Иностранные граждане и лица без гражданства

В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ " О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон об иностранцах) иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицо без гражданства - это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства соответственно.

Вместе с тем Закон об иностранцах более четко по сравнению с Основным законом определяет " рамки" правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих, временно и постоянно проживающих на территории РФ. Таким образом, административно-правовой статус иностранцев в России зависит от нескольких причин, в частности:

от " должностного" статуса иностранного гражданина и лица без гражданства;

от трудовой функции, осуществляемой иностранным гражданином и лицом без гражданства;

от государственной принадлежности иностранного гражданина.

Это означает, что иностранные граждане обладают большей административной правосубъектностью, нежели лица без гражданства, так как последние в соответствии с межгосударственными и международными правовыми актами не смогут замещать государственные должности страны своего гражданства (по причине отсутствия у них какой-либо государственной принадлежности) на территории РФ, т.е. быть дипломатом или официальным представителем того или иного государственного ведомства. Тем самым на них не будут распространяться иммунитеты, предусмотренные Венскими конвенциями о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) и о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.), а также иными схожими международными правовыми актами.

Ключевым моментом в понимании административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, объединяемых иногда в литературе и в повседневной жизни термином " иностранцы", как было сказано, является положение ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. На данном принципиальном положении базируется вся нормативно-правовая основа административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, состоящая из ряда федеральных законов, в числе которых первостепенное значение имеет Закон об иностранцах. Он определяет правовое положение иностранных граждан в РФ, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами этих органов - с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в РФ и осуществлением ими на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

Кроме того, нельзя забывать, что значительную роль в регулировании правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в целом и их административно-правового статуса в частности играют общепризнанные принципы международного права, международные договоры, участником которых является РФ, различного рода межправительственные соглашения. Говоря о международных договорах, мы можем выделить договоры и соглашения, заключенные РФ как в рамках Содружества Независимых Государств, так и с другими иностранными государствами и международными организациями.

Для дальнейшего рассмотрения особенностей административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства необходимо определить, какие именно категории лиц охватываются данными понятиями. Следует различать понятия " гражданство" и " подданство". Говоря о подданстве, российское законодательство имеет в виду ситуацию с лицами, проживающими на территориях государств с монархической формой правления. В литературе и законодательстве различие между гражданством и подданством традиционно проводят по следующему основанию: если гражданство представляет собой устойчивую правовую связь между человеком и государством, то подданство - это связь человека и монарха, при которой последний является олицетворением государства. По сути, и гражданство, и подданство представляют собой две формы одного явления, а именно устойчивой правовой связи человека и государства.

Как уже отмечалось, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане России, кроме случаев, определенных ее федеральными законами или международными договорами. Тем самым общий правовой и административно-правовой статусы иностранных граждан и лиц без гражданства приравнены к аналогичным статусам россиян. Вместе с тем административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в силу специальных положений законодательства имеет особенности по сравнению с административно-правовым статусом российских граждан. Такие особенности, о которых будет сказано далее, влияют и на другие возможные статусы иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, например гражданско-правовой, трудовой, социальный.

Граждане РФ приобретают административно-правовой статус на ее территории с момента рождения. Особый случай представляет собой приобретение такого статуса не по рождению, а по иным основаниям, предусмотренным российским законодательством о гражданстве. Однако в последнем случае для приобретения статуса российского гражданина и, как следствие, административно-правового статуса одним из необходимых условий является легальность пребывания на территории России. Тем самым административно-правовой статус иностранного гражданина или лица без гражданства трансформируется в административно-правовой статус российского гражданина.

Момент возникновения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, по мнению ряда авторов, определяется моментом въезда на территорию РФ. На наш взгляд, момент возникновения административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства может варьироваться от того, в каком порядке осуществляется въезд этих лиц на российскую территорию. Например, в случае, если в силу межгосударственных соглашений РФ для въезда на ее территорию требуется получение визы, административно-правовой статус иностранного гражданина и лица без гражданства возникает при обращении в компетентный орган РФ за получением соответствующей визы. Соответственно между данным органом и иностранным гражданином складываются, по сути, административные отношения, выражающиеся, в частности, в обязанности иностранного гражданина представить определенный объем информации, при необходимости пройти медицинский осмотр и собеседования с представителями компетентного органа РФ. В свою очередь, этот орган вправе проверить представляемые документы и при имеющихся на то основаниях отказать в выдаче визы и соответственно в возможности въезда в РФ.

В том случае, если на основании межгосударственных соглашений въезд иностранного гражданина в РФ не требует предварительного получения визы, административно-правовой статус такого гражданина будет возникать при пересечении границы РФ. Наконец, в случае нелегального въезда на ее территорию (например, без необходимых разрешительных документов, по подложным документам и т.п.) административно-правовой статус иностранного лица и лица без гражданства также будет возникать с момента пересечения российской государственной границы.

Более того, в некоторых случаях поведение иностранного гражданина даже за пределами территории России может влиять на содержание его административно-правового статуса в РФ. Так, в частности, в силу ст. 7 Закона об иностранцах разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.

Таким образом, даже если названные действия осуществляются иностранным гражданином или лицом без гражданства за пределами территории РФ, такая деятельность принципиально влияет на административно-правовой статус этих лиц на российской территории.

Административно-правовой статус российского гражданина прекращается с момента его смерти либо при выходе из российского гражданства. По мнению ряда авторов, административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства утрачивается в момент их выезда из РФ. Соглашаясь в целом с обоснованностью данной позиции, со своей стороны отметим, что во многих случаях выезд иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ не влечет полное прекращение его административно-правового статуса на российской территории. Так, в соответствии со ст. 7 Закона об иностранцах разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин в течение 5 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации. Тем самым выезд иностранного гражданина за пределы РФ не означает, что его административно-правовой статус каждый раз исчезает и в следующий его приезд в Россию начинается с " чистого листа".

Статья 2.6 КоАП РФ устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие на территории РФ административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Таким образом, российское законодательство изначально уравняло российских и иностранных граждан в привлечении их к административной ответственности (кроме иностранцев, обладающих " должностными" иммунитетами).

В Законе об иностранцах урегулированы вопросы, связанные с установлением порядка временного пребывания, временного и постоянного проживания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, определены основания отказа в выдаче или аннулирования соответствующих разрешений, условия участия данных лиц в трудовых отношениях. Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ " О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" определен порядок регистрации этих лиц по месту пребывания и месту их временного и постоянного жительства. Также определены и установлены порядок и процедура применения к иностранным гражданам и лицам без гражданства таких административных санкций, как депортация и административное выдворение указанных лиц из РФ. Такие санкции характерны исключительно для лиц, не обладающих российским гражданством, так как ст. 61 Конституции РФ устанавливает, что гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому государству, а РФ, в свою очередь, гарантирует российским гражданам защиту и покровительство за ее пределами. В связи с чем остановимся на их рассмотрении подробнее.

Статья 33 Закона об иностранцах предусматривает, что лицо, не обладающее гражданством РФ, виновное в нарушении ее законодательства, в частности в сфере административно-правового регулирования, привлекается к ответственности в соответствии с российским законодательством. При этом иностранный гражданин или лицо без гражданства, незаконно находящиеся в РФ, подлежат учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных на иностранцев.

Административное выдворение негражданина за пределы РФ осуществляется за счет средств выдворяемого, а в случае отсутствия таких средств либо если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного Законом об иностранцах порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства. При отсутствии возможности установить приглашающую сторону мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы РФ являются ее расходными обязательствами, т.е. осуществляются за счет средств федерального бюджета.

При административном выдворении лиц, не обладающих российским гражданством, информация об этом направляется в Министерство иностранных дел, которое, в свою очередь, уведомляет об административном выдворении иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в России, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин.

До административного выдворения за пределы РФ иностранные граждане, подлежащие такому выдворению, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта РФ, до исполнения решения об их административном выдворении.

Законом РФ " О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" установлено, что лица, не обладающие российским гражданством и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными правовыми актами.

Однако п. 3 ст. 11 Закона об иностранцах ограничивает иностранных граждан, замещающих должности в дипломатических и консульских учреждениях на российской территории, в свободе передвижения. Так, " иностранным гражданам - сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, кроме следующих территорий:

закрытых административно-территориальных образований (постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508 " Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов");

с регламентированным посещением для иностранных граждан (постановление Правительства РФ от 4 июля 1992 г. N 470 " Об утверждении Перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан");

на которых введено чрезвычайное или военное положение;

на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания;

закрытых военных городков;

проведения контртеррористических операций;

зоны экологического бедствия;

пограничной зоны;

объектов и организаций Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований;

на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну;

организаций и объектов, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Кроме того, ст. 14 Закона об иностранцах устанавливает некоторые ограничения административной дееспособности иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимости от их статуса по периоду их проживания в России: временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание (п. 5 ст. 14).

Схожие ограничения установлены и в отношении трудовой деятельности лица, не обладающего гражданством РФ: работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при соответствующем разрешении, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при разрешении на работу. Такой порядок не распространяется на следующие категории иностранных граждан:

постоянно проживающих в Российской Федерации;

временно проживающих в Российской Федерации;

являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Пребывая или проживая на территории российского государства, иностранные граждане и лица без гражданства, а также иностранные юридические лица обязаны соблюдать правила, установленные для граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. Таким образом, мы возвращаемся к рассмотрению вопроса об общем субъекте административного права, а также о тонкостях административной правосубъектности лиц, не обладающих принадлежностью к российскому гражданству.

Правила гражданского, семейного, уголовного и налогового, за исключением случаев межгосударственных соглашений РФ с иностранными государствами об избежание двойного налогообложения, права применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

На иностранных граждан и юридических лиц, а также на лиц без гражданства распространяются нормы Особенной части КоАП РФ, за исключением ряда нормативных предписаний, согласно которым ответственность могут нести только российские граждане и организации. Например, за нарушение правил воинского учета, правил пользования документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, административная ответственность устанавливается только для лиц с российской государственной принадлежностью. Вместе с тем в КоАП РФ включены нормы, предусматривающие ответственность только иностранных граждан и юридических лиц и лиц без гражданства. Такими специальными предписаниями являются в соответствии с ч. 2 ст. 2.6 случаи, когда иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства совершают административные правонарушения, предусмотренные ч. 2 ст. 8.16, ст. 8.17-8.20, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ, на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне РФ.

Статья 18.4 " Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" КоАП РФ имеет две части по признаку государственной принадлежности субъектов административной ответственности (виновных лиц). Так, первая часть устанавливает юридическую ответственность для граждан РФ, а вторая - для иностранных граждан и апатридов.

В то же время необходимо отметить, что ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ предусматривает принцип равенства в отношении привлечения субъекта административного правонарушения к ответственности независимо от его государственной принадлежности. Так, лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также ряда других обстоятельств.

Исключением из общего правила об административной юрисдикции является наличие определенных правовых иммунитетов. Как указывалось, вопросы об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от юрисдикции российского права в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ и совершившего на ее территории административное правонарушение, разрешаются в соответствии с нормами международного права.

Тем самым ч. 3 ст. 2.6 КоАП разрешение вопросов с участием иностранных граждан - сотрудников дипломатических и консульских учреждений отсылается на усмотрение международных и межгосударственных соглашений РФ. В соответствии с Венскими конвенциями о дипломатических и о консульских сношениях, а также иными схожими международно-правовыми актами к административной ответственности не могут быть привлечены:

главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах, советники-посланники);

члены дипломатического корпуса дипломатической миссии (советники, торговые представители, военные и иные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), а также члены их семей;

консульские представители и консульские должностные лица, а также члены их семей;

полномочные представители " общепризнанных" международных организаций (например, ООН и ее специализированных учреждений).

В соответствии с международными и межгосударственными нормативными правовыми актами иммунитетом от административной ответственности пользуются члены государственных, парламентских, правительственных делегаций при осуществлении официальных визитов в РФ. Кроме того, ст. 22 Закона об иностранцах установлен и особый порядок регистрации иностранцев, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, и членов их семей.

Вопреки сложившемуся в обществе стереотипу, иногда попадающему и в литературу, иностранные граждане и лица без гражданства в РФ отнюдь не лишены избирательного права. Действительно, согласно п. 1 ст. 12 Закона об иностранцах, последние не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах ее субъектов. Вместе с тем в соответствии с п. 2 ст. 12 Закона об иностранцах постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Так, пункт 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определено, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.