Проблемы и направления совершенствования межбюджетных отношений

Лекция

Понятие и содержание бюджетного федерализма

Модели бюджетного федерализма

Российская модель бюджетного федерализма

Понятие и формы межбюджетных отношений

Механизм реализации межбюджетных отношений на примере северных территорий

Проблемы и направления совершенствования межбюджетных отношений

Рыночная система управления требует децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. По­средством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внут­риполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социаль­но-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумева­ет различного рода объединения для обеспечения совместного достиже­ния общих целей при сохранении целостности, но ограничении само­стоятельности каждой из сторон.

Выделяют ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПРИНЦИПЫ бюджетного федерализма.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами фе­деративного образования принадлежащих им по праву властных полно­мочий в реализации единой политики при обеспечении целостности со­ставных единиц федерации. Экономический принцип федерализма со­стоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъектами.

В экономической литературе отмечается, что понятие «бюджетный федерализм» было впервые введено американскими специалистами, понимавшими под ним автономное функционирование бюджетов от­дельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных ими базовых принципах:

а) разграничение бюджетной ответственности и полномочий по расходам между уровня­ми власти;

б) наделение каждого уровня источниками доходов, доста­точных для реализации установленных расходных полномочий;

в) при­менение на основе объективных критериев механизма трансфертов, обеспечивающего сглаживание вертикальных и горизонтальных дисба­лансов с целью достижения определенных стандартов в государствен­ных услугах на всей территории страны^[1]. В данном определении ключе­вой фразой, определяющей содержание бюджетного федерализма, яв­ляется тезис автономного функционирования отдельных бюджетов. С различными вариациями этот тезис фигурирует и в определениях бюджетного федерализма в работах российских специалистов в области финансов. Например, в Энциклопедическом словаре бюджетный феде­рализм определяют как «форму автономного функционирования бюд­жетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положе­ниях» ^[2] .

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абст­рактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объ­емы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть та­кого состояния ни одному государству не удалось.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъекта­ми предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Рас­пределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное вы­полнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, кто, т. е. какой уровень власти, обеспечивает выполнение тех или иных функций. Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономи­ческого развития страны, географическими, демографическими особен­ностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной систе­мы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, не зависи­мо от того, на каком уровне они будут оказываться. Собственно, си сте­ма межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоя­тельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и нали­чие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не явля­ется определяющим признаком федерального устройства в экономиче­ской сфере.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач государст­венного управления предопределяют характер отношений между бюд­жетами на принципах федерализма. Бюджетный федерализм предпола­гает самостоятельность в нахождении средств для финансирования де­централизованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реаль­ной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях дей­ствительность такова, что финансовой базы для формирования бюд­жетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов фе­дерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализа­ции бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъек­та федерации и прежде всего обеспечить гражданам права, гарантиро­ванные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различ­ными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджет­ный федерализм, так как данный механизм предназначен для разреше­ния противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собст­венным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полно­мочий.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное вы­равнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Дос­таточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организа­ция бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоя­тельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискаль­ные интересы федерации, представленные республиканским бюдже­том РФ, с интересами субъектов федерации и органов местного самоуправления ^[3]. На наш взгляд, сложно, а, по всей видимости, и невоз­можно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений в условиях автономии каждого бюджета, кото­рая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной вла­сти в федеративном государстве и даже органов местного самоуправле­ния. Мировой опыт свидетельствует о неизбежности конфликтов в бюджетом процессе между федеральным центром и регионами. По­этому в бюджетной системе должны присутствовать механизмы для предотвращения и разрешения конфликтов. Говорить о том, что бюд­жетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участни­ков бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного' удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон.

Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетно­го процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго опре­деленных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов вла­сти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса» ^[4] . Действительно, система бюджетного устройства затраги­вает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только орга­нов власти и управления, однако этим не исчерпывается. Федеральная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахо­ждения компромисса интересов федерации и ее субъектов и прежде всего компромисса в разрешении противоречия между бюджетной самостоятельностью субъектов РФ и их определенной зависимостью от поступлений из федерального бюджета.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение.< Под бюджетным федерализмом понимается форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предусматривает делегирование власти и самостоятельное управление финансовой сферой субъектов Федерации на основе компромиссного учета интересов федерации, представленных в федеральном бюджете, с интересами субъ­ектов федерации и органов местного самоуправления.

Сущность бюд­жетного федерализма заключается в законодательном установлении бюджетных прав, обязанностей и правил взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления.Государство на всех ста­диях бюджетного процесса, используя установленные принципы, мето­ды и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формиру­ет бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных реше­ний между представителями различных уровней власти в области фи­нансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с мно­гонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно про­живающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соот­ветственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица феде­ральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Мо­гут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражда­нам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффек­тивное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать раз­витию региональных экономик и выполнению общеполитических ре­шений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и прежде всего в ор­ганизации трансфертов между бюджетов разного уровня.