Роль и место прокуратуры в укреплении правопорядка

В соответствии со статьей 129 Конституции РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 17 ноября

1995г. с последующими изменениями и дополнениями) прокуратура Российской

Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Систему прокуратуры Российской

Федерации составляют: а) Генеральная прокуратура РФ; б) прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, специализированные прокуратуры.

В системе прокуратуры РФ действуют также научные и образовательные учреждения.

Декларируемая деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этих целях прокуратура осуществляет надзор:

За исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов

РФ, органами местного самоуправления, органами Военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключенных под стражу.

Кроме того, прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. В соответствии с законом органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных к их компетенции.

Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он излагает свою позицию по вопросам применения уголовного закона и назначения меры наказания в отношении подсудимого. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор или его заместитель вправе вносить в соответствующие органы представление об устранении нарушений закона. Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, который уполномочен устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента

Российской Федерации. Не обладая правом законодательной инициативы, прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, которым принадлежит право законодательной инициативы, свои предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с законодательством прокуратура РФ осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В этих целях прокурор вправе созывать координационные совещания, организовывать рабочие группы, истребовать статистическую и другую необходимую информацию.

Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, Закон также устанавливает особый порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Так, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Надо сказать, что современные функции прокуратуры в значительной степени напоминают те, что были у нее во времена Петра I, когда «око государево» обеспечивало выполнение высочайших указов правительственными органами, их чиновниками и судами. Они имеют мало общего с функцией прокуратуры в странах с развитой демократией.

Если вернуться к истории, то одним из итогов судебной реформы 1864 г. стало полное освобождение прокуроров от административных функций и закрепление за ними функции государственного обвинения. Прокуратуру возглавлял министр юстиции (генерал-прокурор). В 1872 г. при кассационных департаментах Сената (высшего судебного присутствия) состояло 12 обер- прокуроров, при судебных палатах - 13 прокуроров и 50 их заместителей

(товарищей), при окружных судах - 103 прокурора и 655 товарищей. Систему дополняли 1457 судебных следователей, которым прокуроры в соответствии с

Уставом уголовного судопроизводства давали предложения о производстве предварительного следствия и наблюдали за ним. Прокуроры наблюдали за производством полицейских дознаний и руководили полицейскими чинами.

Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Кроме поддержания государственного обвинения в судах прокуроры наделялись полномочиями по контролю над деятельностью органов местной власти (исключая партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (общий надзор), а впоследствии - и судов. Прокуратура также проводила предварительное следствие и одновременно осуществляла надзор за следственными органами.

В условиях социалистического хозяйствования общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т.п. Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры, боролись с безбилетным провозом пассажиров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавливали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалистической законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и даже уголовной ответственности проводников и бригадиров. Но все было тщетно. В условиях тотального дефицита спрос все равно рождал предложение.

Проблема отпала сама собой с развитием рыночных отношений, когда билеты стали свободно продаваться в кассах.

Две другие составляющие общего надзора осуществляемого прокуратурой - контроль за законностью правовых актов и нарушениями прав и свобод граждан.

Во всех правовых государствах юридическое или физическое лицо, права или интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница принципиальная, поскольку суд принимает властное решение, а прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение и в случае отказа обращается в суд. Кроме того, суд принимает решение гласно, в рамках судебной процедуры и мотивирует его, а прокурор может ограничиться отпиской (что часто и происходит). Популярный тезис о «наступательности прокурорского надзора» на практике означает, что прокурорские проверки проводятся в плановом порядке, без сигналов о нарушениях закона. Возможность неограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ведомства дает прокурорам ощутимую власть, от которой никто добровольно не откажется, и почти полное отсутствие ответственности.

Концепция судебной реформы предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса

(правильный ход выборов, референдума и т.п.). Основаниями к вмешательству прокурора признаны, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.

Разработанный на основе этой Концепции проект закона «О прокуратуре

Российской Федерации» был внесен в Верховный Совет в январе 1992 г.

(основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании). Но депутаты предпочли альтернативный проект, подготовленный самой прокуратурой. В результате закон «О прокуратуре Российской

Федерации»[12] от 17 января 1992 г. реконструировал советскую прокуратуру, сохранил ее власть и упрочил социальные и материальные блага для ее сотрудников, правда, несколько сузив ее надзор за судебной деятельностью. В частности, данный закон даже не упоминает о Декларации прав человека и гражданина, в нем отсутствуют разделы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. После принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти вновь оказался открытым, поскольку в Конституции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Осенью 1995 г. два проекта такого закона были представлены

Государственной Думе (один подготовлен прокуратурой, другой - депутатами на основе «Концепции судебной реформы»). Парламентарии, тем не менее, предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята в развитых странах.

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре

Российской Федерации»» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны концептуальной модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны.

Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (вновь пресловутый общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии; в этом, а не в многофункциональности заключается уникальность прокуратуры). Однако при этом прокуратура координирует работу правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она является главной.

Теоретическая модель предопределила практическую деятельность прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в рыночной экономике очевидна.

Если в органах прокуратуры СССР работали 34 тыс. сотрудников, то в прокуратуре России, население которой вдвое меньше, - около 50 тыс. Эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное количество актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), эффективность которых невелика.При этом главная функция прокуратуры

(уголовное преследование) не обеспечена кадрами и материальными ресурсами.

Хотя в Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.