Основные этапы систематизации законодательства.

Систематизация законодательства — процесс многогранный, комплексный. Как всякий сложный процесс его можно рассматривать в широком и в узком аспектах. В широком аспекте данный процесс связан и с созданием схемы собрания, и с отбором (а соответственно, и анализом) актов действующего законодательства, подлежащих включению в собрание, и с организационными формами подготовительных работ по созданию собрания, и с изданием собрания, его поддержанием в действующем состоянии. В узком аспекте — это техника работы с уже отобранными для включения в собрание актами: их расположение внутри корпуса собрания, оформление помещаемых в собрание актов, составление справочных материалов, официальное «закрепление» итогов работы над систематическим собранием и т. д.

Выделяя этапы работы по систематизации законодательства, Д.А. Керимов ввел понятие " кодификационный процесс ", последовательно объединяющий все формы систематизации законодательства (Приложение №4): " кодификационный процесс – это деятельность соответствующих государственных органов по внешней и внутренней обработке и совершенствованию законодательства в целях приведения его в единую логическую систему и создание нового объединенного законодательного акта, заменяющего собой ранее принятые и применявшиеся правовые нормы". При этом кодификация, как высшая форма систематизации законодательства включает в себя все остальные формы систематизации в качестве подготовительных этапов.

Процесс систематизации состоит из ряда этапов, каждый из которых использует соответствующие методы, приёмы и способы законодательной техники:

1. составление плана кодификационной работы, в котором указывается цель, определяются этапы работы, необходимые средства её обеспечения, проведение организационных мероприятий и устанавливаются сроки их осуществления, завершения работы. Такие планы – руководство для практической деятельности и рационального использования сил, средств, времени;

2. выбор формы систематизации;

3. определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Выбор критериев при отборе материала зависит от цели систематизации, характера и значения самого правового материала. Отбор должен производиться на строго научных основах, чрезвычайно тщательно, с использованием всего арсенала средств для определения нормативности анализируемых актов, их юридической силы и характера действия. От внимательного и основанного на правильных методических началах отбора актов во многом зависит успешность всех последующих работ по подготовке и изданию собраний (сводов). Правильно отмечается в юридической литературе, что ошибки при отборе актов в процессе систематизации законодательства затем чаще всего трудно исправить, поскольку для их устранения потребовалось бы повторное тщательное исследование всех материалов;

4. сбор воедино правового материала и его регистрация. Наиболее удобен карточный учет законодательства. Осуществление этих мероприятий способствует созданию полного хронологического собрания нормативно-правовых актов, данный материал может использоваться для последующих работ и для научных целей;

5. " расчистка" материала – освобождение от актов, официально отмененных соответствующими органами, от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм. Результат данного этапа – уменьшение объема материала, подлежащего дальнейшей обработке.

5.1. кодификатор освобождается от актов с определенными в них сроками действия, уже истекшими и непродленными. Он может ставить вопрос о целесообразности продления срока действия данных актов или придания им характера актов длительного действия перед специальным органом;

5.2. исключает из законодательства акты, хотя формально пока не отмененных, но фактически утративших силу в связи с последующим законодательством. Этот вопрос решается совместно с государственными органами, их принявшими, при согласовании с ведомствами, которых они непосредственно касались;

6. составление списков всех актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей кодификационной работы. К списку кодификатор прилагает справки, раскрывающие мотивы исключения каждого из актов;

7. утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;

8. из текстов действующих актов исключаются: вводные части. Не содержащие принципиальных положений; в отдельных частях – статьи с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; части фактически утратившие силу, а также статьи ненормативного характера. Все исключения сопровождаются мотивированными объяснениями в специальных справках, на основании которых законодатель при обсуждении проекта сборника сможет решить окончательный вопрос о целесообразности выдвинутых кодификатором предложений;

9. создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов. Это создает удобство для быстрого получения справки по действующему законодательству, является основой для системного толкования действующих правовых норм, облегчает дальнейшую кодификационную работу. В настоящее время данный вид работ выполняется с использованием электронных носителей информации;

10. разработка схемы сборника, в соответствии с которой весь материал располагается по определённым разделам. Если тот или иной документ относится сразу к нескольким разделам, то данный акт следует помещать в тот раздел, к которому он по предмету своего регулирования относится в наибольшей степени, а в других разделах давать извлечения из него в виде отдельных статей, пунктов, приложений, заголовков с указанием раздела, в котором находится полный текст данного акта;

11. кодификатор устраняет имеющиеся противоречия в законодательстве. При наличии противоречий в различных актах по одному и тому же вопросу действующим признается тот акт, который был издан позже. Однако предпочтение (при одинаковой юридической силе актов) может отдаваться тому из них, который в наибольшей степени будет соответствовать действительности и регулируемым общественным отношениям. Одновременно устраняются повторения. Сохраняют ту статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает её наличие и сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Такая работа (консолидация) уменьшает объем материала, делает его более четким, лаконичным, цельным и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В целях укрупнения законодательных актов используют отсылки и дополнения. Отсылки применяются для указания на содержащуюся в данном сборнике статью, которая развивает или конкретизируется другими статьями этого же сборника. Дополнения – указания на то, что содержащаяся в данном сборнике статья развивается и конкретизируется другими статьями законодательных актов, не вошедших в данный сборник. При этом статья, к которой отсылаются или которая дополняет то или иное положение сборника, сама не должна содержать отсылки или дополнения. При устранении противоречий и повторений в действующем законодательстве обнаруживаются пробелы, о которых ставится в известность законодатель. Может возникнуть и обратный вопрос – о целесообразности отмены ряда действующих правовых норм, о чем также ставится в известность законодатель.

Систематические собрания, как результат процесса систематизации, отражая свойство системности законодательства, способствуют его правильному пониманию и применению. И все же особая роль отводится Своду законов как наиболее совершенному (по удобству пользования, механизму обновления и т. п.) виду систематического собрания. Специфика свода законов соотносится с целями его издания — укрепить стабильность правопорядка, сделать законодательство более открытым и доступным, обеспечить (особенно гражданам) реальную возможность знакомиться с текстами действующих законов.

В настоящее время в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке и издании Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 14 февраля 1998 г.) и от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 19 ноября 2003 г.), ведутся работы по созданию федерального Свода законов. Разработан и проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации». Началась работа по систематизации законодательства и в российских регионах. В ряде субъектов Федерации приняты нормативные правовые акты о сводах и собраниях законодательства.

Работа по систематизации законодательства и подготовке Свода законов, проводящаяся в настоящее время в РФ, организационно обеспечена специальным органом – Комиссией, которая действует при Президенте РФ и подотчетна ему. Полномочия и обязанности Комиссии определены соответствующим Положением.

В подготовке сводов должны принимать активное участие аппараты Государственной Думы, Администрации Президента, Правительства РФ, Министерство Юстиции, так как создание сводов очень сложный и трудоёмкий процесс в силу состояния современного российского законодательства (огромный массив нормативно-правовых актов). Научное обеспечение по подготовке и проведению работ по созданию федерального Свода законов в нормативном порядке возложено на ряд НИИ: Институт государства и права АН РФ, МГУ им. М.В. Ломоносова, Московская Юридическая Академия и др. Основные направления работы: фундаментальные научно-теоретические разработки, оказание методической помощи, выработка научно обоснованных рекомендаций по схеме свода, этапам работы над ним, непосредственное участие в разработке нормативного материала (рецензирование, проведение экспертизы старых актов на предмет выявления тех из них, которые действуют в новых условиях).

Другая проблема обновление и пополнение свода, поддержание его в действующем состоянии. В некоторых зарубежных странах действуют специальные правила, позволяющие поддерживать законодательство в кодифицированном состоянии. Так, в США разработаны правила технического оформления нормативных актов, предписывающие придавать актам текущего правотворчества такую форму, которая позволяла бы включать их без дополнительной обработки в Свод. Во Франции запрещается издавать нормативные акты, редакция которых не согласуется с текстом и структурой соответствующего кодекса. Учитывая бурное развитие компьютеризации и правовой информатики, логично предположить, что будущее — за автоматизированной моделью свода. И здесь открываются широчайшие возможности. Например, весьма эффективны различные автоматизированные способы, приемы обновления материалов свода, поддержание текста свода в контрольном (а в дальнейшем и в кодифицированном) состоянии.

В условиях достаточной стабилизации нормативного материала главная цель — превращение Свода законов в полностью кодифицированное издание.