Органы управления образованием

Любой общественной системе присуще такое явление, как управление. Оно должно обеспечить сохранение ее целостности, качественной специфики, ее воспроизводство и развитие. В узком смысле управление представляет собой осознанное, систематическое, специально организованное воздействие на общество (группу людей) по упорядочению и совершенствованию его социально-деятельной структуры в процессе выработки и достижения цели[60]. В системе образования управление выполняет ряд очень важных функций, включая разработку государственных образовательных стандартов, контроль за деятельностью образовательных учреждений по обеспечению качества образования и др.

Управление образованием, по мнению В.И. Шкатуллы, представляет собой деятельность органов власти и негосударственных организаций, направленная на повышение эффективности образования.; процесс, регулирующих достижение целей образовательной политики, включающий в себя анализ и оценку сложившейся образовательной практики, постановку задач управления, планирование деятельности по реализации задач, организация согласованной деятельности субъектов и контроль[61].

Система государственного управления образованием в Российской Федерации была сформирована в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 января 1992 г. Она является двухуровневой и включает в себя Министерство образования РФ и соответствующие органы субъектов РФ (министерства в республиках, управления или главные управления, комитеты, департаменты в краях, областях, автономных образованиях и городах Москве и Санкт-Петербурге). В муниципальных образования специальные органы управления образованием могут создаваться по решению органов местного самоуправления. Все названные органы управления образованием реализуют единое руководство системой государственных и муниципальных образовательных учреждений на федеральном, региональном и территориальном уровнях. При этом необходимо учитывать, что некоторые образовательные учреждения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти (Министерства здравоохранения, Министерства внутренних дел и др.), которые осуществляют необходимые управленческие функции в отношении данных учреждений. Таким образом, можно выделить три группы органов управления образованием: федеральные; субъектов Федерации и муниципальные. Рассмотрим более подробно их статус и полномочия.

Необходимо при этом исходить из того объема полномочий, который каждому из названных уровней управления предоставлен в соответствии с Законом об образовании. Так, ст. 28 относит к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием достаточно важные полномочия, в частности: формирование и осуществление федеральной политики в области образования; правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений; установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование; разработку и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях; установление порядка их лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и др.

В ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся, например, определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов; формирование бюджетов субъектов РФ в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования; установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений и т. д. (ст. 29 Закона об образовании)

Как отмечалось выше, образование отнесено в совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому при разграничении полномочий между федеральным центром и регионами могли бы возникать определенные проблемы, подобные тем, которые характерны для других сфер совместного ведения. Зачастую субъекты Федерации превышали свои нормотворческие полномочия, принимали законы и нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству. Для того, чтобы избежать подобных ситуаций в такой важной для всех граждан сфере общественной жизни, как образование, в Законе об образовании компетенция федеральных и региональных органов управления сформулирована исчерпывающим образом и может быть изменена только законом.

Полномочия органов местного самоуправления в области образования определены ст. 31 Закона. Органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к вопросам местного значения отнесены и, соответственно, входят в компетенцию муниципальных органов организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования.

Они обеспечивают ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на соответствующих территориях. К исключительной компетенции органов местного самоуправления относятся планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов управления образованием, муниципальных образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; формирование местных бюджетов в части расходов на образование; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, а также обеспечение гражданам возможности выбора общеобразовательного учреждения. Органы местного самоуправления, кроме того, ведут учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования. Местные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.

По аналогичной схеме сформулировано распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в области высшего и послевузовского образования. Компетенция органов местного самоуправления в этом законе специально не рассматривается. Упоминание о них как об учредителях учреждений профессионального образования (не уточняется, какого уровня) содержится в ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В ст. 8 говорится о том, что создание филиала вуза должно быть согласовано с органами местного самоуправления по месту нахождения филиала.

В ст. 24 названного федерального закона закрепляется компетенция в этой сфере федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Так, Федеральное Собрание разрабатывает законопроекты и принимает законы о высшем и послевузовском образовании, утверждает Федеральную программу развития образования (в том числе в части, касающейся высшего и послевузовского), утверждает соответствующие статьи федерального бюджета, устанавливает уровни названных видов профессионального образования, ратифицирует соответствующие международные договоры. Правительство РФ участвует в разработке и реализации государственной политики в указанной области, осуществляет бюджетное финансирование высшего и послевузовского образования, разрабатывает законопроекты и разделы программы развития образования, устанавливает порядок лицензирования деятельности вузов, их аттестации и государственной аккредитации. Правительство, кроме того, создает, реорганизует и ликвидирует государственные вузы, определяет порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов и порядок установления перечней направлений подготовки и специальностей высшего и послевузовского образования, а также заключает и реализует межправительственные соглашения в этой сфере. Значительное число полномочий предоставлено федеральному (центральному) органу управления высшим профессиональным образованием. Их можно разбить на несколько групп. В первую группу входят полномочия, связанные с определением содержания образования (в частности, утверждение федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ соответствующего уровня и направленности). Ко второй группе можно отнести полномочия по управлению системой высшего и послевузовского образования (осуществление полномочий учредителя подведомственных вузов, лицензирование деятельности вузов и т. д.). Третья группа – это полномочия в области финансово-экономического обеспечения высшего и послевузовского образования (участие в определении объемов бюджетного финансирования вузов на основе прогнозных расчетов и изучения потребности рынка труда в соответствующих специалистах, финансирование деятельности подведомственных вузов, осуществление полномочий по распоряжению государственным имуществом и др.). В четвертую группу можно включить полномочия в области обеспечения организации образовательного процесса в вузах (например, установление общего приема и структуры приема на обучение в вузы, установление порядка приема и перевода из одного вуза в другой, содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в сфере высшего и послевузовского образования, разработка и реализация совместно с общественными объединениями обучающихся мер по их социальной защите и улучшению условий обучения, быта и т. д.). Пятую групп образуют полномочия в области международного сотрудничества по вопросам высшего и послевузовского образования. К ним можно отнести заключение международных договоров межведомственного характера, определение порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском образовании и выдача соответствующих свидетельств. Нормотворческие полномочия можно объединить в шестую группу. В их числе можно назвать издание нормативных актов в пределах установленной компетенции, согласование издаваемых другими федеральными органами исполнительной власти нормативных документов в области высшего и послевузовского образования, утверждение положений о порядке замещения научно-педагогических должностей, о филиалах вузов и др. Разграничение компетенции между федеральным органом управления образованием и иными федеральными органами управления образованием устанавливается федеральными законами и положениями о соответствующих органах, утвержденными Правительством РФ. Следует подчеркнуть, что полномочия федерального (центрального) органа управления образованием (в настоящее время – Министерства образования) распространяются не только на подведомственные ему вузы. Ряд полномочий носят надведомственный или межведомственный характер и затрагивают деятельности в этой сфере других федеральных органов управления образованием[62] (об этом подробнее речь пойдет далее).

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает формирование государственной аттестационной службы, к ведению которой отнесены такие вопросы, как контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов, научно-методическое обеспечение итоговой аттестации и контроль качества подготовки выпускников, рассмотрение представлений и принятие решений о направлении рекламаций на качество образования, аттестация образовательных учреждений и организация функционирования региональных органов аттестационной службы.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные управленческими полномочиями в сфере образования, можно разделить на два вида: органы межотраслевой компетенции, специально созданные для управления системой образования, и органы отраслевой компетенции, которые осуществляют управление только подведомственными учреждениями образования.

На федеральном уровне органом межотраслевой компетенции является Министерство образования РФ (Минобразование). До 1996 г. управление в сфере образования осуществляли Министерство образования и Государственный комитет РФ по высшему образованию. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. названные органы были упразднены и на их базе было создано Министерство общего и профессионального образования РФ. Полномочия Минобразования постепенно расширялись. Так, Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. Министерству были переданы функции упраздненного Государственного высшего аттестационного комитета РФ. Затем был упразднен Государственный комитет по молодежной политике, функции которого перешли Министерству образования (Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г.). Такое название министерства было предусмотрено Структурой федеральных органов исполнительной власти, которая была утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.

Положение о Министерстве образования РФ было утверждено постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. Минобразование – это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющим государственное управление в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров.

В Положении названы одиннадцать основных задач Министерства. В их числе – организация и развитие международного сотрудничества в области образования, реализация государственной кадровой политики, обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и т. д.

Функции Минобразования весьма многочисленны. Они реализуются в самых различных сферах, начиная от взаимодействия с другими органами исполнительной власти и завершая социальной реабилитацией молодых людей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Министерство издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения. Оно вправе создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке находящиеся в его ведении учреждения и организации, участвовать в учреждении фондов и организаций для поддержки развития образования и решения проблем молодежи. Министерство наделено полномочиями запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления соответствующих задач. Министерство имеет право инспектировать в пределах своей компетенции на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также предоставлять это право другим государственным органам управления образованием. Оно может решать ряд экономических вопросов. В частности, Минобразование уполномочено осуществлять внешнеэкономическую деятельность, а также централизовывать до 3 % средств федерального бюджета, выделяемых на содержание находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций и на проведение научно-исследовательских работ в соответствии с функциональной структурой расходов бюджета, и направлять эти средства на приобретение учебного и научно-технического оборудования, бланочно-аттестационной продукции и на другие неотложные нужды.

Значительный объем полномочий Министерства охватывается обеспечением качества образования. Так, оно может устанавливать по обращениям образовательных учреждений соответствие уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов; проводить эксперименты продолжительностью до 5 лет в области использования современных образовательных технологий и организации учебного процесса, научно-исследовательской деятельности в сфере образования.

Министерство возглавляет министр, который назначается на должность и освобождается от нее Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр осуществляет руководство министерством на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций. В Министерстве образования образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также руководителей структурных подразделений центрального аппарата Министерства, представителей иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведущих ученых, специалистов и общественных деятелей, представителей молодежных и детских общественных объединений и организаций.

Коллегия является совещательным органом и рассматривает на своих заседаниях основные вопросы, отнесенные к компетенции Министерства. Ее решения оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами Министра.

В целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров образуется Высшая аттестационная комиссия Министерства образования Российской Федерации. Положение о ней было утверждено приказом Минобразования от 11 апреля 2002 г. Ее состав утверждается Правительством РФ по представлению Министерства, согласованному с другими заинтересованными органами и организациями.

В субъектах РФ создаются органы управления образованием, имеющие различные наименования, но примерно одинаковый объем полномочий. Так, в Омской области – это Главное управление образования Администрации Омской области; в Саратовской области – Министерство образования, и т. д. Компетенция региональных органов управления образования исчерпывающим образом закрепляется в законах субъектов РФ об образовании. Например, в законе Свердловской области «Об образовании» закреплены полномочия уполномоченного исполнительного органа государственной власти области в сфере образования. Он контролирует исполнение законодательства в области образования и реализацию прав обучающихся, осуществляет межведомственную координацию деятельности по вопросам образования, осуществляет управление государственными образовательными областными организациями, разрабатывает областной (национально-региональный) компонент государственных образовательных стандартов, осуществляет лицензирование образовательных учреждений, принимает примерные программы учебные планы и т. д.

Органы отраслевой компетенции, наделенные управленческими полномочиями в области образования, Закон об образовании называет ведомственными государственными органами управления образованием. А.П. Алехин отмечает: «Это некорректное с точки зрения существа назначения этих органов подразумевает то, что образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем они выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием»[63]. Например, Министерство здравоохранения в соответствии с Положением о нем, которое было утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г., обеспечивает функционирование ведомственной системы специального профессионального образования в области здравоохранения. Министерство путей сообщения РФ организует работу отраслевой системы образования, подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, обеспечивает содержание и развитие соответствующей материальной базы (Положение, утвержденное постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г.). «При этом приоритет в осуществлении функций межотраслевого характера, охватывающих подведомственные учреждения таких органов, принадлежит все же специализированным органам управления образованием. Последние при осуществлении межотраслевых функций в различных формах сотрудничают с другими органами, ведающими теми или иными образовательными учреждениями. Конкретные формы сотрудничества определены действующими нормативными документами, которые, однако, не ограничивают как инициативы в этом деле, так и ответственности того органа, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса»[64].

В структуре местной администрации также существуют органы, ведающие образованием (управления и отделы образования). Исполнительный орган местного самоуправления в сфере образования управляет муниципальными образовательными учреждениями, формирует аттестационные и экспертные комиссии и т. д.

В некоторых субъектах Федерации создаются паритетные, государственно-общественные структуры, призванные объединять усилия органов государственной власти, местного самоуправления, образовательных учреждений, общественных объединений в сфере развития образования и науки. Так, в Свердловской области создан Координационный совет по проблемам образования при Правительстве области.