Студопедия

Главная страница Случайная страница

КАТЕГОРИИ:

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника






Особенности электорального и функционального представительства






Вид политиче­ского представи­тельства Способ представительства интересов* Типы представляемых интересов
Электоральное представитель­ ство Через официальные институционализиро­ванные каналы (через депутатов парламента) Общественные, нацио­нальные, интересы общества в целом (депутат — представи­тель всего народа)
Функциональ­ное представи­тельство С использованием как институционализирован­ных форм (трехсторонние комиссии, консульта­ционные органы), так и неинституционализиро- ванных (лоббизм) Групповые, корпора­тивные интересы

 

Электорат — определенная часть граждан, облада­ющих активным избирательным правом, голосующих за ту или иную политическую партию или лидера.

Системы функционального и электорального представи­тельства отличаются друг от друга также опорой на различные типы интересов. Система функционального представительства

и, в частности, лоббизм ориентируется прежде всего на пред­ставительство групповых, корпоративных интересов. Совре­менное общество характеризуется высокой степенью струк­турированности, оно разделено на многочисленные группы, отстаивающие свои интересы. Поэтому нет ничего удивитель­ного в том, что разные социальные группы, как коммерческие, так и некоммерческие организации заинтересованы в реализа­ции своих интересов через государственные органы.

Совсем другая картина складывается при электораль­ном представительстве. В процессе выборов политические партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим инте­ресам населения, стремятся заручиться поддержкой как можно большего числа избирателей. Иначе говоря, пар­тийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы общества в целом. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рас­сматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отно­шению к избирателям. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства, из этого он и должен исходить при принятии решений. В этом глав­ное отличие парламентариев и государственных, и муници­пальных служащих от лоббистов. Как справедливо заметил в связи с этим один из современных российских полити­ков, если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающего все аргу­менты «за» и «против», то лоббист больше похож на адво­ката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала. Именно групповая природа интереса лежит в основе лоббизма, является сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.

Методы лоббизма могут использоваться не только в системе представительства функциональных интере­сов, но и в различных сферах общественно-политической жизни. Различными могут быть и ресурсы, используемые для оказания влияния. Так, группы интересов, представля­ющих бизнес, могут оказывать влияние благодаря возмож­ности создавать или сокращать рабочие места, ведущие профсоюзы — путем воздействия на экономику с помо­щью организации забастовок, другие группы — благодаря финансовым средствам, которые они могут использовать для заключения соглашений. К важным ресурсам лоббист­ской деятельности следует отнести информацию (возмож­ность информационного воздействия, экспертная информа­ция) и особенно наличие связей с политической элитой, их плотность и устойчивость.

Большинство современных ученых отмечает довольно низкую эффективность традиционных механизмов пред­ставительства интересов. Это связано, во-первых, с тем, что представительство интересов через депутатов парламента, как уже отмечалось, не предполагает удовлетворение груп­повых корпоративных интересов. Во многих странах пар­ламентарии избираются от территориальных округов, в то время как групповые интересы часто не совпадают с терри­ториальными и, как правило, выходят за пределы того реги­она, который представляет в парламенте депутат. С другой стороны, сегодня во многих странах наблюдается кри­зис института политических партий, прежде являвшихся основным механизмом артикуляции интересов социальных групп и их представительства в парламенте. Такое положе­ние во многом объясняется падением в современном плю­ралистическом обществе роли идеологии, которая традици­онно составляла основу партийных программ. Однако дело не только в этом. Сегодня многие говорят о кризисе «пар­тийной формы» представительства как таковой.

Сама природа политических партий приводит к тому, что представляемые ими интересы чаще всего слиш­ком широки и неконкретны. Добиваясь своей главной цели — иметь как можно большую базу электората, партии вынуждены расширять свои программы, чтобы привлечь сторонников, и в результате само представление о том, какие интересы они представляют, становится весьма рас­плывчатым и неопределенным. Положение осложняется тем, что сами интересы приобретают все большую сте­пень градации, которую не в состоянии охватить ни одна партийная программа. В то же время нередки (особенно в России) случаи создания партий «под лидера», пресле­дующих, как правило, краткосрочные цели (например, победить на парламентских выборах) и не ставящих целью реальное отстаивание интересов своего электората. Ослаб­ление роли партийного представительства связано также с тем, что в условиях кризиса централизованного государ­ства сама политическая борьба за удовлетворение интере­сов и требований приобретает новое локальное измерение, вступающее в противоречие с «партийной формой» пред­ставительства.

В этих условиях важное значение приобретают инсти­туты группового представительства и, в частности, лоббизм как специфическая система функционального представи­тельства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и, как считают специалисты, в раз­нообразных направлениях перекрывающая систему геогра­фического и электорального представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента, представителями политических партий. Как показывает практика западных демократий, во многом именно в воздействии групп инте­ресов на властные структуры и политику в целом (в лоб­бировании) реализуется одна из главных целей современ­ного гражданского общества — преодоление политического отчуждения.

С этим соглашаются многие российские политики и уче­ные, призывающие пересмотреть господствующее у нас сугубо негативное понимание лоббистской деятельности. По общему мнению, нормальный лоббист, который прихо­дит не со взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе — это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а зна­чит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.

Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. Оно имеет как свои достоинства, так и существенные недостатки, кото­рые прямо связаны с рассмотренной нами выше пробле­мой конфликтов интересов. Так, при этом типе предста­вительства в связи с отсутствием необходимых ресурсов практически не учитываются и не лоббируются в плюра­листическом процессе волеизъявления интересы так назы­ваемых «слабых» групп (дети, старики, инвалиды и т.д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ. В то же время присущие группам интересов тен­денции олигархизации значительно снижают легитимацию организованного представления интересов. На способы и эффективность лоббистской деятельности большое влия­ние оказывают такие факторы, как существование сильных конкурирующих групп, юридическая регламентация их деятельности, в том числе и в первую очередь их взаимо­отношений с властными структурами. С изменением поли­тической, экономической или социокультурной ситуации может меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, расширение границ вмешательства государства в жизнь общества порождает влиятельную бюрократию, нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминаль­ных групп. Одной из острых проблем группового пред­ставительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, депутатов и государственных слу­жащих и связанная с этим ангажированность депутатов и должностных лиц в пользу тех или иных интересов, что в совокупности с другими факторами обусловило необхо­димость регулирования лоббистской деятельности во мно­гих странах.

Законы о лоббистской деятельности приняты сегодня практически во всех западных государствах. Проблема лоббирования занимает центральное место среди норм административной и парламентской этики, ей посвящены и особые разделы этических кодексов парламентариев и государственных служащих. Их основная цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, тем самым во многом снимая даже подозрение в коррупции. Так, по действующему в США закону о лоббизме все лоббист­ские организации и частные лица, занимающиеся лоб­бистской деятельностью, в обязательном порядке должны регистрировать себя у клерка нижней палаты парламента, предоставлять данные о своей деятельности, источниках поступления и расходовании финансовых средств. Все эго делает процедуры взаимоотношения лоббистов с властями более прозрачными и предсказуемыми, обеспечивает важ­ные для демократического процесса одинаковые «правила игры»: власти знают лоббистов, точно также как лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить в соответствии с этим свою работу.

В России формы цивилизованного лоббизма пока что отсутствуют, преобладает не регулируемый законом лоб­бизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами. С одной стороны, развитие демократических про­цессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст. 30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширили круг субъ­ектов лоббизма в современной России. С другой стороны, в современной России отсутствует необходимая норма­тивно-правовая база для их эффективного функциониро­вания.

В современной науке существуют различные классифи­кации субъектов лоббизма, в основу которых чаще всего кладется различие по виду интереса и по степени организо­ванности. Так, по виду интереса современные авторы выде­ляют четыре основные группы лоббистов, действующие сегодня в России:

• «политизированные» группы, представляющие груп­пировки бизнеса и его политических представителей, кото­рые добиваются политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;

• социальные лоббисты, отстаивающие интересы социаль­ных групп (профсоюзы, феминистские, экологические, моло­дежные организации);

• группы экономических лоббистов, к которым при­надлежат различные корпорации и отраслевые комплексы, а также финансово-промышленные группы;

• региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шах­терский Кузбасс).

Особый интерес с учетом элитарного характера функ­ционирования политики в России представляет участие в лоббистской деятельности (наряду с традиционными для западных обществ группами предпринимателей, бюро­кратов, потребителей, экологов) различных группировок в среде политической элиты. Имея прямое отношение к доминирующей общественной группе, в руках кото­рой сконцентрированы значительные властные ресурсы, эти группировки обладают не меньшими возможностями и влиянием на политику, чем крупные группы интересов.

В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государ­ственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых «бюджетных» группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы.

Вместе с тем слабость и противоречивость российской правовой системы способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществля­ется вне рамок права.

Никаких общих правил для взаимодействия государ­ственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует. Нет и закона о лоббистской деятельности. Предложенный еще в 1995 г. на рассмо­трение Государственной Думы и не прошедший первого чтения законопроект о лоббистской деятельности наряду с рядом положительных моментов содержит, по мнению специалистов, крупные недостатки. Он не только не преду­сматривает каких-либо дополнительных прав для тех лоб­бистов, которые зарегистрировались и тем самым подпали под пристальное внимание средств массовой информации и общественности, но и не делает процедуру общения депу­тата с представителями различных организаций и избира­телями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой про­блемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во власт­ных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.

Как показывает опыт большинства стран, характер и круг объектов лоббизма в определяющей мере зависит от сложившейся в государстве практики государствен­ного управления. Так, в авторитарных обществах с огра­ниченной ролью парламента основные усилия лоббистов направлены на правительственные структуры. И напротив, в странах, где исполнительная власть имеет ограниченные возможности в сфере законотворчества, лоббирование осу­ществляется в большей степени на парламентском уровне. В России, особенно после событий 1993 г., роль парламента в выстраивании политического процесса значительно сни­зилась по сравнению с ролью Правительства и Президента. Это во многом обусловило особенности современного рос­сийского лоббизма. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повы­шенное внимание именно на исполнительные органы вла­сти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля. Такой выбор вполне естественен для общества, которое продол­жает жить не столько по законам, сколько по постановле­ниям и указам.

По наблюдению экспертов, сегодня в России наибо­лее мощные лоббистские группы функционируют внутри исполнительной власти, вокруг политических фигур (пре­мьер-министра, его заместителей). Огромное поле деятель­ности для лоббистов создают существующий при Прези­денте РФ мощный административный аппарат, Служба помощников Президента РФ, являющаяся самостоятель­ным подразделением и играющая одну из ведущих ролей в принятии решений, равно как и чрезвычайно широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только формирует аппарат, но и контролирует деятельность Представителей Президента в субъектах РФ.

Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отече­ственные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводят к тому, что последние не в состоянии противостоять экс­пансионизму традиционно сильного российского государ­ства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не спо­собствуют равному представительству интересов, но и дис­кредитируют сам процесс лоббирования.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Чем, но мнению специалистов, объясняется рост бюрокра­тизма на государственной и муниципальной службе? Приведите примеры проявления бюрократизма в органах власти, с которыми вам лично приходилось сталкиваться.

2. Что, па ваш взгляд, характеризует коррупцию как социальное и этическое явление? В чем заключается общественная опасность коррупции, позволяющая рассматривать ее как реальную угрозу национальной безопасности?

3. Выделите основные причины развития коррупции в системе государственной и муниципальной власти.

4. На каких принципах должна строиться антикоррупционная

I юлитика государства, и какими должны быть первоочередные меры в преодолении коррупции в органах власти?

5. Какую роль в ограничении коррупции может, по вашему мнению, сыграть повышение престижа государственной и муни­ципальной службы? Что для этого необходимо сделать в первую очередь?

6. Почему при разработке этических кодексов государственных служащих особое внимание должно уделяться мерам по предотвращению конфликтов интересов?

7. Расскажите, каким, по вашему мнению, должен быть меха­низм контроля за соблюдением Этического кодекса государствен­ными служащими.

8. В чем, на ваш взгляд, заключается сущность лоббизма как одной из форм функционального представительства интересов в современном государстве?

9. Как регулируется лоббистская деятельность в современных странах, и какова, по вашему мнению, основная причина распро­странения нецивилизованных форм лоббирования интересов в со­временной России?

Рекомендуемая литература

1. Белолипецкий, В. К. Этика и культура управления: учеб.-практ. пособие / В. К. Белолипецкий, JI. Г. Павлова. — Ростов н/Д: МарТ, 2004.

2. Ионова, А. И. Этика и культура государственного управления: учеб. пособие / А. И. Ионова. — М.: РАГС, 2005.

3. Омельченко, Н. А. Этика и культура управления в си­стеме государственной власти и госслужбы: учеб. пособие / Н. А. Омельченко. — М.: ГУ У, 2010.

4. Осипова, И. Н. Этика и культура управления: учеб. пособие / И. Н. Осипова. — М.: ФОРУМ, 2011.

5. Петрунии, Ю. Ю. Этика бизнеса: учебник / Ю. Ю. Петрунин, В. К. Борисов. — 4-е изд. — М.: ТК Велби; Проспект, 2007.

6. Практикум по учебной дисциплине «Этика и культура управления»: для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» / сост.: Н. А. Омельченко, Д. Ю. Знаменский, Д. А. Филимонов. — М.: ГУУ, 2010.

7. Степнов, П. П. Этические нормы государственных служащих (социально-философский аспект) / II. П. Степнов. — М., 2006.

16 Н.А. Омельченко

 

 

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Прочитайте фрагмент Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведе­ния государственных служащих» и ответьте на вопросы по тексту.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

служебного поведения государственных служащих

1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

2. Государственный служащий, сознавая свою ответствен­ность перед государством, обществом и гражданами, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросо­вестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспече­ния эффективной работы государственного органа; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социаль­ных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо лич­ных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препят­ствующих добросовестному исполнению должностных (служеб­ных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государ­ственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую воз­можность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объеди­нений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и пра­вила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности раз­личных этнических, социальных групп и конфессий, способство­вать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конф­ликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязан­ностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.

3. Государственный служащий, наделенный организационно­распорядительными полномочиями по отношению к другим госу­дарственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конф­ликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служа­щих к участию в деятельности политических партий, иных обще­ственных объединений.

1. Исходя из текста Указа Президента РФ, дайте определение конфликта интересов. Определите, какие из приведенных положе­ний данного акта прямо связаны с проблемой регулирования конф­ликта интересов на государственной службе.

2. Какие действия должен предпринять государственный слу­жащий при угрозе возникновения конфликта интересов?

Приведите примеры конфликтов интересов из политической практики различных стран и современной России

 

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Изучите приведенный ниже текст и ответьте на заданные вопросы.

Современный исследователь проблем бюрократии А. В. Обо­лонский выделяет несколько причин, способствующих перерож­дению бюрократической организации и порождающих бюрокра­тизм как социальное явление. В качестве социально-политической основы бюрократизма ученый называет реально существующую опасность отрыва аппарата управления от общества, «в резуль­тате чего он превращается в самостоятельную силу с собствен­ными эгоистическими интересами, которые он всячески поддер­живает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами». Другой основой для развития бюрокра­тизма, по наблюдению ученого, является присущий любой бюро­кратической организации антидемократизм, который возникает «из мнимой монополии чиновников на компетентность, оставля­ющей за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев»[10]. Наконец, в организационно-техническом плане бюрократическая модель управления также может порождать бюрократизм, когда по разным причинам основная задача чиновника — «обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил» пре­вращается в самоцель, в результате чего происходит канцеляр­ская подмена содержания формой[11].

1. Какова, по мнению ученого, социально-политическая основа бюрократизма? К каким последствиям может привести отрыв аппарата управления от общества?

2. В чем заключается антидемократизм бюрократической организации? Приведите примеры.

3. Как вы понимаете данную ученым характеристику орга­низационно-технической основы бюрократизма, заключающейся в канцелярской подмене содержания формой?

 


[1] Цит. по книге: Государственная кадровая политика и механизм ее реализации (Кадроведение): курс лекций. М., 1997. С. 141.

[2] Осипова И. Н. Этика и культура управления: учеб. пособие. С. 96.

[3] Мени И. Коррупция в конце века // Государственная служба. Проб­лемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюлле­тень. М.: РАГС, 1998. № 2.

[4] Уголовный кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-Ф3.

[5] См., например: Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Нацио­нальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы».

[6] Комлева В. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформирования государственной службы // Государствен­ная служба. 2003. № 3. С. 112.

[7] Public Administration Reform: On Access to Information. Tacic. 2003. P. 17-18.

[8] См.: Петрупин Ю. Ю., Борисов В. К. Этика бизнеса: учеб. пособие. М.: Дело, 2000. С. 228-234.

15 Н.А.Омельченко

[9] GR и лоббизм в современной России: результаты исследования. Режим доступа: https://www.communicators.ru/library/researches/rlob_res

[10] Оболонский, А. В. Бюрократия и государство. Очерки. М., 1996. С. 18.

[11] Там же. С. 19.


Поделиться с друзьями:

mylektsii.su - Мои Лекции - 2015-2024 год. (0.014 сек.)Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав Пожаловаться на материал