Социальные и экономические реформы нужно реализовывать быстро и без раздумий — просчитать их последствия все равно невозможно

Часть работы экономистов заключается в том, чтобы предотвращать ошибки. Это гораздо труднее, чем их совершать, но и гораздо интереснее.

Роберт Солоу

Как показало обсуждение результатов монетизации льгот 2005 г., отношение к извечным вопросам русской интеллигенции остается прежним. Как и 150 лет назад, гораздо проще ответить на вопрос «кто виноват?», чем на вопрос «что делать?» и, тем более, — «с чего начать?». Действительно, все специалисты в один голос говорят, что сама идея монетизации верна, но вот подходящий способ ее реализации в спешке не успели разработать. При этом пока вообще не появились предложения о том, как собственно надо было делать реформу. По-видимому, никто не знает, сколько на самом деле людей использует различные виды льгот, насколько они ценят эти льготы и т. д. А ведь без этих данных нельзя разработать систему денежных компенсаций, которая удовлетворила бы всех бывших льготников. Может быть, авторы реформы были правы? Если и сейчас нет конкретных предложений, как следовало осуществлять монетизацию, то надо было просто начинать реформы и проводить их как получится?

Замечательный пример успешной социальной реформы — мексиканская Национальная программа образования, здравоохранения и питания (Programa Nacional de Educacion, Salud, у Alimentation — PROGRESA), проведенная в конце 1990x гг. Ее вдохновитель — экс-президент Мексики Эрнесто Седильо — с гордостью рассказывает, что для подготовки этой программы провели исследовательскую работу стоимостью $10 млн — небольшая сумма для проекта с годовым бюджетом в $1 млрд, но беспрецедентно огромная для исследовательских расходов в развивающейся стране.

Кроме того, правительство Мексики одновременно с началом реализации программы заказало проверку ее эффективности американскому Институту исследований международной продовольственной политики (International Food Policy Research Institute — IFPRI). Впечатляющие результаты, полученные учеными института, не только доказали пользу так называемой социальной инновации Мексики, но и стали поводом для расширения масштабов программы с 500 до 50 000 населенных пунктов.

Успех программы отражают не только оценки самих авторов и независимых исследователей. Настоящим свидетельством международного признания стало то, что сразу несколько стран Латинской Америки решили последовать примеру Мексики и разработали аналогичные программы. Впрочем, самое ценное подтверждение правильности выбранной стратегии — то, что мексиканская оппозиция, выигравшая выборы 2000 г. (после полувекового господства партии Седильо), не только не свернула программу, но и увеличила ее бюджет и распространила ее действие на другие населенные пункты.

На первый взгляд, между программой PROGRESA и реформой монетизации льгот нет ничего общего. PROGRESA выплачивала денежные субсидии бедным семьям за то, что они инвестировали в свое здоровье и образование. Однако и эта программа, и монетизация льгот, как и все другие социальные реформы, представляют собой всего лишь реструктуризацию контракта гражданина с государством. И с точки зрения каждого гражданина реформа является успешной, если она улучшает его баланс налогов, уплаченных государству, и благ, полученных от государства. Очевидно, что монетизация льгот в России ухудшила положение многих избирателей, a PROGRESA улучшила — или, по крайней мере, не ухудшила — положение большинства мексиканцев. Бедные получили стимулы к инвестициям в человеческий капитал и, в конце концов, — в здоровье и образование. Богатые, не затронутые реформой, вначале просто ничего не потеряли, оттого что собранные с них налоги были потрачены на борьбу с бедностью более разумным способом. В долгосрочной же перспективе они выиграли (и немало!) от роста человеческого капитала в стране.

Для определения количественного эффекта — и, следовательно, целесообразности — конкретной реформы исследования должны удовлетворять двум условиям. Во-первых, они должны проводиться независимыми специалистами и быть выполнены на высоком уровне. Это условие нередко нарушается: как и во многих других странах, в России общество понимает, что авторы реформ часто преследуют свои цели. Более того, даже если реформаторы искренне хотят принести пользу обществу, они склонны переоценивать эффект реформ: они примеривают их на тех потенциальных «бенефициаров», которые хотят в них участвовать. Во-вторых, для того чтобы дать точную оценку, необходима случайная и репрезентативная выборка. Если бы монетизации льгот в России предшествовало исследование такой выборки, трудно было бы не заметить недостатки реформы. В то же время, если опираться на выборку государственных телеканалов, интервьюирующих пенсионеров, безоговорочно поддерживающих правительство, то авторы реформ обречены на самоуспокоенность — вплоть до начала реформы.

Вот почему так нужны исследователи, независимые от государства и заинтересованных групп, и инвестиции в базы микроэкономических данных, которые были бы всем этим исследователям доступны. Пока же, к сожалению, некоторые микроэкономические данные, которые имеются у Росстата, охраняются как государственная тайна, а лучшие открытые базы данных по российским домохозяйствам и населению находятся во Всемирном банке и университете штата Северная Каролина.

С одной стороны, хорошие исследования нельзя провести за неделю и даже за месяц. Они обычно занимают от одного до трех лет, в зависимости от сложности реформы. С другой стороны, структурные реформы всегда нужно проводить быстро — потому, что «окно возможностей» для их проведения всегда ограничено. И все-таки, как показывают события вокруг монетизации льгот, сделанное на скорую руку все равно приходится переделывать. Российское общество еще раз убедилось, что реформы нужно готовить, и для их успеха необходимы серьезные количественные исследования с использованием обширных массивов микроэкономических данных.

Опыт PROGRESA говорит о том, что сделанное на совесть не отменит даже пришедшая к власти оппозиция. В то же время не исключено, что именно неподготовленные реформы и приведут эту оппозицию к власти.

Миф 47