Понятия государственного управления и государственной власти1

Вопрос о взаимосвязи государственной власти и государст­венного управления в научной литературе разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения. В од­них случаях государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государствен­ной деятельности. В других — государственное управление рас­сматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает государственное управление сино­нимом исполнительной государственной власти.

Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие трактовки государственного управления как одной из форм осуществления власти, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу; деятель­ность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Содержательная конкретизация этих и других широких трак­товок государственного управления, а также не связанных с ни­ми общих его определений породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и носящие поэтому ограниченный характер.

К ним можно отнести определение государственного управ­ления:

— как практической организующей деятельности государст­ва на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществ­лении исполнительно-распорядительных функций непрерыв­но действующим аппаратом государственного управления.

— как организующей исполнительно-распорядительной дея­тельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практичес­ком выполнении функций государства;

— как деятельности исполнительно-распорядительных ор­ганов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, на­правленной на выполнение планов развития народного хо­зяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безо­пасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоо­хранения и т.д.;

— как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального об­разования посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законода­тельной (представительной) власти.

В последние годы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие «государственное управление» введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР. На этой осно­ве предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле сло­ва. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено во внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управ­ление в государственном органе мало чем отличается или вооб­ще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно не может быть охарактеризовано как государст­венное управление, а является просто управлением.

Обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено во вне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. По­этому государственное управление также невозможно, как дея­тельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.

Широкий разброс мнений по вопросу о понятии государст­венного управления с учетом принципиальных различий, сло­жившихся в научной литературе по вопросу о понятии государ­ственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи госу­дарственной власти и государственного управления.

Сложившиеся противоречия должны разрешаться путем пре­одоления ограниченных подходов к пониманию государствен­ной власти и государственного управления, в каждом из кото­рых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государ­ства как замкнутого коллектива чиновников, совместная дея­тельность которых, организуемая путем объединения их уси­лий, носит характер обычного управления.

Вместе с тем существенно обедняется сущность и содержа­ние государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.

Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы го­сударственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти) и получения обратных сигналов о состо­янии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффектив­ного функционирования всей системы государственной власти.

Как особый социальный институт государственное управле­ние возникает вместе с возникновением разделения властей, до этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление го­сударственной власти и государственного управления является отражением такой практики.

Государственное управление не может быть противопостав­лено государственной власти, поскольку осуществляется имен­но органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачными классификации органов государства на органы госу­дарственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле явля­ется органом государственного управления.

Отрицание правомерности термина «государственное управ­ление» имеет в качестве своего теоретического источника про­тивопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающих того, что государственное управ­ление является специфическим способом обеспечения взаимо­действия разделенных ветвей власти, без которого нет необхо­димости в его обособленном рассмотрении и существовании.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию ее в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

Государственное управление — это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимо­действия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объ­екты управления государственной власти, в соответствии с ее социальным назначением.

Государственная власть в полном объеме оказывает практи­ческое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «во внутрь» общества, народа и в этом смысле является управлени­ем, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как сис­тема правовых отношений между различными ветвями государ­ственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни об­щества и индивида, создающие необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей обще­ственной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.

Все элементы системы государственной власти тесно связа­ны с государственным управлением: государственное управле­ние возникает как реализация одной из разновидностей учре­дительной государственной власти, осуществляется в соответ­ствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществле­ния государственного управления рассматриваются и разреша­ются судебной властью. Эффективность всей системы государ­ственного управления во многом зависит от состояния кон­трольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновид­ностей государственной власти, выявляя нерешенные пробле­мы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким об­разом, в государственном управлении, как в общем канале практического воздействия государственной власти на разви­тие общества, проявляются особенности (моменты) всех разно­видностей государственной власти: учреждение подвидов уп­равления, нормотворчество (постановления правительства, приказы, инструкции министерств и ведомств), исполнение за­конов и контроль за осуществлением властей.

2. Исторический аспект теории государственного управления

В России вот уже десятилетия происходят глубокие социально-экономические изменения. Так или иначе, несмотря на все потрясения, неизбежные социальные потери, современное российское общество продолжает идти по пути радикальных социальных реформ, осуществляется переход к рыночной экономике, к демократическим нормам и отношениям, идет процесс социальной дифференциации, углубление общественных, национальных и других противоречий.

Хорошо известно, что периоды социальной трансформации общества являются этапами обострения и расширения конфликтности. Распад старых общественно-политических институтов, создание новых, периоды временного сосуществования их взаимоисключающих форм не могут не сопровождаться возникновением конфликтных ситуаций. К тому же, рыночная экономика предполагает существование многообразных структур, социальных и индивидуальных различий, которые требуют взаимного согласования и соотнесения.

Государство располагает огромными материальными ресурсами и благами, имеющими сейчас, как никогда, большое значение в жизни людей. Эффективное, целевое использование этих благ и ресурсов может существенно влиять на протекание конфликта, вплоть до заметного ограничения или полного его прекращения. В особом положении находятся некоторые регионы страны, где процессы рыночных преобразований и приватизации проходили по иному сценарию, иными темпами и в других масштабах, чем в целом по стране.

Поэтому в настоящий момент так актуально совершенствование государственного управления, что имеет значение не только в целом для страны, но и ее регионов.

В современной России способность социальных субъектов к согласованию своих позиций и интересов, взглядов и ориентаций трудновыполнимо, для политической культуры регионов страны более характерны нетерпимость к инакомыслию, стремление уничтожить или унизить политического противника. Достигаемые компромиссы носят временный характер, при изменении общей политической ситуации всякие договоренности отбрасываются. Абсолютно понятно, что наличие правовой базы управления – это необходимое требование к любому провозглашающему себя демократическим государством, нацеленному на построение гражданского общества. Данная проблема – одна из самых серьезных в практике управления в современной России[1].

России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления.

Понятие " государственное управление" характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Постепенно новые веяния во все большей степени охватывают управленческие процессы и в региональных структурах.

В преддверии XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобрели особое значение для науки и практики управления. Они обусловили необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.

В настоящее время приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами.

Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены неясностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают объективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения[2]. Нужно определиться в следующих моментах:

1. В каком направлении мы движемся?

В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: определиться, какое общество мы желаем построить и действительно можем. Определить адекватность ресурсов, которыми мы располагаем, и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы обладаем. Безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определиться в специфике нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта. Здесь следует принять во внимание огромный спектр факторов: от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки преобразуемого нами общества?

Как мы видим, этот вопрос органически перекликается с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они не востребованы. Немало от идей и принципов социализма взято и практически реализовано во многих странах. Как пример можно взять идеи " нового" курса Ф.Д Рузвельта. Значит, нам нужен более глубокий и критический анализ, необходимо вычленить то, что является функциональным для развития будущего общества, а что выявило свою несостоятельность. Нам необходимо ранжировать общественные элементы, произвести селекцию элементов, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества и ни в коем случае не допускать социального антагонизма.

3. Какие действия нужно совершать в переходный период?

Этот вопрос является вполне логичным, так как достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов и в определенной мере они накладывают свой отпечаток на конечный результат. Можно говорить о большом количестве подобного рода опыта в современном обществе и рассматривать историю совершения действий по выходу из кризисного, переходного общества через призму аналогий, но данное рассмотрение теряет свою проблематику, так как потеряна специфика нашей страны.

Целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции.

Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в фундаменте жизнедеятельности общества. Они являются производными от целей общества.

В качестве приоритетных целей государственного управления в современной России можно определить следующие:

1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны;

2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны;

3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция;

4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;

5. Поддержка позитивной экологической обстановки;

6. Поддержание рыночных механизмов;

7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра[3].

Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, два фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе.

На наш взгляд, в настоящий момент для России целевой направленностью является государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Совершенствование стиля государственного управления предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное – организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует, прежде всего, рациональности и эффективности государственного управления.

Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований.

Нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России.

Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление.

Очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В данном аспекте следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни. Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать.

В практике государственного управления страной постоянно приходится иметь дело с национальным фактором, что требует внимательного его учёта и выработки адекватной политики и решений.

Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации. Как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт: с одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи.

Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь " в первом приближении". Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации.

Российская Федерация в настоящее время испытывает на себе воздействие наследие СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина «кадры» для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств. Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями к коррумпированности, бюрократизации, стремлении подминать под себя граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности, бесконтрольности со стороны общества; он не защищен нормативными, обеспечивающими ему «иммунитетом» при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана[5].

Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В то же время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества.

Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном аспекте на универсальность целей в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход к рынку девальвирует его ценности, вместе с идеалами демократии.

В мировом контексте имеется возможность выстраивать предлагаемые решения так, чтобы " угадать" прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления. Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы.

Очевидно, что и российская модель будущего устройства будет конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.

На наш взгляд концепцию государственного управления России следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта. Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.

Перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью.

Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

3. Западные теории административно-государственного управления