Механизм управления муниципальным образованием

Отечественный опыт показывает, что местное самоуправле­ние — это всегда комбинация местных, региональных и государст­венных интересов. На протяжении почти всей истории России интересы, потребности и запросы жителя местного сообщества ока­зывались на несколько порядков ниже интересов державы. Человек становился «винтиком» гигантской государственной машины, рабочей силой, статистической единицей, плательщиком много­численных налогов и сборов.

Сегодня для местного самоуправления при осуществлении организационно-управленческих функций характерным становится доминирование интересов населения местного сообщества, кото­рые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративны­ми. России еще предстоит разработать формы и методы эффек­тивного воздействия органов местного самоуправления на соци­альное, экономическое, экологическое, демографическое и про­странственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий постоянного обновления механизма управления муници­пальным образованием требуется использование новых, нетради­ционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие перед муниципальными органами управления, отлича­ются от проблем, решаемых органами государственного управле­ния, поэтому способы их решения по существу мало разработа­ны; во-вторых, структура органов местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед ним задачам, что обу­словлено неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой парадиг­мы управления экономическим развитием муниципальных образований становится объективной необходимостью.

В России, как и в других странах, в последнее время про­изошли большие изменения в условиях функционирования все­го государственного сектора. Интернационализация экономиче­ских связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конку­ренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Точно так же, как в коммерческой сфере изменяются обстоятельства деятельности любой коммерческой организации (меняются технологии производства, появляются новые товары и услуги, меняются методы управления, распространяются но­вые социальные технологии и финансовые инновации), так и в работе государственных учреждений изменяются обстоятельства их функционирования — цели, приоритеты развития, финансо­вая среда, появляются новые способы обустройства обществен­ной жизни, изменяются функции деятельности государственных учреждений. Особенно зримо происходящие процессы видны на примере регионального развития, где меняются факторы, прин­ципы взаимодействия разных уровней государственной власти, условия социально-экономического развития региональных со­обществ, меняется сама парадигма развития.

Работа муниципальных учреждений все в большей мере ста­новится связанной с частными организациями. Расширяется прак­тика формирования муниципальных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют функции управле­ния. Многие муниципальные учреждения приватизируются, про­исходит их разгосударствление. Функции, связанные с уборкой мусора на городских улицах, эксплуатацией жилого фонда и, на­конец, содержанием тюрем, во многих странах постепенно передаются из государственного сектора в частный. Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как она перестает отвечать новым условиям развития общества. Проис­ходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было сле­дование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориен­тация на достижение результата.

По мере приватизации и разгосударствления разрушается мо­нополия государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на при­мере муниципальных служб: организации, осуществляющие му­ниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу. Это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начина­ет постепенно замещаться новой, в которой присутствуют эле­менты рыночных механизмов. Человек все в большей мере на­чинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность государственных учреждений рас­сматривается через призму удовлетворения потребностей и кон­кретных запросов потребителя. Источником успеха работы госу­дарственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

В практику управления муниципальным образованием прони­кают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), резуль­тативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Измерение эффективности деятельности организаций обще­ственного сектора трудноосуществимо, поскольку есть заметное различие между организациями частного и общественного секто­ров: частная организация ориентируется на получение прибыли, а организация общественного сектора — на удовлетворение обще­ственных потребностей.

В процессе формирования новой модели управления видоиз­меняются процедуры контроля. На место тотального бюрократи­ческого контроля приходит контроль со стороны населения, по­требителей услуг регионального управления, который осуществ­ляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децен­трализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тща­тельным должен быть контроль). Он должен приближаться к не­посредственным исполнителям и в значительной мере осуществ­ляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести пе­реносится с измерения затрат на измерение результатов. Традици­онно в государственном управлении концентрировалось внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание пере­носится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффек­тивности.

Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе любого реформирования и реструктуризации. Кон­цепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.

В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, по­вышающих эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес вызывает концепция Value for money («ценность за деньги»), широко используемая в прак­тике деятельности организаций общественного сектора в Вели­кобритании и некоторых других стран. Данный термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Его смысл состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств сравнивается с полученным полезным эф­фектом (результатом). Таким образом, Value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходова­ния бюджетных средств. Она нашла применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях.

Ярким примером успешного использования в государствен­ной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стра­тегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципаль­ных образованиях, при управлении инвестиционной деятельно­стью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муници­пальных органов управления.

Стратегическое управление в значительной степени представ­ляет собой управление развитием. Развиваются все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государ­ственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты в техни­ческом, экономическом, социальном, физиологическом, функ­циональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться в усилении имеющихся или в построении новых структурных связей. Поэтому структур­ная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто становится ведущим критерием развития объекта управления.

Природа развития фирм, организаций, стран и регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей, которые и определяют направленность развития. Если такая направленность положительна, то говорят о прогрессе, а если отрицательна, — то о регрессе или о деградации.

Управление развитием становится все более актуальным по ме­ре того, как растет темп социально-экономических изменений. Особенно ярко ускорение социально-экономического развития ор­ганизаций, стран и сообществ проявлялось в XX в. Увеличивалась скорость распространения информации, формировались новые со­циально-экономические связи, время «сжималось», соответственно темпы социально-экономического развития увеличивались.

В начале XXI в. страны и народы, компании и организации, лидеры и менеджеры сталкиваются с необходимостью самооб­новления, так как темпы научно-технического и социального прогресса продолжают ускоряться. Неуклонное обновление ми­ра требует от людей собственного постоянного развития, чтобы успевать за вечно ускоряющимся потоком нового.

В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем и, как правило, это проблемы функционирования. Вопросы перспективы, т.е. вопросы развития, при этом отходят на второй план. В то же время, стратегически не решая перспективные проблемы, мы обрекаем себя на ухудшение ситуации в будущем.

Традиционно стратегия понималась лишь как результат плани­рования, как нечто зафиксированное и устоявшееся. В послед­нее время среди специалистов стало преобладать новое понима­ние стратегии как соединения рационально выработанной стра­тегии и случайной, так называемой чрезвычайной, стратегии. По­следняя определяется в первую очередь шаблонами, моделями в потоке решений и действий, она является результатом взаимодей­ствия плановых и незапланированных действий. Новое понимание стратегии обусловлено высокой степенью изменчивости современ­ного мира: будущее непредсказуемо; определенности нет ни в чем; нет достоверных прогнозов; цели подвижны так же, как и внешние условия. Поэтому детальные стратегии не могут быть заранее вы­строены. Часто их приходится корректировать по ходу дела. Секрет успеха ¾ не в предвидении будущего, а в создании организации, которая могла бы процветать в непредсказуемом будущем.

Стратегия ― это общее направление развития. Если его нель­зя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.

Компонентами стратегического управления (рис. 8.1) явля­ются: стратегическое планирование, реализация стратегии и стратегический контроль.

Рис. 8.1. Составные элементы стратегического управления

В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение новый метод контроля — бенчмаркинг. Это особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. В рамках бенчмаркинга осуществ­ляются поиск организаций (предприятий), которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. В процессе бенчмаркинга анализируется практика лучших организаций, ищет­ся ответ на вопрос, что, как и почему делают лидеры для удов­летворения потребностей клиентов.

Руководители коммерческих фирм, управляющие организа­циями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций.

Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались ус­пешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые по­зволили достичь более высоких результатов.

Национальные и местные правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу бюджетных средств, повысить каче­ство услуг, предоставляемых гражданам. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.

Качество предоставляемых услуг становится центральным мо­ментом в работе многих органов местного управления и местных органов власти. Достижение качества должно опираться на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита.

Таким образом, цикл стратегического управления (рис. 8.2) состоит из стратегического планирования, в рамках которого определяются цели, проводится SWOT-анализ, разрабатываются стратегия и способы ее реализации, построенные на философии организации, ее оргструктуре, подготовленности персонала, ор­ганизации деловых процессов и стратегического контроля.

Рис. 8.2. Цикл стратегического управления

После того как стратегия выбрана, она реализуется и осуще­ствляется контроль полученных результатов. Затем цикл страте­гического планирования начинается снова. Цикл стратегическо­го планирования, выполненный однажды, не способен закре­пить и зафиксировать незыблемую или единственно верную ус­пешную стратегию. Процесс стратегического управления непре­рывен. Планы в организациях создаются отнюдь не для того, чтобы неукоснительно их выполнять; они лишь средство успеш­ного управления, адаптирующего возможности организации к по­стоянно меняющимся условиям.

Таким образом, особенностью современной парадигмы управ­ления экономическим развитием муниципального образования является то, что, во-первых, управление становится стратегиче­ским, а во-вторых, экономическое развитие территории и эф­фективное управление этим процессом становятся заботой не только управленцев, но и бизнесменов, политиков и, безуслов­но, всего населения территории.

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются экономические, социально-психологические и правовые предпосылки муниципального менеджмента? Можно ли его средствами про­тивостоять углублению кризисных явлений в нашей стране?

2. Какова сущность муниципального менеджмента и как можно радикально по­высить его результативность?

3. Как реализовать принцип комплексности в муниципальном менеджменте?

4. Чем характеризуется отечественная культура муниципального менеджмента? Каковы критерии и этапы ее формирования?

5. Каковы уроки истории зарубежного опыта муниципального менеджмента для практики подготовки и переподготовки специалистов государственного управ­ления и местной власти Российской Федерации?