Схема 18. Государственный контроль

Основные цели контроля — соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение це­лесообразного и экономного расходования средств, поддержание ста­бильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: закон­ность, объективность, независимость, гласность, экономичность, со­хранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предпо­лагает образования единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей. Поэтому контрольные полномочия за деятельнос­тью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля.

1. Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней полити­ки государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответст­вующие органы исполнительной власти.

Президент осуществляет контрольные полномочия также при фор­мировании Правительства и других федеральных органов исполни­тельной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федераль­ных министров, при формировании Совета Безопасности и Админи­страции Президента, назначении высшего командования Вооружен­ных Сил.

Президент имеет возможность осуществлять повседневный кон­троль за деятельностью Правительства и других органов исполнитель­ной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Пра­вительства и его Президиума, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, без­опасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвра­щения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены поста­новления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. В опреде­ленных Конституцией случаях Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента.

Главное контрольное управление как подразделение Администрации Президента: организует систематический контроль и проверку дея­тельности федеральных органов исполнительной власти, подразделе­ний Администрации, органов исполнительной власти субъектов Феде­рации, организаций и их руководителей; при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Феде­рации; по результатам проверки вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.

Главному контрольному управлению поручено регулярно прово­дить проверки хода исполнения поручений Президента органами ис­полнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представле­ния о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности.

Основные направления деятельности этого Управления — обеспе­чение президентского контроля за деятельностью федеральных минис­терств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельности; ходом экономических ре­форм и выполнением государственных программ; использованием го­сударственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в регионах Российской Феде­рации. Согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 9 июля 1997 г., полномочный представитель осуществляет свою дея­тельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Полномоч­ный представитель Президента наделен необходимыми полномочия­ми для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федераль­ных и региональных органов власти, участвовать в работе органов ис­полнительной власти региона и др. Посредством института полномоч­ного представительства обеспечивается дополнительное усиление ис­полнительной власти, контроль в регионах за выполнением федераль­ных законов, указов и распоряжений Президента. По результатам кон­троля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит свои предложения. По предложению полномочного представителя Прези­дент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат федеральной Конститу­ции, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель Президента вносит также в Главное контрольное управление Президента, соответствующие феде­ральные органы исполнительной власти, а также органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными ор­ганами федеральных органов исполнительной власти и органами ис­полнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.

Полномочный представитель является федеральным государствен­ным служащим и входит в состав Администрации Президента, назна­чается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации.

2. Контроль законодательных (представительных) органов власти. Этот вид контроля регламентирован Конституцией (ст. 102, 103).

Существует механизм построения контроля со стороны Федераль­ного Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверж­дении указов Президента о введении военного положения, чрезвычай­ного положения, а также за решением Президентом вопроса о возмож­ности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ (ст. 102 Конституции).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, преду­смотренных ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Рос­сийской Федерации в иностранных государствах и международных ор­ганизациях осуществляются Президентом после консультаций с соот­ветствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Со­брания (п. «м» ст. 83 Конституции).

Формой контроля за деятельностью органов исполнительной влас­ти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Феде­рации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюд­жета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па­лату, состав и порядок деятельности которой определен в Федераль­ном законе от 11 января 1995 г. Задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным испол­нением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюдже­тов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначе­нию;

определение эффективности и целесообразности расходов госу­дарственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов фе­дерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов и норма­тивных правовых актов федеральных органов государственной власти;

анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюдже­тов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учрежде­ниях;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреж­дения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все ор­ганизации и объединения вне зависимости от видов и форм собствен­ности, если они получают, перечисляют, используют средства из феде­рального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставлен­ные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать усло­вия для этого и предоставлять все необходимые документы и информа­цию под угрозой юридической ответственности. По результатам про­верок Счетная палата направляет проверяемым организациям пред­ставления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверок передаются в правоохра­нительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предпи­сания, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжа­лования в судебном порядке.

Согласно ст. 77 Конституции, субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделе­ны и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они особенно значительны в рес­публиках, входящих в состав Федерации. Конституции республик ус­танавливают, что представительные органы являются не только высши­ми законодательными, но и контрольными органами.

3. Контроль в системе органов исполнительной власти. Функции го­сударственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также соответствующие органы исполнительной власти субъектов Фе­дерации.

Правительство Российской Федерации как орган общей компетен­ции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Фе­деральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конститу­цией, федеральными законами и указами Президента В пределах своей компетенции оно организует исполнение федеральных консти­туционных законов, федеральных законов, нормативных указов Пре­зидента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными ор­ганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов испол­нительной власти или приостанавливать их действие. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнитель­ной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предложения указан­ных органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотре­нию в Правительстве РФ.

Правительство обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъек­тов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами испол­нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Феде­рации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из предста­вителей заинтересованных сторон.

Правительство вносит предложения Президенту страны о приоста­новлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, между­народным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнитель­ной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно межотраслевой (специализированный) контроль, например, Минис­терство по антимонопольной политике и поддержке предпринима­тельства, Министерство по налогам и сборам, Государственный тамо­женный комитет, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю. Большинство же федеральных министерств и иных феде­ральных органов исполнительной власти осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономичес­кой сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономи­ки, государственного имущества, Центральный банк России. Жесткий контроль за целевым использованием бюджетных средств — одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерст­вам финансов, экономики и Центральному банку поручено ежеквар­тально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилиза­ции и укреплении курса рубля.

Контроль в сфере правопорядка осуществляют министерства юсти­ции, внутренних дел, в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции — Министерство при­родных ресурсов, Государственный комитет по охране окружающей среды, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Минис­терство экономики, Федеральная служба лесного хозяйства.

В иных сферах деятельности контроль возлагается на: Министерст­во транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом, сохранностью культурных ценностей).

Для осуществления межотраслевых контрольных функций созда­ются также специализированные инспекции (например, Государст­венная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделе­ния внутри федеральных органов исполнительной власти.

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов ис­полнительной власти является то, что он осуществляется за определен­ными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только опре­деленной функции или отдельной стороны деятельности подконтроль­ных органов, независимо от ведомственной подчиненности объектов управления.

Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межот­раслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнитель­ной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные ор­ганы исполнительной власти и их территориальные структуры осу­ществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутрен­ний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль — непремен­ная часть управляющих воздействий руководителей на своих подчи­ненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятель­ности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в опе­ративную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.

В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полно­мочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъ­ектов Федерации.

Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, использу­ют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки факти­ческого состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, прове­ряют сообщения печати и жалобы, акты управления.

4. Судебный контроль. Согласно ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Рос­сийской Федерации»* определяет виды, порядок создания судов и уп­равления ими, а также основные принципы их деятельности. Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению граждан­ских и административных дел. Конституционный (уставный) Суд субъ­екта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государст­венной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела.

Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть — неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни поку­шался. Но что не менее значимо, судебная власть — это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать актив­ное влияние на решения и действия исполнительной власти. Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

Закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и допол­нениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) предоставляет гражданам возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав. Суду подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опас­ность ущемления ими законных интересов личности.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Фе­дерации в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»*. Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ кон­ституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямо­го действия Конституции на всей территории страны.

Основными принципами деятельности Конституционного Суда провозглашены независимость, коллегиальность, гласность, состяза­тельность и равноправие сторон. Независимость Конституционного Суда обеспечивается тем, что судьи несменяемы, неприкосновенны, подчиняются только Конституции и федеральному закону, лишь в со­ответствии с которым могут быть прекращены их полномочия. Судьи не являются представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий, движений и органи­заций, должностных лиц, государственных образований, территорий, наций, народностей, социальных групп. Важно, что судьи разрешают дела и дают заключения в условиях, исключающих постороннее воз­действие на свободу их волеизъявления.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере ис­полнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нор­мативных актов Президента, Правительства и органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящим­ся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъек­тов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Воз­можно разрешение и других дел, связанных с конституционным судеб­ным контролем за актами органов исполнительной власти и ее долж­ностных лиц. Акты или их отдельные положения, признанные некон­ституционными, утрачивают силу.

Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения Конститу­ции или/и законодательства, действующего на территории России, своим представлением может обратить на это внимание органа испол­нительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамед­лительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.

Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.

Толкование Конституции, данное Конституционным Судом, явля­ется официальным и обязательным для всех представительных, испол­нительных и судебных органов государственной власти, органов мест­ного самоуправления, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Согласно действующей Конституции РФ, Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.

Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему Президента, каждой из палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодатель­ной и исполнительной власти субъектов Федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, граждан­ских, административных и иных дел. Контрольная же функция осу­ществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных пре­ступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как долж­ностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способст­вовавшие возникновению дела. За совершенное преступление винов­ный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Фор­мой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нару­шениям и преступлению должностного лица, может быть частное оп­ределение. В нем обращается внимание соответствующего органа ис­полнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сооб­щить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполни­тельной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из администра­тивных правоотношений, и особое производство. Это, например, дела о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, об отказе в разрешении на обмен жилой площади, о неправильности записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполни­тельной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осущест­вляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполни­тельной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной влас­ти по привлечению лица к административной ответственности и при­меняет одну из возможных мер воздействия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производ­ство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутрен­них дел).

В условиях рыночной экономики особая роль отводится системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жест­кую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический про­извол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений: о признании не­действительными (полностью или частично) ненормативных актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправ­ления и иными органами, которые не соответствуют законам и иным нормативным правовым актам и нарушают права и законные интересы организаций и граждан; об обжаловании отказа в государственной ре­гистрации либо уклонения от государственной регистрации в установ­ленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бес­спорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного акта, и др.

Порядок рассмотрения этих дел определен АПК. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям за­конности и принятие мер по устранению выявленных правонаруше­ний. Суд принимает решение на основании действующего законода­тельства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона или иных нормативных правовых актов со стороны органа исполни­тельной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе выне­сти частное определение в адрес соответствующих органов, должност­ных лиц.

Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и граждана­ми на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполни­тельного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдик­ции и арбитражные суды в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.

Общественный контроль.

Вопросы осуществления общественного контроля в сфере государственного управления уже получили отражение в нормативной правовой базе Российской Федерации. Так, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг., утвержденная Правительством РФ в 2005 г., уделила большое внимание развитию таких факторов общественного контроля как информационная открытость государственных и муниципальных органов, обеспечение влияния гражданского общества на подготовку и принятие решений органов исполнительной власти. Концепция предусматривала разработку и внедрение широкого перечня механизмов осуществления общественного контроля:

• раскрытие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
• проведение публичных обсуждений подготавливаемых решений;
• проведение общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;
• включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных решений, затрагивающих права и законные интересы граждан;
• создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества;
• определение рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

Ряд обозначенных задач также зафиксированы в Национальной стратегии противодействия коррупции, а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы, принятых позднее.

Правовую базу осуществления общественного контроля в России составляют федеральные законы «Об Общественной палате Российской Федерации», «О порядке рассмотрений обращений граждан Российской Федерации», «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также указы Президента РФ «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», «Об общественных советах при МВД РФ и его территориальных подразделениях». Нормы, закрепляющие механизмы общественного контроля содержатся и в ряде других федеральных законов: «О полиции», «Об органах судейского сообщества в РФ», «О саморегулируемых организациях», «О рекламе», «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» и др.

В развитие указных федеральных законов, указов Президента и Постановлений Правительства РФ приняты нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, а также муниципальных образований

Обращения граждан.

Право граждан на обращение

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

2) предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Вопрос – 146 Судебный контроль в сфере организации и функционирования публичного управления. Контроль Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Режим законности в сфере организации и функционирования исполнительных органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих обеспечивается судебным контролем или правосудием, осуществляемым соответствующими судами.

Основное содержание судебного контроля в сфере публичного управления заключается нормоконтроле, т. е. граждане РФ и иные уполномоченные лица могут оспорить в судах нормативные и индивидуальные правовые акты. Нормоконтрольная деятельность осушествляется судами посредством конституционного, административного, гражданского и арбитражного судопроизводства.

Конституция устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, органов МСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Роль судебной власти при рассмотрении споров, связанных с актами управления, будет возрастать, т. к. судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд достоинств перед административным: суд- специальный гос. орган, осуществляющий контроль за законностью, обоснованностью решений; он независим ни от одной ветви власти; нет заинтересованности в результате рассмотрения спора; имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора.

Конституционный Суд РФ:

Поводы и основания к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ.

• Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд Российской Федерации в форме запроса, ходатайства или жалобы
• Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, или выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

Согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции Российской Федерации, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции Российской Федерации, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

Противоречия закона, иного НПА либо иного ненормативного ПА законодательного органа субъекта устанавливается соответствующим судом, под которым, как правило, понимается суд общей юрисдикции одного уровня с органом, издавшим обжалуемый правовой акт.

По общему правилу, в судах общей юрисдикции рассматриваются все дела об оспаривании НПА, кроме тех, проверка законности которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного суда РФ. К делам, подведомственным судам общей юрисдикции, относятся, например, дела о признании противоречащими ФЗ законов субъектов, иных НПА представительных и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ, НПА органов МСУ, а также НПА федеральных министерств, гос. комитетов, федеральных служб и иных ФОИВ.

Арбитражные суды:

Подведомственность дел арбитражному суду

1. Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

3. К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомственности дел арбитражным судам, можно констатировать наличие нескольких важнейших положений, относящихся к административному судопроизводству:

- устанавливается подведомственность ас (арб. судам) экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

- используется термин «административное судопроизводство».

- административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

- административным судопроизводством законодатель считает рассмотрение ас указанных споров и иных дел:

• Об оспаривании НПА, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если ФЗ их рассмотрение отнесено к компетенции ас.
• Об оспаривании ненормативных ПА органов гос. власти РФ, органов гос. власти субъектов, органов МСУ, решений и действий органов гос. власти, органов МСУ, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
• Об административных правонарушениях
• О взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании: осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вопрос – 147 Судебный порядок рассмотрения дел об оспаривании решений, действий органов государственной власти, органов МСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан.

В соответствии с ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 14 декабря 1995г.

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Подача жалобы

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, государственного служащего.

Военнослужащий вправе в порядке, предусмотренном настоящей статьей, обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Подача жалобы оплачивается государственной пошлиной в установленном размере. Суд может освободить гражданина от уплаты пошлины или уменьшить ее размер.

Порядок рассмотрения жалобы

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных настоящим Законом.

На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Глава 25 ГПК РФ:

Рассмотрение заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего

1. Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение двух месяцев с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.

2. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в части первой настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

Решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, подлежащие оспариванию в порядке гражданского судопроизводства

К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Постановление Пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нпа полностью или в части».

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:

а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 261, 263, 263-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями), а вопросы местного значения – в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями);

в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

г) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации соответственно);

д) законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

е) Исключен по Постановлению Пленума ВС РФ от 10.06.2010 № 13;

ж) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.