Компетенции местных органов

Закон о местной автономии 1947 г. перечисляет 9 предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции государственной власти, закрепляя все остальные полномочия за органами местного управления. В качестве ориентира закон (ст. 2) перечисляет более 20 собственных полномочий местных органов, в том числе охрана общественного порядка, меры по обеспечению здравоохранения, строительство, содержание дорог, образование, социальная защита, сбор налогов, создание муниципальных предприятий и т.д.

Практика законодательного регулирования вносит существенные изменения в этот общий список. Во-первых, последующее законодательство и, в частности, изменения, вносившиеся в закон о местной автономии, перераспределяют полномочия между муниципалитетами и префектурами. За префектурами закрепляются такие полномочия, как управление полицией и охрана общественного порядка, образование (старшие классы школ, найм учителей, разработка программ), регулирование деятельности промышленных предприятий, охрана окружающей среды, управление природными ресурсами. Муниципалитеты отвечают за начальную школу, водоснабжение, местные дороги, социальную помощь, пожарную безопасность и пр. Во-вторых, префектуры получают определенные полномочия в отношении муниципалитетов: префекторальные органы устанавливают единые стандарты и нормы по всем полномочиям местных властей, и эти нормы обязательны для муниципалитетов, находящихся на территории префектуры. В-третьих, государство активно вмешивается в сферу собственных полномочий местных органов. Дело в том, что закон определяет эти полномочия как собственные, но не исключительные: законодатель никак не оговаривает возможность государственного вмешательства в их осуществление. В итоге по многим вопросам, отнесенным к ведению местных органов, парламент принимает законы, а правительство издает подзаконные акты. Подобная трактовка законодательства послужила основой для развития предписанных полномочий.

Предписанные полномочия - это функции, которые местные органы обязаны выполнять, поскольку это предписано им напрямую органами государственной власти. Традиция массированного делегирования существовала в Японии и в довоенный период, она восстанавливается после получения независимости в 1951 г. Фактически, японское право не проводит жесткой границы между собственными полномочиями местных властей и делегированными: основное различие противопоставляет полномочия предписанные и факультативные (осуществляемые местным властями по собственной инициативе). Еще одна особенность делегирования по-японски в том, что все предписанные полномочия входят в компетенцию главы исполнительной власти данной территории: муниципальные и префекторальные собрания не обладают правом вмешательства в эти сферы. В области предписанных полномочий органы государственной власти обладают правом контроля и руководства, которое проявляется в следующем: 1) глава муниципальной администрации и управляющий префектурой являются не только выборными должностными лицами местных органов, но и государственными чиновниками: при исполнении предписанных полномочий они подконтрольны вышестоящим органам управления; 2) правительственные министерства и ведомства обладают правом технической поддержки и направляющих советов, т.е. могут давать рекомендации, формально не обязательные к исполнению; 3) в случае, если деятельность исполнительных местных органов нарушает закон или явно противоречит общественным интересам, министр по делам автономий может принимать дисциплинарные меры, вплоть до досрочного отстранения от должности. По оценкам японских специалистов, около 80% всей деятельности органов власти префектур и около 40% для муниципалитетов - это выполнение предписанных полномочий, общее количество которых превышает 500.

Местные органы выполняют свои полномочия самостоятельно, но в некоторых случаях используют и дополнительные способы реализации компетенций, которые разрешены законодателем. Одна из самых распространенных форм сотрудничества - объединения муниципалитетов. Объединения формируются для совместного решения вопросов несколькими соседними городами, поселками или деревнями. В объединении создаются собственные органы власти - собрание, состоящее из представителей муниципальных собраний, и глава администрации. Бюджет объединений формируется из взносов муниципалитетов и из дотаций, направляемых префектурой или органами государственной власти. Другая форма сотрудничества - создание расширенных муниципальных зон; как правило, такая зона состоит из города и окружающих его поселений. Формирование органов власти и бюджетов расширенных зон осуществляется на основе тех же принципов, что и в случае с муниципальными объединениями. Кроме того, в Японии - по сравнению с европейскими и даже североамериканскими государствами - муниципалитеты и префектуры осуществляют непосредственно, т.е. силами местных служащих, лишь незначительную часть функций. Большая часть их деятельности, особенно в таких сферах, как строительство, мусоросборка и т.п. связана с привлечением частных предприятий в качестве исполнителей (подрядчиков).