Обеспечение законности в государственном управлении

Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на социологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudè nter agit gui praecè pto lè gis obtempé râ t (тот поступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности желает лучшего. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически каждый из них показал ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, системностью.

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств " борьбы" за право.

8 Теория государственного управления

D: \vk\kons1.htm - т225

Приоритетное значение среди таких средств принадлежит построению государственной власти, с одной стороны, ее разделению по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов федерации, местного самоуправления), а с другой — формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают. Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: " Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный Суд Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в облас-

D: \vk\kons1.htm - т226

ти судебного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированное™ и последовательности действий этого органа судебной власти.

Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, наоборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный характер, зависит от желания и активности того субъекта права (государственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управленческие решения и действия. Во многих случаях такой субъект права может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов государственного управления, которая подлежит обязательному исполнению. Это — служебный долг прокуратуры, требующий от нее постоянных усилий и квалифицированных действий. Как сказано в Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): " Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Поэтому возможности прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.

Конечно, в поддержании законности в государственном управлении особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении. При отлаженном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. Принятые законы есть их законы, и реализацией последних они обеспокоены. Хотя могут быть несовпадения, противоречия и конфликты в понимании способов решения тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнорирование законов исполнительной властью создает опасные прецеденты для самой этой власти, ибо подобное может быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения за-

8·

D: \vk\kons1.htm - т227

конности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Речь идет прежде всего о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы, к примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д. В современных условиях, когда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешнего контроля и необходимо постоянное совершенствование государственных органов, осуществляющих его.

Существенным для законности в государственном управлении является внутренний контроль, выполняемый в государственных opганаx и органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и

D: \vk\kons1.htm - т228

государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.

Значительная " тяжесть" обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном случае им удастся восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменить восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность есть очень нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним среди государственных и общественных институтов, основанных на " должном", но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении следует назвать человека. Все " формализованные" институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое " высокое" должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.

Более ста лет назад немецкий правовед Рудольф Иеринг в известном сочинении " Борьба за право" сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме законности и, как мне кажется, должны быть усвоены всеми, кто понимает ее смысл. Назову некоторые из них: жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов; борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому;

D: \vk\kons1.htm - т229

борьба за право есть поэзия характера; право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его — ее собственное моральное основание; защита права есть обязанность перед обществом; каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества; борьба есть вечная работа права¹.

В жизни человека и общества все происходит и возникает в результате приложения знаний, воли и практической энергии. Законность в государственном управлении вполне достижима при условии использования в ее целях системы всех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и активный подход к данной проблеме и, главное, формирование отношений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и законов, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались.