Межкоммунальное сотрудничество

Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социо-экономическим образованием.

Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев (см. ниже об исключениях) речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом, - в этой области действует позитивное регулирование. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.

Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами - это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.

Синдикат коммун (syndicat des communes) создан как форма сотрудничества законом от 22 марта 1890 г., впоследствии неоднократно измененным и дополненным. Существует два типа синдикатов: монофункциональные (syndicat а vocation unique), т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные (syndicat а vocation multiple). Инициатром создания синдиката являются либо заинтересованные советы, либо префект департамента. В любом случае именно префект устанавливает, по своему усмотрению, список заинтересованных коммун. Решение принимается на основе этого списка путем голосования советов (с конца 70-х гг. насильственное создание не применяется). Решение считается принятым, если большинство советов проголосовали за (при этом в состав синдиката входят и те коммуны, советы которых проголосовали против). Большинство должно быть квалифицированным: либо 2/3 советов, представляющие не менее половины общего населения будущего синдиката, либо половина советов как минимум, представляющих не менее 2/3 общего населения. Решение утверждается декретом министра внутренних дел; в случае единогласного решения достаточно постановления префекта. Синдикат управляется Комитетом, состоящим из представителей муниципальных советов (по 2 от совета). Комитет утверждает устав синдиката, указывающий его задачи, обязательно входящие в рамки компетенций коммун, и срок, на который он создается. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. Бюджет составляется за счет взносов коммун (основная составляющая доходов синдиката), государственноых субсидий, займов и платы за предоставляемые услуги. Синдикат не обладает собственными налогами. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали.

Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом. К началу 90-х гг. во Франции насчитывалось около 2 000 полифункциональных и около 12 000 монофункциональных синдикатов.

Дистрикт (district) был создан ордоннансом от 5 января 1959 г. Первоначально он существовал в виде городского дистрикта; однако, успех этой формы сотрудничества в сельской местности привел к отмене в 1970 г. термина городской. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов. К числу источников бюджетных поступлений добавляются налоговые поступления: совет дистрикта устанавливает ставку налогообложения по прямым местным налогам на тех же правах, что и территориальные сообщества. Однако, дистрикт может принять решение о переходе на режим финансирования синдиката. К началу 90-х гг. во Франции существовало около 200 дистриктов.

Сообщество коммун (communautй des communes) создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов. Что касается финансовой базы, сообщество коммун может выбирать между режимом городского сообщества и сообщества городов (см. ниже).

Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами - в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.

Создание городских сообществ (communautй urbaine) предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г., измененным и дополненным законами от 31 декабря 1982 г. и от 6 февраля 1992 г. Законом 1966 г. четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. Городское сообщество может быть создано в агломерациях с численностью населения не менее 20 000 жителей. Решение принимается большинством муниципальных советов по тем же правилам, что и при создании синдиката или дистрикта. Создание сообщества утверждается министерским декретом, без ограничения срока существования. Муниципальные советы избирают из своего состава совет городского сообщества. В зависимости от числа коммун и их населения, совет может включать от 50 до 140 членов. Выборы в совет организуются по сложной многоэтапной системе. На первом этапе, общий список членов совета формируется путем переговоров между советами и выносится на голосование (предполагается, что список достаточно цельный в том, что касается политических позиций и совместимости кандидатов). Список принимается только при условии, что за него проголосовали не менее 2/3 участвующих муниципальных советов, представляющих в сумме не менее 3/4 общего населения сообщества, либо наоборот. Если подобный список не может быть сформирован, либо не принимается, проводятся выборы по спискам, на основе пропорциональной системы с распределением по методу наибольшего среднего. Если и этот вариант оказывается невозможным, используется пропорциональная система с распределением по методу наибольшего остатка. В последнем случае ряд маленьких коммун может оказаться непредставленным в совете сообщества. Во избежание дискриминации эти коммуны обладают следующими правами:

- право требовать созыва совета;

- право мэров присутствовать на заседаниях совета с совещательным голосом;

- право требовать раз в год вынесения какого-либо вопроса в порядок дня.

Совет избирает своего президента и вице-президентов. Основные полномочия распределяются между исполнительной властью и советом в соответствии с общими принципами.

В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:

- межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;

- создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);

- строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;

- служба противопожарной безопасности;

- городской пассажирский транспорт;

- лицеи и колледжи;

- водоснабжение и мусоросборка;

- создание и управление кладбищами и крематориями;

- бойни и рынки;

- дорожное движение и указатели;

- паркинги.

Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.

В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.

Помимо качества юридического лица, городские сообщества обладают полной финансовой самостоятельностью и не зависят в этом отношении от коммун. Основу доходов бюджета сообщества составляют местные налоги, которые оно устанавливает на тех же основаниях, что и традиционные территориальные сообщества. К налогам добавляются государственные субсидии и дотации, сборы и выплаты за предоставляемые услуги.

Сообщества городов (communautйs des villes) созданы законом от 6 февраля 1992 г. Механизм образования сообществ практически идентичен механизму создания сообществ коммун; то же справедливо в отношении компетенций. Финансовый режим обладает рядом особенностей: основные доходы бюджета сообщества, полностью независимого от коммун, формируются за счет полной передачи профессионального налога коммунами сообществу. Совет сообщества устанавливает ставку налога. Предусмотрен механизм обратной компенсации, когда часть полученного налога распределяется между коммунами, на территории которых он собран. Наряду с налогом доходы формируются за счет других классических источников, включая государственные субсидии и дотации. Городские сообщества могут, на основе решения большинства муниципальных советов и совета сообщества, преобразоваться в сообщества городов.

В организованном сотрудничестве могут быть заинтересованы не только коммуны, но и департаменты и регионы. Наряду с дву- и многосторонними соглашениями по конкретной проблеме, основной формой такого сотрудничества являются смешанные синдикаты, возможность создания которых предусмотрена декретом от 20 мая 1955 г. Членами смешанного синдиката могут являться департаменты, регионы, коммуны, все виды сообществ, объединений и синдикатов коммун, торговые, промышленные и сельскохозяйственные палаты, общественные учреждения и организации. В состав синдиката обязательно должно входить хотя бы одно территориальное сообщество. Синдикат создается единогласным решением всех участников; это решение утверждается министром внутренних дел. Управление синдикатом и его финансирование подчиняется тем же правилам, что и для синдиката коммун.

История появления различных форм сотрудничества характерна для французской системы управления: идет постоянный поиск некоего среднего варианта, который позволил бы одновременно сохранить коммуны как исторически сложившиеся образования, обеспечить максимальную эффективность деятельности местных органов власти и найти компромисс между добровольностью сотрудничества и общим обязательным интересом. Во многом разнообразие форм сотрудничества (перечислены лишь основные) связано с безуспешностью попыток центральной власти организовать слияние маленьких коммун. Последняя такая попытка была предпринята в 1971 г. Неудачи связаны с особой и необычайно эффективной системой территориального представительства, функционирующей во Франции.