Подзаконные нормативные юридические акты

Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного юридического качества: все они находятся " под" законом, т.е. являются подзаконными.

Вместе с тем под законность нормативных юридичес­ких актов не означает их " меньшую" юридическую обяза­тельность; они обладают необходимой юридической силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это характерно для законов.

Было бы неверным недооценивать социаль­ное значение подзаконных нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса общественных отношений, и поэтому они зани­мают важное место во всей системе нормативного регули­рования. Подзаконные нормативные акты многообразны, между собой они различаются по своей юридической силе, образу­ют довольно сложную иерархическую систему. Акт каждой " ниже расположенной" государственной инстанции должен не только находиться " под" законом, но и соответствовать нормативным актам всех государственных органов, кото­рые занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты Министерства культуры долж­ны соответствовать не только закону, но и нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств, которые в силу их статуса имеют межведомственное значе­ние, например актам Министерства финансов.

Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции. Причем и здесь нужно строго отличать нормативные акты от индиви­дуальных управленческих актов, содержащих индивидуаль­ные предписания, таких, как, например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от интерпретационных актов.

Наиболее важными подзаконными нормативными юри­дическими актами в Российской Федерации (если располо­жить их по убывающей " величине" юридической силы) яв­ляются:

Указы (и распоряжения) Президента Российской Федера­ции, изданные в пределах его компетенции;

По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Прези­дент Российской Федерации является главой государства, издаю­щим распоряжения и указы.

Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим во­просам оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115 Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой характеристики указов Пре­зидента не было). Нормативными являются, например, указы Президента от 6 марта 1995 г. " Об основных принципах осущест­вления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации", от 23 февраля 1995 г. " О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц".

В соответствии с законом о Правительстве Российской Феде­рации Президенту дано право утверждать своими указами поло­жения о министерствах, государственных комитетах и других под­ведомственных Правительству органах. Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками права.

Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Немаловажным вопросом в теории государства и права, которому я хочу уделить немного внимания - является вопрос о соотношение закона и указа как видов нормативно” правовых актов. Он возникал и в монархических формах правления, при, конституционной монархии, например, как соотношение указа императора, и актов парламента, был актуален в Советском государстве, не менее значим и в президентской республике. Его решение - неоднозначно.

Например, при подготовке Конституции СССР 1936 года первоначально такую форму права, как указ, предполагалось использовать для толкования закона. Затем, в окончательном виде, указ был установлен как нормативно-правовой акт, принимаемый Президиумом Верховного Советам СССР в перерывах между сессиями Верховного Совета СССР, однако с тем условием, что такие указы, если они имеют законодательный харак­тер, должны утверждаться на последующих сессиях Верховного Совета. Первое время такая практика действительно существовала. Однако впо­следствии в силу политических соображений, “неудобства” открытого об­суждения тех или иных непопулярных законов многие указы остались неутвержденными и стали играть роль законов, причем длительное время.. Появились закрытые, секретные указы законодательного характера. Их ценность как оперативно принятых нормативно-правовых актов была полностью утрачена, подчас тем геноцидным, антигуманным, недемократическим содержанием, которое они, эти указы, имели.

В настоящее время проблема указа Президента и закона в России стоит иначе: вправе ли Президент вообще при отсутствии соответствую­щего закона регулировать те или иные важнейшие общественные отноше­ния указами? Или указами до принятия соответствующего закона?

Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полно­мочия главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не может, не должен. Иначе нарушается принцип “верховенства закона” и рушится вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие потрясения и в социальной жизни, возни­кают большие социальные напряженности.

На ступеньку ниже в иерархии подзаконных нормативно правовых актов стоят акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации (большинство ненормативных пра­вительственных актов именуется распоряжениями)

Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются ак­тами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного и культурного стро­ительства. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1993 г. " Об утверждении условий выпуска внутреннего государст­венного валютного облигационного займа"), от 6 апреля 1995 г. " Об учреждении специальных государственных стипендий Прави­тельства Российской Федерации для аспирантов и студентов го­сударственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования".

Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть отменены Президентом Россий­ской Федерации.

Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы, правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими, которые распростра­няются на всю территорию Российской Федерации и в соот­ветствии с законом могут распространяться на всех лиц.

Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной (преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от законов, в ГК РФ они названы " иные правовые акты" (ст. 3).

Правительству подчиняются такие органы (например, Министерство финансов, Госкомимущества), акты кото­рых в силу их статуса тоже приобретают межведомствен­ное, общее значение, внешнее действие.

Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство как коллегиальный орган, правовые доку­менты в соответствии со своей компетенцией могут прини­мать Председатель Правительства и его заместители.

Следующими в классификации подзаконных нормативно правовых актов являются

Акты центральных органов исполнительной власти. Централь­ными органами исполнительной власти согласно Закону Россий­ской Федерации о Правительстве Российской Федерации являют­ся министерства, государственные комитеты и ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право изда­вать акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты управления, а также и на граждан. Такие пол­номочия особенно значительны у Министерства финансов, Ми­нистерства транспорта. Центрального банка, Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся, например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации " О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации", утвержденные Минжилкомхозом " Пра­вила пользования системами коммунального водоснабжения".

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых центральными органами исполнительной влас­ти, в силу чего единых форм правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления. Норма­тивными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация норма­тивных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный ха­рактер. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее).

Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных органов представительной и испол­нительной ветвей власти источником права являются норматив­ные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации. В рес­публиках в составе Российской Федерации источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов(в тех республиках, где учрежден институт президентства), постановле­ния Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты республиканских центральных органов исполни­тельной власти.

Нормативные акты органов власти края, области, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербур­га. В соответствии с Конституцией России органы власти нахо­дящихся в составе Российской Федерации краев, областей, авто­номной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере право- творчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли законодательства (администра­тивное, жилищное, земельное, водное, законодательство об охра­не окружающей среды и т.д.) отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. По этим вопро­сам органы государственной власти субъектов федерации осу­ществляют в соответствии с федеральным законодательством соб­ственное правовое регулирование, принимая нормативные право­вые акты. Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных органов и решения глав со­ответствующих администраций.

акты государственных региональных и местных муници­пальных органов (представительных органов и органов ад­министрации);

Нормативные акты региональных и местных муници­пальных органов являются ограниченно-общими, т.е. таки­ми, которые в соответствии с компетенцией данных орга­нов обязательны для всех лиц, но в пространственно-огра­ниченных рамках, в пределах данной территории - регио­на, области, города, района.

В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие моменты.

Нормативные акты региональных и местных муници­пальных органов являются ограниченно-общими, т.е. таки­ми, которые в соответствии с компетенцией данных орга­нов обязательны для всех лиц, но в пространственно-огра­ниченных рамках, в пределах данной территории - регио­на, области, города, района.

Нижнюю ступеньку в иерархии подзаконных актов за­нимают ведомственные акты, т.е. акты конкретных ми­нистерств, комитетов, департаментов (среди этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые, как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами). Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомствен­ное юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного ведомства.

Вместе с тем акты некоторых ведомств в силу статуса этих ведомств и делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и отсюда внешнее юри­дическое действие. Уже отмечалось, что таково значение нормативных актов Министерства финансов, Госкомиму­щества. В известных пределах внешним действием облада­ют по ряду вопросов нормативные акты ведомств, зани­мающихся транспортом, охраной общественного порядка.

Наиболее узкое юридическое значение имеет особая разновидность ведомственных актов - локальные норма­тивные акты; это уставы, положения, правила внутренне­го распорядка и другие, действующие только в пределах данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное юридическое значение имеют санкционирован­ные государством акты сходов, гражданских институтов общественной самодеятельности.

Все виды актов, о которых шла речь выше, являются подзаконными актами в том смысле, что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами.

Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях и на предприятиях, либо предназначены для опр.” деленного круга лиц, на определенной территории. Например, конкретные уставы, правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции и т. п. относятся к локальным актам.

В теории права существует немаловажная проблема - соответствие подзаконных актов самим законам, что выражается в принципе “верховенства закона”.

“Верховенство закона” как принцип правового государства означа­ет не только обязательность исполнения закона, но и обязательное соот­ветствие всех иных нормативно-правовых актов закону, в том числе соот­ветствие законов субъектов федерации федеральным законам.

Этот принцип “верховенства закона” следует отличать от принципа “верховенства права”. В последнем заключена иная идея, а именно - приоритета права над произволом, усмотрением власти. Руководствовать­ся правом при решении всех дел, связанных с управлением, - таков смысл этого принципа. И, следовательно, верховенство права над произ­волом, усмотрением, субъективизмом выражается в принципе “верховен­ство права”. В рамках этого принципа должно обеспечиваться также равенство всех перед судом, законом и, подчеркнем, властью.

Следует упомянуть и о таких нормативно-правовых актах, которые со временем фактически утрачивают свою юридическую силу, не приме­няются и не отменяются. Законодатель и общество как бы забывают о них. Эти фактически утратившие силу акты именуются по аббревиатуре “фусами”.

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу регистрации ведомственных нормативных актов. Как уже было сказано выше с 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств. Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции Российской Федерации. Функция Министерства юстиции РФ по государственной регистрации актов, издаваемых министерствами н ведомствами России по вопросам, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, упомянута в Указе Президента Российской Федерация от 5 декабря 1991г[1]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 1992 г. утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных актов и начало регистрации установлено с 15 мая1992 г. на регистрацию в Минюст РФ, сроки их рассмотрения Министерством. В качестве последствий рассмотрения оно предусматривает или присвоение акту регистрационного номера с внесением соответствующей записи в Реестр государственной регистрации или, в случае противоречия нормы, вводимой актом, требованиям действующего законодательства, отказ в его регистрации с обязательным и аргументированным извещением об этом министерства или ведомства, представившего акт на государственную регистрацию. Если орган, издавший такой акт, не согласен с отказом в регистрации, он вправе обжаловать решение Министерства юстиции в Правительство РФ[2]. Согласно ч. 2 п. 7 указанного Положения ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации. Это правило, на наш взгляд, категорически исключает возможность придания обратной силы нормативному акту, изданному каким-либо министерством или ведомством. Изменения и дополнения, вносимые в акты, прошедшие регистрацию, тоже подлежат регистрации в порядке, установленном Положением о порядке государственной регистрации ведомственных актов. Юридическая регламентация контроля за ведомственным нормотворчеством была продолжена и уточнена Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.[3] Этот указ ужесточил требования, предъявляемые к актам министерств и ведомств. В тексте Указа прямо сказано, что акты, не прошедшие государственной регистрации, а также заре­гистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний: на такие акты нельзя ссылаться при разрешение споров. Кроме более жестких формальных требований Указ, как это видно, ввел правило о необходимости опубликования ведомственных нормативных актом, а также изменил порядок их вступления в силу: не со дня присвоения им номера государствен­ной регистрации, а после официального опубликования акта, уже прошедшего госу­дарственную регистрацию и снабженного соответствующим регистрационным номе­ром. В качестве органа официального опубликования в Указе названа газета " Россий­ские вести". Тем же вопросам посвящено постановление Правительства РФ от 13 апреля 1993 г.[4] Итак, государственная регистрация ведомственных нормативных актов, возложенная на Министерство юстиции РФ, представляет собой контрольную функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в деятельности Федеральных министерств и ведомств, не допустить ущемления свобод и законных прав интересов граждан, иных субъектов права. Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная власть контролирует себя изнутри. Данное обстоятельство, видимо, не исключает различных взглядов по поводу такой меры. Однако позитивное социальное значение ее очевидно и несомненно.

Практика показывает, что государственная регистрация ведомственных нормативных актов- положительный правовой инструмент. Так, уже за первые 7 месяцев, с начала государственной регистрации - с 15 мая по 15 декабря 1992 г. из зарегистрированных Министерством юстиции актов только 45 сохранили свой первоначальный вид, 57 из представленных министерствами и ведомствами актов по рекомендации Минюста были изменены, т.е. приведены в соответствие с требованиями законодательства, предложения об изменении соответствующих положений стали необ­ходимым условием присвоения тому или иному акту номера государственной регистрации. В регистрации 6 актов в тот же период времени было отказано но причине незаконности, в том числе в регистрации известного распоряжения Госкомимущества РФ 444-р, касающегося приватизации морских портов. Значительно позже, летом 1993 г., это распоряжение прошло регистрацию в Министерстве юстиции, но после внесения в него текста необходимых изменений, приводящих его в соответствие с требованиями закона. Следует сказать что по поначалу некоторые министерства всерьез не воспринимала государственную регистрацию ведомственных нормативных актов и свои акты; Минюст России на государственную регистрацию не представляли, прямо направляя; их на исполнение. В дальнейшем при возникновении споров по поводу тех или иных норм, введенных такими актами, обнаруживались достаточно сложные проблемы. И тенденцию к увеличению количества актов, поступающих в Министерство юстиции РФ на государственную регистрацию, нельзя считать случайной. Если, так было показано выше, за первые 7 месяцев были зарегистрированы 102 акта, то за весь первый год работы - с 15 мая 1992 г. но 15 мая 1993 г. - 251 акт. Следовательно, за последующие 5 месяцев это составило 149 актов. В настоящее время наблюдаете определенная стабильность.: 84 акта были зарегистрированы в первом квартале 1994 г. и по 84 зарегистрированных акта в среднем приходится на каждый квартал. 1993 г.

Так, например, среди актов, представленных Государственной налоговой службой, получили регистрационные номера Письмо " О порядке применения Указа Президента Российской Федерации " О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимо­отношениях бюджетов различных уровней" от 17 января 1994 г., № ВГ-4-16/511 (регистрационный № 472 Минюста России от 25 января 1994 г.); Письмо " О сборе за использование наименований " Россия", " Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний" от 14 марта 1994 г., № 10Б-4-04/38н (регистрационный № 535 Минюста России от31 марта 1994 г.) и др. Другой немаловажный блок вопросов связан с опубликованием нормативных актов прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции. Задержки c опубликованием актов, а следовательно, и их вступлением в силу могут повлечь, в частности, недополучение бюджетом определенных сумм. Должен ли кто-либо нести ответственность за такую задержку? Можно ли в таком случае ставить, вопрос о вине, особенно если имеются объективные причины, помешавшие своевременному опубли­кованию, и др.? Здесь следует отметить, что случаи нарушения сроков официального опубликования нормативных актов учащаются. По данным Минюста России, на 16 декабря 1994 г. в редакции газеты " Российские вести" находились 37 актов, направленных для публикации и имеющих номера государственной регистрации. У 26 из них 10-дневный срок для опубликования, установленный Указом Президента РФ от 21 января 1993 г., был пропущен (в отдельных случаях нарушения срока доходила до 30 дней и более). По состоянию на 12 января 1995 г., согласно сведениям, полученным из того же источника, в газете " Российские вести" не опубликован ни один акт из З5, зарегистрированных в декабре 1994 г. Среди них 4 акта, которые изменяют и до­полняют инструкции (№ 4, 7, 8) Государственной налоговой службы, акты Минфина, Государственного таможенного комитета, решение Президиума ВАК Российской Федерации " Об утверждении положения о диссертационном совете, инструкций и пе­речней документов по вопросам присуждения научным н научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий от 4 ноября 1994 г. (регистрационный № 733 от 2 декабря 1994 г.) и др. Из неопубли­кованных на тот день имелись акты, зарегистрированные Министерством юстиции еще в октябре 1994 г.

Вывод из сказанного может состоять в следующем: формирование нормативной базы государственной регистрации ведомственных актов должно продолжаться и далее.