь ОЭЗ туристско-рекреационного типа: на Алтае, в Бурятии, в Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, а также в Иркутской и Калининградской областях.

Другим характерным явлением в 90-ые гг. стали внутренние оффшорные зоны. Оффшорная зона — это государство или его часть, в пределах которой для компаний-нерезидентов определяется особый режим регистрации и деятельности. В ряде государств используется также термин «налоговый рай». То есть регионы освобождали предприятия, регистрируемые на их территории от своих налогов. Это привлекало многие компании, которые снижали таким образом свои издержки. Как правило, одновременно формировались особые отношения между руководством региона и представителями бизнеса, поскольку региональный бюджет от такой практики не выигрывал. Внутренние оффшорные зоны, по сути, оформили особые отношения между региональными властями и отдельными крупными компаниями, заинтересованными в оптимизации налогообложения.

Обычно внутренние оффшорные зоны создавались в небольших республиках и автономных округах. Примерами являются экономически слаборазвитая Ингушетия (зона экономического благоприятствования «Ингушетия» была создана по решению федерального правительства; в 1996 г. в продолжение этой практики был принят ФЗ о Центре международного бизнеса «Ингушетия»), Калмыкия (регистрация предприятий на условиях оффшорного налогового законодательства проводилась через Агентство развития и сотрудничества), республика Алтай («Эколого-экономический регион «Алтай»). Позднее практику освобождения предприятий от региональных налогов стали применять в Мордовии, Эвенкийском, Чукотском АО и др. Например, Калмыкия на протяжении ряда лет была среди лидеров по доле федерального бюджета в налогах, собираемых на её территории (т.е. налоги в региональный бюджет практически не шли. Так, в 2003 г. доля федерального бюджета в налогах, собираемых на территории Калмыкии, составила 85%).

В декабре 2003 г. Совет Федерации РФ отменил с 1 января 2004 г. инвестиционную льготу по налогу на прибыль, которую до этого имели право устанавливать местные власти. А освобождения предприятий от налога на прибыль и было наиболее привлекательным стимулом предприятий, работающих в оффшорных зонах. Тем самым в России были упразднены внутренние оффшоры (Калмыкия, Чукотка и др.). Из оффшоров осталась только Калининградская область, где Налоговым кодексом установлены льготы для резидентов особых экономических зон.

Следует отметить, что процессы интеграции стран СНГ протекают сложно и противоречиво,

Важно создать необходимые условия для вовлечения субъектов РФ в приграничное сотрудничество с государствами Содружества и их регионами. От этого будут в выигрыше и российские регионы, и их партнеры в странах СНГ. Развитие прямых связей между приграничными территориями должно стать действенным средством развития интеграционных процессов, создания единого экономического пространства.

Отметим, что такие связи в политическом плане содействуют укреплению дружественных отношений внутри СНГ, в экономическом — увеличению потенциала экономического развития регионов, в гуманитарном — расширению культурных и человеческих контактов, оказанию поддержки 25 млн соотечественников, проживающих за пределами исторической Родины.

Русское население преобладает на севере Казахстана (в Северо-Казахстанской и Восточно-Казахстанской областях — более 60%), более половины населения Крыма — русские, значителен их удельный вес (около 40%) в численности населения восточных областей Украины — Луганской, Донецкой, Харьковской.

Поэтому при развитии приграничного сотрудничества особое внимание необходимо уделять поддержке тех организаций, которые представляют интересы соотечественников, заботятся о сохранении русских традиций и культуры, русского языка, образования.

Развитие приграничных районов России должно осуществляться при полной прозрачности границ, создании возможностей для восстановления разорванных после распада СССР экономических связей.

Так, анализ показывает, что восстановление связей приграничных районов с Украиной по линии агропромышленного комплекса даст возможность загрузить мощности сахарных заводов Курской, Белгородской и Воронежской областей, может способствовать восстановлению производства комбайнов, на Таганрогском комбайновом заводе и более полной загрузке производственных мощностей на Ростсельмаше.

Возобновление крупных поставок железной руды из Кустанайской области Казахстана даст импульс развитию черной металлургии южного Урала. Совместными усилиями приграничных районов Украины и России можно осуществить реконструкцию шахт Донбасса и повысить безопасность их эксплуатации.

Большие перспективы для развития приграничных районов Юга России имеет транспортировка углеводородного сырья. Через них уже осуществляется транзит в страны Европы казахской, азербайджанской и туркменской нефти. Предусмотрено строительство новых трубопроводов и расширение пропускной способности действующих, что может гарантировать значительную прибыль при относительно небольших капиталовложениях.

Приграничное сотрудничество является важной составной частью сотрудничества регионов России со странами СНГ, о чем свидетельствует, например, опыт Белгородской и Харьковской областей, по инициативе руководителей которых организован Совет руководителей приграничных областей России и Украины. При данном Совете создан постоянно действующий исполнительный комитет. Основные направления его работы — гармонизация законодательных и иных актов, направленных на регулирование экономических связей между приграничными областями, разработка комплексных программ, отражающих структуру, изменения в экономике приграничных областей, инвестиционная политика с использованием средств местных бюджетов, совершенствование налоговой политики, взаиморасчетов, формирование общего аграрного рынка.

Аналогичное соглашение подписано с правительством Казахстана о сотрудничестве 12 приграничных областей России и 9 областей Казахстана. Хорошие перспективы имеет соглашение о приграничном торгово-экономическом и культурном сотрудничестве Дагестана и Азербайджана. Важными в экономических связях приграничных регионов России со странами СНГ являются вопросы торгового режима.

В нем применяются и совершенствуются три основных направления:

1) режим свободной торговли, применяемый по отношению к странам СНГ, не являющимся участниками таможенного союза. В этих целях ставится вопрос о согласовании перечня изъятия и ограничений из режима свободной торговли, организации работы по их постоянному пересмотру в сторону сокращения для создания благоприятных условий хозяйствующим субъектам.

2) режим таможенного союза, участниками которого являются Россия, Беларусь, Казахстан и Кыргызстан.

3) режим зоны свободной торговли государств СНГ, предусмотренный договором о создании экономического союза и концепцией экономического интеграционного развития СНГ. Важное значение имеет расширение связей в области агропромышленного комплекса, завоз продовольствия и сельскохозяйственного сырья по прямым контрактам между хозяйствующими субъектами РФ и государств СНГ.

Большие возможности углубления интеграции в сфере АПК создают также соглашения об общем аграрном рынке государств — участников СНГ. Перспективным направлением сотрудничества может стать организация взаимовыгодной предпринимательской деятельности в приграничных районах России и стран СНГ. Особенно это относится к малому бизнесу. Создание совместных предприятий в сфере малого предпринимательства может сыграть заметную позитивную роль в социально-экономическом развитии сопредельных территорий. Малые предприятия способны максимально учитывать местные условия; как правило, они занимают невыгодные для крупного бизнеса сферы, разрабатывают и внедряют новые технологии, обеспечивают рост занятости населения, что для приграничных районов весьма актуально.

В целях стимулирования развития малого бизнеса в приграничных районах, кроме упрощения порядка регистрации и снижения налогового бремени, необходимо обеспечить доступ субъектов малого предпринимательства к финансовым ресурсам, нехватку которых они часто испытывают (особенно на ранних стадиях деятельности). Одним из основных направлений, упрощающих доступ субъектов малого предпринимательства к финансовым ресурсам, является микрофинансирование. Поэтому в приграничных районах следует уделять внимание развитию микрофинансовых институтов: кредитных кооперативов, обществ взаимного кредитования, других небанковских кредитных институтов, предоставляющих на возвратной основе средства для развития субъектов малого предпринимательства.

Заметную роль в координировании экономических и инвестиционных процессов приграничных районов России и стран СНГ могут сыграть финансово-промышленные группы (ФПГ), призванные объединить финансовые средства их участников, расширить инвестиционную деятельность, обеспечить проведение единой технической, структурной, финансовой политики и эффективного использования ресурсного и трудового потенциала.

Процесс образования единого экономического пространства предполагает свободное перемещение рабочей силы, т.е. формирование единого рынка труда. Для этого необходима либерализация, упрощение процедуры, а в перспективе и отмена института регистрации. По оценкам, из 3, 5 млн трудовых мигрантов из стран СНГ лишь имеет разрешение на трудовую деятельность. Учитывая возможную нехватку трудовых ресурсов в отдельных сферах экономики, важное значение приобретает взвешенная миграционная политика.

Трудовая миграция должна строиться исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов (в том числе и приграничных) необходимыми трудовыми ресурсами. При этом, однако, необходимо осуществлять контроль со стороны центральных и местных органов власти по защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. Что касается миграционных процессов в приграничных районах, то следует отметить негативную тенденцию к возрастающему оттоку трудоспособного населения из районов Сибири и Дальнего Востока. Необходимо разработать меры, направленные на сокращение этого процесса, создание условий для сохранения и увеличения населения в указанных регионах, поскольку значимость их приграничных территорий в обеспечении экономического развития страны, ее геополитических и стратегических интересов исключительно важна.

Очевидно, целесообразно создать необходимый механизм для привлечения на эти территории части населения, покидающего районы Крайнего Севера, а также беженцев и вынужденных переселенцев. Одновременно важно принять меры по регулированию притока рабочей силы из Китая во избежание возможных негативных последствий. Неотложного решения требует проблема беженцев и вынужденных переселенцев в приграничных районах Юга России.

Декларированное стремление к созданию единого экономического пространства в рамках СНГ требует проведения новой региональной политики, направленной на увязку внутренних интересов каждого государства с общими задачами развития Содружества.

Особо важное значение для ускорения процессов совершенствования территориальной организации населения на основе интеграции, как показывает опыт создания Евразийского экономического сообщества, имеет организация сотрудничества между приграничными районами.

Основными направлениями такого сотрудничества являются совершенствование торгово-экономических связей, упрощение процедур оформления регистрации совместных предприятий и предприятий малого бизнеса, вопросы инвестирования производства на приграничных территориях, решение вопросов регистрации и временного проживания граждан, упрощение порядка таможенного контроля, решение вопросов в сфере образования и предоставления медицинских услуг.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время соседние с Россией государства довольно широко используют зонный механизм для повышения конкурентоспособности приграничных с ней районов. Деятельность многих зон тесно увязана с российским рынком. В частности, в пограничных с Россией районах Китаем созданы специальные экономические зоны приграничного сотрудничества в Манчжоули, Хэйхэ, Суйфэньхэ и Хунчуне. Эти зоны играют важную роль в развитии российско-китайской торговли и экономическом подъеме отсталых северных районов Китая. Опасность данных процессов состоит в том, что состав заявок потенциальных резидентов ОЭЗ на 80% состоит из иностранных компаний. На данную пропорцию обращал внимание ещё в 2006 г. В. Путин, указывая на негативные последствия применительно к конкурентоспособности наших товаров и предприятий.

Таким образом, стоит вопрос о необходимости выработки оптимальной пропорции барьерности и контактности при проведении государственной политики в сфере пограничного сотрудничества, чтобы, с одной стороны, активизировать внешнеэкономические контакты, а с другой, делать это не в ущерб вопросам национальной безопасности РФ. Это может стать возможным благодаря выработке ФЗ «О приграничном сотрудничестве в РФ».