Взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации

В отчетном году уполномоченные по правам человека появились еще в семи субъектах Российской Федерации - в Забайкальском крае, в Кировской, Ленинградской, Псковской, Томской и Челябинской областях, а также в Ханты-Мансийском автономном округе. В самом начале 2011 года были назначены уполномоченные по правам человека в Воронежской и Ивановской областях. Таким образом, на момент подписания настоящего доклада региональные уполномоченные по правам человека имелись в 60 субъектах Российской Федерации. Еще в 8 субъектах Российской Федерации - в республиках Марий Эл, Тыва и Хакасия, в Костромской, Оренбургской и Тюменской областях, в Чукотском автономном округе и в Еврейской автономной области приняты законы об уполномоченном по правам человека, однако сами уполномоченные пока не назначены.

Федеральный конституционный закон " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", как известно, оставляет вопрос об учреждении аналогичной должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации на усмотрение его законодателя. Иными словами, каждый субъект Российской Федерации может, но не обязан, создавать собственный институт уполномоченного по правам человека. С учетом этого обстоятельства приведенная статистика вселяет осторожный оптимизм, позволяя говорить о том, что уже в 68 субъектах Российской Федерации учреждение должности уполномоченного по правам человека стало осознанной необходимостью. Особенно отрадно то, что в целом ряде случаев отмеченный процесс является отражением не только зрелости государственных органов конкретных субъектов Российской Федерации, но и активной позиции представителей гражданского общества.

Характерен в этом смысле пример Челябинской области, где в последнее время широко обсуждался вопрос о создании института регионального уполномоченного по правам человека. В отчетном году по инициативе межрегионального фонда " ГОЛОС-Урал" этот вопрос был вынесен на обсуждение представительного " круглого стола". За создание института уполномоченного по правам человека высказались общественные организации, а также областная Общественная палата.

В итоге, в августе отчетного года был принят Закон " Об Уполномоченном по правам человека в Челябинской области", в соответствии с которым уже в сентябре того же года назначен и сам Уполномоченный.

Все сказанное отнюдь не побуждает федерального Уполномоченного изменить свою неоднократно высказывавшуюся точку зрения о том, что Федеральный конституционный закон " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" должен предусматривать императивное учреждение должности регионального уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации. И дело не только в том, что в противном случае гражданам не обеспечивается равенство возможностей защиты своих прав и свобод на всей территории нашей страны. Нельзя забывать и о том, что в отдельных субъектах Российской Федерации органы государственной власти принципиально не приемлют саму мысль об учреждении института уполномоченного по правам человека, видимо, по причине его прописанной в законе независимости.

Процесс становления института региональных уполномоченных идет не всегда и не везде просто. Отчасти это, конечно, связано с психологией человеческих и деловых отношений, опирающихся на присущие некоторым регионам традиции единоначалия, гораздо более сильные и заметные, чем в столицах. В таких условиях региональным уполномоченным приходится выстраивать эти отношения, памятуя о том, что отстоять права человека, ни в чем не полемизируя с местным начальством или, наоборот, находясь с ним в перманентном конфликте, - одинаково невозможно. Во втором случае уполномоченный рискует вообще потерять работу, как это произошло в отчетном году с Уполномоченным по правам человека в Ненецком автономном округе, который был освобожден от своих обязанностей решением Собрания депутатов округа. (Последним, судя по всему, не пошел впрок опыт их коллег из Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга, годом раньше отрешивших от должности своего Уполномоченного по правам человека, в действиях которого Верховный Суд Российской Федерации впоследствии не нашел каких-либо нарушений.)

Трудности в работе региональных уполномоченных связаны также и с недостаточной урегулированностью их правового статуса на федеральном уровне. Некоторая парадоксальность ситуации состоит в том, что, с одной стороны, сфера ответственности регионального уполномоченного включает всю территорию субъекта Российской Федерации, а с другой стороны, его компетенция распространяется только на государственные и муниципальные органы самого субъекта. Действующие на территории субъекта Российской Федерации региональные подразделения федеральных органов власти находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Поступающие к региональному уполномоченному жалобы на их действия могут быть разрешены фактически только на основе личной договоренности с их руководителями, а не на незыблемой основе закона. Выход из положения можно найти, например, передав жалобу по принадлежности, то есть на рассмотрение федеральному Уполномоченному. Во многих случаях так и приходится поступать, что, однако, усложняет и порой непредсказуемо удлиняет процедуру ее рассмотрения.

Нельзя вместе с тем не отметить, что, принимая законы, регулирующие деятельность " своих" уполномоченных по правам человека, законодатели субъектов Российской Федерации зачастую неправомерно руководствуются положениями Федерального конституционного закона " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", наделяя их полномочиями, предоставленными только федеральному Уполномоченному (в том числе процессуальными правами в уголовном и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным органам государственной власти), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры Российской Федерации.

Вообще говоря, отмеченная выше недостаточная урегулированность их правового статуса на федеральном уровне нередко серьезно дезориентирует региональных уполномоченных. В итоге кто-то из них, опасаясь выйти за пределы своего законного мандата, проявляет нерешительность. Кто-то, наоборот, толкует свою компетенцию широко и вольно, например, претендуя на роль защитника прав представителей титульного народа своей республики на всей территории Российской Федерации и даже за границей. Между тем и чересчур узкая и неправомерно широкая интерпретация своего мандата отдельными региональными уполномоченными, по-видимому, проистекает именно из недостаточной урегулированности их правового статуса.

В конце отчетного года к депутатам Государственной Думы и к федеральному Уполномоченному поступило обращение Волгоградской областной Думы, содержавшее предложение о разработке и принятии федерального закона об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации, который определил бы формы их взаимодействия с правоохранительными и судебными органами, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, федеральными структурами и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, гарантии их независимости и самостоятельности, а также недопустимости вмешательства в их правозащитную деятельность. (См. приложение 2.25.1.)

В настоящее время учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и регулирование его деятельности осуществляется в соответствии со ст. 5 ФКЗ " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Вместе с тем согласно требованиям п. " б" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу этого регулирование деятельности уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации не может осуществляться только законодательством субъектов Российской Федерации и предполагает принятие соответствующего закона на федеральном уровне.

Федеральный Уполномоченный, поддержав указанную инициативу Волгоградской областной Думы, обратился к Председателю Государственной Думы с предложением о создании рабочей группы для подготовки искомого законопроекта. Федеральный Уполномоченный предложил также дополнить Федеральный конституционный закон " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" главой, регулирующей его компетенцию по обеспечению единства государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации в рамках взаимодействия с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. При этом порядок назначения на должность и освобождения от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также их полномочия должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с предложенным федеральным законом.

Кроме того, представляется, что в этом федеральном законе должна быть закреплена процедура рассмотрения адресованных им жалоб. С одной стороны, это вполне согласовывалось бы с положениями международных документов, в которых акцентируется особая процедура проверки независимым и беспристрастным омбудсманом (уполномоченным) сведений, содержащихся в жалобах заявителей в связи с предполагаемым нарушением их прав государственными и муниципальными органами и их должностными лицами. С другой стороны, это устранило бы некоторые противоречия, возникающие в связи с действием Федерального закона от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В связи с тем, что этот Закон не распространяется на обращения граждан, подлежащих рассмотрению в порядке, установленном только федеральными конституционными законами и федеральными законами, в сферу его применения попадает и деятельность региональных уполномоченных по правам человека. Однако, как уже отмечалось выше, механизм рассмотрения уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации жалоб заявителей иной и не дублирует формы и методы работы с обращениями граждан, предусмотренными для государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в порядке, установленном Федеральным законом " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Процесс учреждения должности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации еще не закончился, а параллельный процесс учреждения должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации уже начался в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. N 986 " Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка". Динамика обоих процессов такова, что в отдельных субъектах Российской Федерации уполномоченные по правам ребенка могут, похоже, появиться раньше, чем уполномоченные по правам человека. Что, наверное, стало бы некоторым парадоксом.

Не вдаваясь в общие рассуждения о сравнительных достоинствах и недостатках двух моделей государственной правозащиты - " универсальной", осуществляемой в настоящее время уполномоченными по правам человека, и " специализированной", опирающейся на уполномоченных по правам лиц отдельных возрастных, профессиональных и социальных групп, хотелось бы высказать ряд принципиальных соображений по существу проблемы.

Защита прав и свобод человека по самой своей природе едина и неделима. В силу этого универсальные и специализированные институты государственной правозащиты могут хорошо дополнять друг друга лишь при условии тесного взаимодействия между собой. Вопрос о том, в какой форме должно осуществляться такое взаимодействие, по большому счету, вторичен. В одних субъектах Российской Федерации уполномоченные по правам ребенка уже работают в аппарате уполномоченных по правам человека, являясь их заместителями. Другие же субъекты Российской Федерации, возможно, предпочтут учредить должность уполномоченного по правам ребенка вне аппарата уполномоченного по правам человека. Если они могут позволить себе содержать два правозащитных аппарата вместо одного, нет проблем. В любом случае залог успеха государственных правозащитных институтов - в их эффективном взаимодействии друг с другом, а равно и с гражданским обществом.

Размышляя о перспективах совместной работы уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка, нельзя не обратить внимание на то, что в настоящее время их правовой статус неодинаков. Первые работают на основе соответствующих федерального и региональных законов, оставаясь независимыми и неподотчетными государственным органам и должностным лицам. Вторые - как правило, государственные служащие высокого ранга, привилегией независимости и неподотчетности, естественно, не обладают. В целом же институт уполномоченного по правам ребенка, видимо, нуждается в дальнейшем законодательном уточнении.

По установившейся традиции наиболее острые из общих для всех уполномоченных по правам человека вопросов выносятся на совместное обсуждение в рамках их координационного органа - Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Заседания Координационного совета обычно созываются два раза в году, как правило, в г. Москве. В отчетном году первое такое заседание состоялось в апреле. На нем были рассмотрены вопросы оказания бесплатной юридической помощи населению, роста тарифов на услуги адвокатов и нотариусов, проведения судебной экспертизы и др. В работе заседания принял участие Министр юстиции Российской Федерации. Второе заседание было, как обычно, приурочено ко Дню прав человека, отмечаемому во всем мире ежегодно 10 декабря. Участники заседания обсудили вопросы реформирования системы исполнения наказаний в Российской Федерации и соблюдения прав человека в местах принудительного содержания. Состоялся обмен мнениями по таким конкретным аспектам указанных вопросов, как применение к осужденным необоснованного физического и психологического насилия, условия содержания под стражей, а также изменения меры пресечения для лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, организации медицинской помощи в местах принудительного содержания. Был также рассмотрен вопрос соблюдения социальных прав сотрудников ФСИН России. В работе заседания принял участие директор Федеральной службы исполнения наказаний.

Еще одной формой сотрудничества федерального и региональных уполномоченных по правам человека является обмен информацией по правозащитной тематике, в частности, по вопросам законодательного регулирования прав и свобод человека. Предпринятый в отчетном году в рамках этой работы анализ регионального законодательства, регулирующего деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, показал, что только 16 из 58 уполномоченных наделены правом законодательной инициативы. Те же, кто такого права не имеет, могут участвовать в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека только путем весьма громоздкой процедуры обращения со своими предложениями к субъектам права законодательной инициативы.

С недавних пор информация о нарушениях прав и свобод человека, обусловленных несовершенством законодательства Российской Федерации, направляется региональными уполномоченными и в Центр мониторинга права, созданный при Совете Федерации. В доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 и 2009 года " О состоянии законодательства в Российской Федерации" вошли разделы, целиком подготовленные на основе информации, собранной и проанализированной российскими уполномоченными по правам человека.