Structure of national environmental network

УДК 349.6

12.00.06 – екологічне право; земельне право; аграрне право; природоресурсне право

СТРУКТУРА НАЦІОНАЛЬНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ МЕРЕЖІ

STRUCTURE OF NATIONAL ENVIRONMENTAL NETWORK

Ващишин М. Я.

к.ю.н., доцент, доцент кафедри трудового, аграрного та екологічного права Львівського національного університету імені Івана Франка

У статті проаналізовано структуру національної екологічної мережі: об’єкт, складовий елемент, структурний елемент екомережі. Обгрунтовано доцільність виключення зі складу екологічної мережі відновлюваних територій, оскільки вони мають недостатню екологічну цінність.

Ключові слова: національна екологічна мережа України, об’єкт, складовий елемент, структурний елемент екомережі.

В статье проанализирована структура национальной экологической сети: объект, составная часть, структурный элемент экологической сети. Обосновано целесообразность исключения из состава экологической сети восстанавливаемых территорий, поскольку они имеют незначительную экологическую ценность.

Ключевые слова: национальная экологическая сеть, объект, составная часть, структурный элемент экологической сети.

The structure (object, main part and structural element) of environmental network is analyzed in the article. The renewable territories exclusion from the environmental network is grounded because of the lack of ecological value.

Key words: national environmental network, object, main part and structural elements of the environmental network.

Постановка проблеми. Основним принципом формування, збереження і використання екологічної мережі є забезпечення цілвсності екосистемних функцій складових елементів екомережі. Цей принцип закріплений у ст.4 Закону України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 року [1]. Для дієвої реалізації цього принципу необхідним є чітке окреслення структури екологічної мережі України та узгодження основних засад її побудови з системоутворюючими факторами Всеєвропейської екомережі, у складі котрої національна екологічна мережа й формується.

Однак законодавець не зовсім послідовно визначив перелік структурних елементів екомережі, не дає вичерпного переліку об’єктів екомережі, не виділяє критеріїв включення до екомережі її складових елементів. Важливе юридичне й практичне значення має також визначення співвідношення між цими окремими складовими екологічної мережі: об’єкт, складовий елемент, структурний елемент екомережі.

Стан дослідження. Окремі питання стуктурної побудови національної екологічної мережі досліджувалися представниками еколого-правової науки, однак такий аналіз проводився на базовому рівні навчальних посібників та підручників з екологічного права, або на факультативному рівні при дослідженні дотичних еколого-правових чи земельно-правових проблем. Серед дослідників правових аспектів національної екологічної мережі варто відзначити В.І.Андрейцева, Г.І.Балюк, А.П.Гетьмана, П.А.Гвоздика, А.Й.Годованюка, Б.В.Даниленка, І.І.Каракаша, С.М.Кравченко, П.Ф.Кулинича, М.І.Максименка, Н.Р.Малишеву, В.В.Носіка, А.К.Соколову, Х.І.Чопко, Ю.С.Шемшученка. Так, зокрема, Б.В.Даниленко при дослідженні земельно-правових проблем формування національної екологічної мережі України проаналізував особливості правового режиму земель ключових та сполучних територій національної екологічної мережі [2, с.415-446], М.І.Максименко в процесі дослідження правового забезпечення оптимізації структури землекористування в Україні виділив окремим напрямком такої оптимізації створення екологічної мережі [3], а П.Ф.Кулинич при аналізі правових проблем охорони і використання земель сільськогосподарського призначення обгрунтовував екологічну цінність сіножатей та пасовищ як стабілізуючих угідь екологічної мережі [4, с.174-180]. Однак комплексного аналізу всієї структури національної екологічної мережі ними не проводилося, що й зумовлює актуальність даного дослідження.

Метою даної статтієформування пропозицій щодо вдосконалення законодавства України стосовно структурної побудови та цілісності національної екологічної мережі.

Виклад основного матеріалу. Всеєвропейською стратегією збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, відповідно до рекомендацій якої й формується в Україні національна екологічна мережа, передбачено розбудову Всеєвропейської екомережі як фізичної (на місцевості) мережі ключових територій (kore areas), з’єднаних природними коридорами (korridors) та підтримуваних буферними зонами (buffer zones).

Законодавчою основою організації національної екологічної мережі в Україні є Загальнодержавна програма формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки, затверджена Законом України від 21 вересня 2000 р. [5], а також Закон України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 р. Однак ці закони по-різному визначають переліки і назви структурних елементів національної екологічної мережі. Так, першим законом передбачено три структурних елементи національної екологічної мережі: природні регіони, природні коридори і буферні зони, натомість наступним законом вже запроваджено інший, дещо видозмінений перелік структурних елементів національної екомережі: ключові, сполучні та буферні території, а також доповнено її структуру ще одним елементом - відновлюваними територіями.

Ключові території забезпечують збереження найбільш цінних і типових для даного регіону компонентів ландшафтного та біотичного різноманіття, включають середовища існування рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення видів тварин і рослин. Переважно мають у своєму складі території та об’єкти природно-заповідного фонду, відсоток яких значно перевищує аналогічний в цілому по країні, а також інші території, що відповідають умовам, визначеним національним природоохоронним законодавством або міжнародними нормативно-правовими актами (конценціями, угодами, договорами тощо).

Відповідно до статті 16 Закону України «Про екологічну мережу України» [1] перелік ключових територій екомережі включає території та об'єкти природно-заповідного фонду, водно-болотні угіддя міжнародного значення, інші території, у межах яких збереглися найбільш цінні природні комплекси. До позитивних новел цього закону варто віднести доповнення переліку ключових територій екологічної мережі водно – болотними угіддями міжнародного значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів.

Природний регіон – це природно-територіальне утворення значної площі, що характеризується типовими та унікальними природними комплексами, різноманітним рослинним і тваринним світом, і яке виконує регіональну екостабілізуючу роль. Природний регіон є основним структурним елементом екологічної мережі.

Зважаючи на те, що природні регіони покликані забезпечувати збереження ландшафтного та біологічного різноманіття і охоплюють, насамперед, території, що є середовищем існування рідкісних і таких, що перебувають під загрозою зникнення, видів рослин і тварин, то до складу природних регіонів необхідно відносити земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України і які є місцем перебування чи зростання видів тварин і рослин, занесених до Червоної книги України. Крім того, до природних регіонів належать Карпати, Кримські гори, Донецький кряж, Приазовська і Подільська височини, Полісся, прибережно – морські смуги і континентальний шельф.

Сполучні території поєднують між собою ключові території, забезпечують міграцію тварин та обмін генетичного матеріалу. Сполучні території можуть мати самостійне значення для збереження біо- та ландшафтного різноманіття. Перелік сполучних територій екомережі включає території, що забезпечують зв’язки між ключовими територіями та цілісність екомережі [1]. Природні коридори формуються ділянками природних ландшафтів витягнутої конфігурації, різної ширини, протяжності, форми і з’єднують між собою природні регіони. Вони мають забезпечувати відповідні умови збереження видів дикої фауни та флори [5]. Природний коридор – це природна або приведена до природного стану ділянка землі чи водної поверхні, яка забезпечує для природного середовища умови безперервності, системної єдності та функції біокомунікації.

Відповідно до п.7 Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки основними комунікаційними елементами національної екологічної мережі, а саме – широтними природними коридорами, що забезпечують природні зв’язки зонального характеру, є Поліський (лісовий), Галицько-Слобожанський (лісостеповий), Південноукраїнський (степовий), а також меридіональні природні коридори, просторово обмежені долинами великих річок - Дніпра, Дунаю, Дністра, Західного Бугу, Південного Бугу, Сіверського Дінця, які об’єднують водні та заплавні ландшафти – шляхи міграції численних видів рослин і тварин. Окремий природний коридор, що має міжнародне значення, формує ланцюг прибережно-морських ландшафтів Азовського і Чорного морів, який оточує територію України з півдня [5]. Аналіз цих положень дозволяє зробити висновок про те, що до природних коридорів необхідно відносити ліси, степи, водні та заплавні ландшафти, оскільки природні коридори зосереджені у лісовій, лісостеповій і степовій зоні, а також просторово обмежені долинами великих річок. Б.В.Даниленко вважає, що роль екологічних коридорів мають виконувати пасовища та сіножаті [2, с.425].

Буферні території забезпечують захист ключових та сполучних територій від антропогенного впливу. Перелік буферних зон екомережі включає території навколо ключових територій екомережі, які запобігають негативному впливу господарської діяльності на суміжних територіях [1]. Буферні зони створюються для захисту природних регіонів і коридорів від негативної дії зовнішніх чинників, забезпечення дотримання в їх межах більш сприятливих умов для розвитку і самовідновлення та оптимізації форм господарювання з метою збереження існуючих і відтворення втрачених природних цінностей [5]. Буферна зона - це місцевість з природним або частково зміненим станом ландшафту, що оточує найбільш цінні ділянки екологічної мережі та захищає їх від дії зовнішніх негативних факторів природного чи антропогенного походження. Буферні зони не становлять особливої екологічної цінності, вони виконують, насамперед, господарські функції, однак у складі екологічної мережі відіграють захисну роль. До буферних зон необхідно відносити водоохоронні зони, прибережні захисні смуги, смуги відведення, берегові смуги водних шляхів і зони санітарної охорони, що утворюють відповідні басейнові системи, а також полезахисні лісові смуги, які захищають ділянки степової рослинності, луки і пасовища, сільськогосподарські угіддя екстенсивного використання.

Відновлювані території забезпечують формування просторової цілісності екомережі і є територіями, для яких мають бути виконані першочергові заходи щодо відтворення первинного природного стану. Відновлювані територіїї – це порушені землі, деградовані і малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, інші території, важливі з точки зору формування просторової цілісності екомережі [1]. Видається, що саме така ознака, як важливість з точки зору формування просторової цілісності екомережі повинна стати визначальною при прийнятті рішення про включення конкретної земельної ділянки до складу екомережі, а не її пошкоджений стан.

А. Якщо перелік структурних елементів національної екомережі згідно з першим законом за кількістю елементів відповідає структурі Всеєвропейської екомережі, то другий закон передбачає також і включення відновлюваних територій. На нашу думку, доповнення переліку структурних елементів національної екологічної мережі відновлюваними територіями зовсім не відповідає характеру і меті функціонування екомережі. Як можуть сприяти збереженню ландшафтного та біологічного різноманіття порушені, деградовані, малопродуктивні землі та землі, що зазнали впливу негативних процесів та стихійних явищ, зокрема радіаційно забруднені та радіаційно небезпечні землі? Для відновлення порушеного стану земельних ділянок варто вживати заходів, передбачених законодавством про охорону земель, а не про екологічну мережу. Тому варто виключити з переліку структурних елементів національної екологічної мережі відновлювані території.

На думку П.Ф.Кулинича, частина земель сільськогосподарського призначення, насамперед деградовані та малопродуктивні землі, повинні бути планомірно трансформовані у землі, що особливо охороняються, зокрема в землі лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду [6, С.49]. У результаті їх заліснення вони стануть елементами сполучних територій чи ключових територій відповідно. Таким чином самостійного значення як структурного елемента екологічної мережі відновлювані території не мають.

В. Згідно із Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки назви структурних елементів національної екологічної мережі відразу відображають їх функціональні характеристики і екологічні «виміри», тобто просторові межі: природні регіони (ядра екомережі), природні коридори (сполучні елементи екомережі), буферні зони (оточуюча охоронна смуга, зовнішні межі якої збігаються із кордонами екомережі), а також вказують на винятково природне походження перших двох елементів.

С. У Законі України «Про екологічну мережу України» всі структурні елементи національної екологічної мережі мають однакову родову назву – території, що певною мірою нівелює їхні відмінності, а також, з точки зору містобудівного законодавства, потребує чіткого визначення їхніх меж.

Б.В.Даниленко зазначає, що визначення меж елементів екомережі можна здійснити двома шляхами: 1) визначення їх меж у натурі в порядку землеустрою; 2) визначення меж елементів екомережі за існуючими межами [2, с.426]. Визначення меж у натурі в порядку землеустрою здійснюється стосовно територій та об’єктів природно-заповідного фонду, тобто за першим підходом на основі схем формування екомережі і переліків територій та об’єктів екологічної мережі розроблятимуться проекти землеустрою щодо формування екомережі, що потребує доповнення ст.25 Закону України «Про землеустрій» новим видом землевпорядної документації. Перевагою такого підходу є те, що він дозволить точно визначити межі екомережі, однак його реалізація є вкрай складною, якщо не неможливою. Винесення в натуру меж екомережі, що займатиме приблизно 40 % території країни, вимагатиме величезних коштів і такий обсяг робіт може бути виконаний лише протягом дуже значного проміжку часу [2, с.426].

Ми погоджуємося з думкою Б.В.Даниленка, що такий підхід не може бути реалізованим, оскільки на практиці це не завжди технічно можливо виконати і не завжди доцільно, зважаючи на особливу стратегічну мету формування національної екологічної мережі - збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, адже міграція тварин відбувається не у межах запроектованих людиною кордонів. Найбільшою мірою це стосується якраз природних коридорів (екокоридорів).

D. Визначений Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки перелік структурних елементів національної екологічної мережі не тільки за кількістю, але й за змістом узгоджується з переліком, визначеним Всеєвропейською стратегією збереження біологічного та ландшафтного різноманіття (ключові території, природні коридори та буферні зони).

Законом України «Про екологічну мережу України» передбачено, що до складових структурних елементів екомережі включаються:

а) території та об'єкти природно-заповідного фонду;

б) землі водного фонду, водно-болотні угіддя, водоохоронні зони;

в) землі лісового фонду;

г) полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, які не віднесені до земель лісового фонду;

ґ) землі оздоровчого призначення з їх природними ресурсами;

д) землі рекреаційного призначення, які використовуються для організації масового відпочинку населення і туризму та проведення спортивних заходів;

е) інші природні території та об'єкти (ділянки степової рослинності, пасовища, сіножаті, кам'яні розсипи, піски, солончаки, земельні ділянки, в межах яких є природні об'єкти, що мають особливу природну цінність);

є) земельні ділянки, на яких зростають природні рослинні угруповання, занесені до Зеленої книги України;

ж) території, які є місцями перебування чи зростання видів тваринного і рослинного світу, занесених до Червоної книги України;

з) частково землі сільськогосподарського призначення екстенсивного використання - пасовища, луки, сіножаті тощо;

и) радіоактивно забруднені землі, що не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом [1].

П.Ф.Кулинич до числа нових функцій сільськогосподарських угідь відносить функцію забезпечення біорізноманіття. Сільськогосподарські угіддя, які входять до складу екомережі, підлягають особливій охороні, що полягає у наданні певного пріоритету в охороні сінокосів і пасовищ у порівнянні із правовою охороною інших сільськогосподарських угідь – ріллі, перелогів та багаторічних насаджень. Включені до екомережі менш продуктивні сільськогосподарські угіддя, підлягають особливій правовій охороні перш за все як елементи навколишнього природного середовища [4, с.178], що відіграватимуть стабілізуючу екосистемну функцію і поступово втрачатимуть функцію основного засобу сільськогосподарського виробництва.

Ми вважаємо, що радіоактивно забруднені землі, які не використовуються та підлягають окремій охороні як природні регіони з окремим статусом не повинні бути складовими структурних елементів екомережі, оскільки вони продовжують становити загрозу довкіллю, а їхній окремий статус визначається не відповідно до законодавства про екологічну мережу, а відповідно до законодавства про радіаційну безпеку.

Об’єктом екомережі є окрема її складова частина, що має ознаки просторового об’єкта, тобто певну площу, визначені межі, екологічні характеристики тощо. Якщо площа і межі природної території (фактично земельної ділянки) визначаються за земельним законодавством, то такої ознаки об’єкта екомережі як екологічні характеристики законодавець не розкриває, більше того – дає лише приблизний перелік таких об’єктів: території та об'єкти природно-заповідного фонду, водного фонду, лісового фонду, сільськогосподарські угіддя екстенсивного використання (пасовища, сіножаті) тощо. Однозначно з цього переліку до екологічної мережі відносяться лише території та об'єкти природно-заповідного фонду, а інші елементи мають включатися до екомережі з врахуванням конкретних екологічних та соціально-економічних характеристик. Не всі земельні ділянки водного фонду (зокрема смуги відведення, берегові смуги водних шляхів), лісогосподарського призначення (землі лісгоспів) та сільськогосподарські угіддя екстенсивного використання доцільно включати до національної екологічної мережі, оскільки вони виконують, насамперед, господарські, а не екологічні функції.

З початку 2008 р. до середини 2010 р. благодійною організацією «ІнтерЕкоЦентр» (Україна) та центром екологічних консультацій «Altenburg & Wymenga Ecological Consultants» (Нідерланди) спільно з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України та підпорядкованими структурами виконано проект «Реалізація транскордонного екологічного зв’язку в Українських Карпатах». Створено Турківський та Буковинський транскордонні екокоридори у Львівській та Чернівецькій областях. Вони поєднують Національний природний парк «Сколівські Бескиди», Ужанський національний природний парк і Регіональний ландшафтний парк «Надсяння» в Україні з національними парками «Бещадський», «Чісна-Ветліна» та «Долина Сяну» в Польщі, а також Вижницький національний природний парк із національним парком «Ванаторі-Нямц» у Румунії [7, с.47].

Таким чином, формування екомережі в Україні відбувається із дотриманням принципу забезпечення поєднання національної екомережі з екомережами суміжних країн, що входять до Всеєвропейської екологічної мережі, всебічного розвитку міжнародної співпраці у цій сфері.

Національна екологічна мережа є складовою Всеєвропейської екомережі. Водночас в Україні особливій охороні підлягає ширший перелік територій та об’єктів, ніж у державах ЄС. Це, зокрема, стосується курортних та лікувально-оздоровчих, рекреаційних, водозахисних та полезахисних територій, відновлюваних територій, положення про особливу охорону яких передбачені лише національним законодавством.

Висновки. Структура національної екологічної мережі складається з трьох типів елементів: структурні елементи екомережі, складові частини структурних елементів екомережі, об’єкти екомережі. Найменш деталізований з них правовий режим об’єкта екомережі, що зумовлює потребу звертатися до законодавства про природно-заповідний фонд, лісового, водного, земельного та іншого екологічного законодавства.

Особливістю національної екологічної мережі як єдиної територіальної системи є визначення окремих географічно визначених територіальних елементів на законодавчому рівні у Загальнодержавній програмі формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки.

Задля усунення суперечностей між базовими законами в частині визначення переліків і назв структурних елементів національної екологічної мережі пропонується виключити відновлювані території з їх переліку і взяти за основу запропоновані Загальнодержавною програмою формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки назви структурних елементів екомережі: природні регіони, природні коридори і буферні зони, що відображає їх функціональні й екологічні характеристики та відповідає Всеєвропейській стратегії збереження ландшафтного та біологічного різноманіття.

Деградовані, малопродуктивні та радіаційно забруднені землі не сприяють збереженню ландшафтного та біологічного різноманіття як основній меті формування екологічної мережі, тому недоцільно вважати їх складовими частинами структурних елементів національної екологічної мережі.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:

1. Закон України «Про екологічну мережу України» від 24 червня 2004 року // Відомості Верховної Ради України. – 2004. - № 45.- Ст. 500.

2. Правове регулювання екологічних, аграрних та земельних відносин в Україні: сучасний стан і напрями вдосконалення: монографія / [ А.П.Гетьман, М.В.Шульга, А.М.Статівка та ін.]; за ред. А.П.Гетьмана та В.Ю.Уркевича. – Х.: Право, 2012. – 448 с.

4. Кулинич П.Ф. Сільськогосподарські угіддя як об’єкт земельних правовідносин / П.Ф.Кулинич / Часопис Київського ун-ту права. – 2008. № 4. – С.174-180.

5. Закон України «Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21 вересня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. – 2000. - № 47.- Ст. 405.